- 저자 정명규 -
서울대학교와 미국 프린스턴 대학교에서 사회학과 공공정책학을 공부하였고, 환경부 수질관리과장, 폐자원에너지과장 등을 거쳐 2018년 8월부터 2021년 8월까지 주벨기에 유럽연합대사관에서 참사관(환경)으로 근무하였다.
※ 이 책은 전임 참사관(환경)들의 책/자료 등을 업데이트하고 최근 EU에서 진행되는 내용(유럽그린딜 등)을 추가하는 방식으로 작성됨
I. 서론: EU 환경정책의 일반적 동향 7
II. 기후변화 대응 27
III. 생물다양성 보전 77
IV. 화학물질 관리 109
V. 자원 순환 촉진 139
VI. 대기오염 개선 181
VII. 수질 관리 221
VIII. 부록 : 유럽그린딜(European Green Deal) 257
목 차
EU 환경 및 기후정책 동향
머 리 말
Ursula von der Leyen이 이끄는 EU집행위원회는 2019년 12월 출범 후 곧바로 향후 EU를 이끌 어갈 새로운 성장 전략으로 European Green Deal을 발표하였습니다. European Green Deal은 EU 경제를 온실가스 배출, 환경 오염, 자원 고갈 등을 수반하지 않고 지속가능한 발전이 가능한 저탄소 녹색 경제로 전환시키려는 EU의 새로운 성장 패러다임입니다. 파리 협정(Paris Agreement)의 온도 목표를 달성하기 위해 2050년까지 EU를 세계 최초로 기후중립 대륙(climate-neutral continent)으로 만들 겠다는 야심찬 목표를 설정하고, 에너지, 산업, 순환경제, 빌딩, 수송, 농업, 생물다양성, 제로 오염, 재정, 국제협력 등 많은 분야에서 기후중립 달성을 위한 정책 방향 및 실행 계획의 제안 일정을 제시하였고, 2020년 1월부터 EU집행위원회를 중심으로 후속 조치를 충실히 진행하고 있습니다.
European Green Deal에서도 나타나듯이, 현재 EU에서 환경 및 기후변화 이슈는 그 어느 때보다 중요하게 다루어지고 있습니다. 과거와 같이 산업 및 경제성장 과정에서 발생하는 온실가스 배출, 수질·
대기 오염, 자연 생태계 파괴 등을 사후적으로 해결하는 것이 아니라, 지구가 감당할 수 있는 환경적·
생태적 수용 능력을 명확히 인식하고, 그 범위 내에서 지속가능한 방식으로 경제 성장을 달성하려는 방향 으로 발전하고 있습니다. 환경 및 기후 목표를 에너지, 수송, 산업, 순환경제, 금융, 농업 등 거의 모든 정책분야에 주류화시켜서 EU 경제가 저탄소 녹색경제로 체계적으로 전환되도록 유도하고, 나아가 EU 시민들의 소비 패턴, 생활 양식 등도 환경 및 기후압력을 낮추는 방식으로 변화하도록 독려하며, 또한, 저탄소 녹색 경제로의 전환을 EU만이 아니라 전세계로 확산시키기 위해 EU가 국제사회에서 중추적 역할을 이행하는 것을 EU 외교의 핵심 방향으로 설정하고 있습니다.
이러한 EU의 정책 방향은 한국 정부의 최근 정책 방향과도 일맥상통합니다. 한국 정부는 저성장, 양극화 등 기존 경제성장 패러다임의 한계를 극복하고 Covid-19 위기로 인한 경기 침체와 비대면 수요 급증, 기후위기의 시급성 등의 사회·경제적 변화에 적극 대응하기 위해 2020년 7월 한국의 경제·
사회구조를 선도형 경제, 저탄소 경제, 포용 사회로 전환시키려는 새로운 국가발전 패러다임으로 「한국판 뉴딜 종합계획」을 발표하였습니다. 이 계획은 ①그린뉴딜, ②디지털 뉴딜, ③사회적 안전망 강화를 3개 핵심 축으로 제시하고 있습니다. 또한, 한국 정부는 2020년 10월 날로 심각해지는 기후위기에 대한 글로벌 대응에 기여하고, 전세계적으로 확대되는 온실가스 배출 규제에 대응하여 지속가능한 경제 체제를
유지하기 위해 2050년까지 탄소중립을 달성하겠다고 선언하였습니다. 한국과 EU는 2050년 탄소(기후) 중립 경제 달성, 그린 딜 정책의 수립·이행, Covid-19로 인한 경제위기로부터의 녹색 회복(green recovery) 등 여러 측면에서 상호 협력의 필요성이 점점 커지고 있습니다.
EU는 온실가스배출권거래제(Emission Trading Scheme), 화학물질의등록·평가제(REACH), 보호 구역(Natura 2000) 지정·관리, 장거리 이동 대기오염 물질 대응(CLRTAP) 등 선진적인 환경 정책을 도입·이행하면서 많은 국가들에게 모범이 되어 왔습니다. 최근에는 유럽기후법 제정, 강화된 2030년 온실 가스 감축 목표 달성을 위한 법률(안)(Fit for 55% Package) 마련, 미세플라스틱 규제 도입, 탄소국경조 정메커니즘(CBAM) 도입 등에 대해 많은 국가들이 큰 관심을 가지고 EU의 동향을 지켜보고 있습니다.
EU와 환경 및 기후변화 분야의 협력을 강화하고, EU의 정책 흐름에 능동적으로 대응하기 위해서는 EU의 정책 동향에 대한 이해가 필요합니다. 이 책은 EU 본부가 위치한 브뤼셀에서 최근 수년간 진행되어 온 EU의 환경 및 기후 정책의 동향을 관찰한 내용을 정리한 것입니다. 유럽기후법 제정, 2030년 온실 가스 감축 목표 상향, 탄소국경조정메커니즘 도입, 新순환경제행동계획, 일회용 플라스틱 제품 규제, 미세플라스틱 규제 도입, 2030 생물다양성 전략, 지속가능 화학전략, Covid-19 위기와 환경 문제와의 관계 등 최근 동향을 설명하고 현지의 분위기를 전달하고자 하였습니다. 아무쪼록 이 책이 EU의 환경 및 기후정책의 최근 동향에 대한 이해를 높이고, 한국과 EU와의 협력 강화에 기여하며, 한국의 환경 및 기후정책 발전에 도움이 되기를 기대합니다.
주벨기에유럽연합대사관
대사 윤 순 구
I
PART
서론:
EU환경정책의 일반적 동향
(1) EU의 환경·기후변화 현황 및 대응 추세 _ 8
(2) EU의 새로운 성장 패러다임: European Green Deal _ 10 (3) 제8차 환경행동계획 (Environment Action Programme) _ 12 (4) EU의 환경 정책 결정 과정 _ 13
(5) 회원국별 환경이행평가(Environmental Implementation Review) _ 17 (6) EU의 환경법규 불이행과 이에 대한 EU의 제재 _ 20
(7) EU의 환경보호를 위한 지출과 환경세를 통합 수입 _ 21 (8) COVID-19 팬데믹이 EU 환경에 미친 영향 _ 24
1 EU의 환경·기후변화 현황 및 대응 추세
현재 EU에서 환경 및 기후변화 이슈는 그 어느 때보다 중요하게 부각되고 있다. 과거에는 EU의 산업·경제성장에서 불가피하게 발생하는 온실가스 배출, 수질 및 대기 오염, 자연 및 생태계 파괴 등을 사후적으로 해결하기 위한 수동적 차원으로 환경·기후정책을 이해하였다. 하지만, 환경 오염, 온실가스 배출 등으로 인한 폭염, 홍수 등 이상기후, 생물다양성 손실 및 자연생태계 파괴 등으로 인해 EU의 지속가능한 발전이 크게 위협받게 되었고, 이에 따라 EU는 ‘지구의 한계 내에서 잘 살자 (living well within the limit of the planet)’는 장기 비전하에 다양한 중·장기 지속가능 목표를 설정하고, 이 목적을 달성하기 위하여 에너지, 수송, 산업, 빌딩, 농업, 금융, 국제협력 등의 여러 정책분야의 정책을 설계하는 방식으로 변화하고 있다. 즉, 환경 및 기후목표를 경제·산업 등 여러 정책 분야에서 주류화시키고 이를 통해 EU경제를 저탄소녹색경제로 체계적으로 전환시키려고 한다. 또한, 환경 및 기후 압력을 낮추기 위해 시민의 소비 패턴, 생활 양식 등까지 변화시키는 등 경제 및 사회시스템까지도 근본적으로 변화시키려고 한다. 동시에 EU만이 아니라 전세계적으로 저탄소 녹색경제로의 전환을 독려하기 위해 EU가 대외정책에서도 글로벌 환경 및 기후 행동을 촉진시키기 위해 적극적 리더십을 발취하는 것을 EU외교정책의 최우선 과제1로 상정하고 있다.
EU가 환경·기후 이슈를 중요시하게 된 이유는 유럽의 환경 현황 및 향후 미래에 대해 큰 불안을 갖고 있기 때문이다. 유럽환경청(European Environment Agency, 이하 EEA)은 1995년부터 5년 마다 유럽의 환경 상태·추세·전망을 담은 보고서를 발간하고 있는데, 당초 2020년에 발간될 예정 이었던 제6차 보고서(The European Environment-State and Outlook 2020)를 1년 빠르게2 2019년 12월 발간하면서 EU의 환경 현황을 다음과 같이 진단하였다.
EU의 환경정책은 크게 3가지 주제(①EU자연자본(natural capital)의 보호·보전·제고, ②EU경제를 자원 효율적, 녹색, 경쟁적 저탄소 경제로 전환, ③건강과 웰빙에 대한 환경적 리스크로부터 EU 시민의 보호)로 구분된다.
자연자본을 목표로 한 정책들은 일부 성과를 냈지만 문제점도 지속되고 있다. 오염 감소로 수질은 개선되었지만 EU가 2020년까지 모든 수계에서 좋은 생태적 상태(good ecological status)를 달성 하기는 어렵고, 토양 관리가 개선되었으나 지형 분열(landscape fragmentation)이 증가하면서 서식지와 생태계에 영향을 주고 공기 오염은 생물다양성과 생태계에 영향을 주며 유럽 생태계의 62%는 과도한 질소 수준에 노출되어 부영양화를 유발시키고 있다.
1) Council conclusions on Climate and Energy Diplomacy - Delivering on the external dimension of the European Green Deal 2) EEA가 2019년 12월에 제6차 보고서를 발간한 이유는 2019년 12월 발표될 European Green Deal과 연결시켜서 EU의 환경 및 기후 위기를
설명하기 위해서임
PART I. 서론: EU 환경정책의 일반적 동향
<과거 추세 및 정책 목표 달성에 대한 전망>
(출처: 유럽환경청)
유럽은 자원 효율성과 순환경제와 관련해서 많은 진전을 이루었고, 온실가스 배출은 1990년과 2017년간 22% 감소하였으며, 에너지 최종 소비에서 재생에너지 비중이 증가하여 2017년에 17.5%에 달하고, 에너지 효율이 개선되어 최종에너지 소비는 감소하여 1990년 수준이 되었으며, 대기와 물로의 오염 물질 배출은 감소했고, 물의 소비는 1990년과 2015년 사이에 19% 감소하였다.
하지만, 2014년 이후 최종에너지 수요는 증가하고, 수송과 농업분야의 온실가스 배출도 늘었는데, 이로 인해 2030년과 2050년 기후와 에너지 목표가 달성되기 어려울 수도 있다.
EU는 인간의 생명과 복지에 대한 환경적 리스크로부터 유럽인들을 보호하는데 어느 정도 성공하였 지만 여전히 문제점도 있다. 먹는 물(drinking water)과 수영 수(bathing water)의 수질은 유럽 전역에 걸쳐 전반적으로 매우 양호하지만, 일부 화학물질은 최신 음용수 처리 기술로도 제거되지 않고, 대기오염물질의 배출은 줄었지만 EU 도시 거주민의 약 20%는 1개 이상의 대기오염물질의 농도가 EU 대기오염 기준을 초과하는 지역에서 살고 있으며, 특히, 미세먼지의 농도가 높아서 유럽 에서 매년 약 40만명이 조기 사망하고, 중앙 및 동부 유럽지역은 더 큰 영향을 받고 있다. 소음, 유해화학물질, 기후변화 등은 인간의 건강과 복지에 영향을 미치는데 가속화된 기후변화는 취약 계층에게 더 큰 리스크를 유발하고, 그 영향은 무더위, 산불, 홍수, 전염병 창궐 패턴의 변화 등으로 나타나며. 유럽 전역에 걸쳐 사회적 취약성(social vulnerability)과 환경적 건강 위험에 대한 노출 측면에서 지역간에 뚜렷한 차이가 있다.
2 EU의 새로운 성장 패러다임: European Green Deal
2019년 12월 출범한 EU집행위원회는 출범 이후 곧바로 EU를 이끌어갈 새로운 성장 전략으로 European Green Deal을 발표3하였다. European Green Deal은 EU가 직면하고 있는 기후 및 환경 위기를 모든 정책 분야에서 기회로 전환시켜서 궁극적으로 EU 경제를 보다 지속가능하게 만들기 위한 정책 방향 및 실행 계획을 담고 있는 로드맵이다. European Green Deal은 EU를 온실 가스 배출, 자원 고갈, 환경 오염 등을 수반하지 않고, 모든 구성원이 낙오되지 않는, 근대적이고 자원 효율적이며 경쟁력 있는 경제 체제로 전환시키는 새로운 성장 패러다임을 제시한다.
European Green Deal은 2050년까지 모든 온실가스의 배출을 제로로 하는 경제(기후중립:
climate neutrality)의 달성을 최상위 목표로 설정하고, 기후변화, 에너지, 순환경제, 빌딩, 수송, 농업, 생물다양성, 재정, 국제협력 등에서 향후 정책 방향 및 구체적 실행 계획의 제안 일정을 제시
3) COM((2019) 640) : The European Green Deal
PART I. 서론: EU 환경정책의 일반적 동향
하고 있고, 이에 따라 세부 계획이 계속 발표되고 있다.
구체적으로 ‘유럽그린딜 투자계획과 공정전환 메커니즘’이 2020년 1월 발표되었고, 2050년까지 기후중립을 달성하려는 목표를 법률화하는 ‘유럽기후법(안)’이 2020년 3월에 제안되었으며, ‘新 산업전략’과 ‘新순환경제 행동계획’이 2020년 3월 발표되었고, ‘농장에서 포크까지 전략(Farm to Fork Strategy)’과 ‘2030 생물다양성 전략(Biodiversity Strategy for 2030)’이 2020년 5월 발표 되었다. 또한, ‘에너지 통합 전략 및 수소 전략’이 2020년 7월 발표되었고, ‘지속가능성을 위한 화 학 전략’이 2020년 10월 발표되었으며, ‘메탄 배출 저감 전략’이 2020년 10월 발표되었고, ‘연안 재생 에너지 전략’이 2020년 11월 발표되었으며, 2021년 2월에는 ‘新기후변화 적응전략’이 발표되었다.
그리고 2021년에는 탄소국경조정메커니즘(Carbon Border Adjustment Mechanism)의 도입을 위한 법률(안), 강화된 2030년 온실가스 감축목표의 이행을 위한 관련 법령(온실가스배출권거래제 지침, Effort Sharing Regulation, Land Use Land Use Change Forestry Regulation, 재생에너지 지침 등) 개정(안), 新산림전략 등이 발표될 예정이다.
European Green Deal 대화문 주요 내용
▶ 유럽그린딜 투자계획과 공정전환 메커니즘 (’20년 1월)
▶ 2050년까지 기후중립 달성 목표를 법령화하는 ‘유럽기후법(안)’ (’20년 3월)
▶ 新산업전략, 新순환경제 행동계획 (’20년 3월)
▶ 농장에서 포크까지 전략(Farm to Fork Strategy) (’20년 5월)
▶ 2030 생물다양성 전략(Biodiversity Strategy for 2030) (’20년 5월)
▶ 에너지 통합 전략 및 수소 전략(’20년 7월)
▶ 2030년 온실가스 감축목표 상향(1990년 대비 40% 감축→최소 55% 감축)(’20년 9월)
▶ 지속가능성을 위한 화학 전략 (’20년 10월)
▶ 메탄 배출 저감 전략 (’20년 10월), 연안 재생에너지 전략(’20년 11월)
▶ 新기후변화 적응 전략(’21년 2월)
▶ 물·공기·토양 제로오염 행동계획(’21년 5월)
▶ 新산림전략(’21년 7월)
▶ 상향된 2030년 목표의 이행을 위한 관련 법령(온실가스배출권거래제지침, Effort Sharing Regulation, 재생에너지지침 등) 검토 및 개정안 마련 (’21년 7월)
▶ 선택된 분야에 대한 탄소국경세(Carbon Border Adjustment Mechanism) 제안 (’21년 7월)
한편, 2020년 초부터 유럽 및 전세계에서 코로나 바이러스가 급속히 확산되었고, 이에 대한 대응 조치(외출금지, 휴교, 재택근무 등)로 인해 유럽에서도 불가피하게 경제·산업 활동이 크게 위축 되었다. 이에 따라 일부 EU회원국(폴란드, 체코 등)과 경제·산업단체(Business Europe, 유럽자동차 제조협회, 유럽플라스틱전환업체 등)는 2020년 봄(3월~4월)부터 EU가 코로나 바이러스 대응 및 그 피해의 복구에 집중하기 위해 European Green Deal 등 강력한 기후 및 환경정책을 완화 또는 연기 하거나 심지어 폐지할 필요가 있다고 주장하였다4.
하지만 EU는 오히려 코로나 사태로 인한 경제 위기가 EU경제를 더욱 지속가능한 저탄소 녹색경제로 전환시킬 수 있는 모멘텀이 될 수 있다고 인식하고, 코로나 바이러스 위기와 무관하게 European Green Deal을 진행하겠다는 입장을 분명히 하였다. EU의 경제회복계획에서 녹색 전환과 디지털 전환을 핵심 사항으로 부각시키면서, 코로나 바이러스로 인한 경제위기로부터의 회복이 EU 경제를 단순히 이전의 경제 상태로 복귀시키는 것이 아니라, EU 경제를 지속가능한 저탄소·디지털 경제로 전환시키는 것이라는 점을 강조하였다. 특히, 2020년 7월 21일 EU특별정상회의는 코로나 바이러스 위기로 인한 유럽의 경제위기를 극복하기 위해 총 1조 8,243억 유로를 조성5하고, 이 중 30%를 기후변화 대응 분야에 투자하기로 하는 등 European Green Deal, 디지털 단일시장 강화, 공정하고 포용적인 경제 회복 분야에 재원을 중점 배분하기로 결정하는 등 European Green Deal을 지속할 것임을 분명히 밝혔다6.
3 제8차 환경행동계획 (Environment Action Programme)
EU의 장·단기 환경정책을 구체화하는 것이 환경행동계획(Environment Action Programme) 인데, 현재 제7차 환경행동계획(2013년-2020년)이 끝나고 제8차 환경행동계획을 수립하는 절차가 진행되고 있다. EU집행위원회는 2020년 10월 제8차 환경행동계획(안)을 제안하였고, 향후 유럽 의회, 각료이사회 등의 심의를 거칠 예정인데, 제8차 환경행동계획(안)은 ‘지구의 한계 용량 내에서
4) ①체코의 총리(Andrej Babiš)는 EU가 코로나 바이러스 퇴치에 집중하기 위해서 European Green Deal을 폐기하지고 제안하였고(3월16일),
②폴란드의 국가자산담당차관(Janusz Kowalski)은 석탄에 대한 의존도가 높은 폴란드가 코로나 바이러스에 대처하는데 재정적 부담이 될 수 있는 온실가스배출권거래제(ETS)를 2021년부터 없애거나 폴란드에는 적용하지 말아달라고 건의하였으며(3월 17일), ③유럽자동차제조협회 (ACEA)는 코로나 바이러스로 인한 유럽자동차업계의 경영 위기(자동차 수요 급감, 부품수급 차질, 공장 가동 중지 등)를 고려하여 자동차에 대한 이산화탄소 배출 규제를 완화 또는 유예해달라고 건의하였고(3월25일), ④유럽플라스틱전환업체(EuPC)는 코로나 바이러스 위기 속에서 음식 접촉 물질, 보호 장비, 의료기기, 약품 등의 위생·안전을 위해서는 일회용 플라스틱 제품의 사용이 필요하므로, 일회용플라스틱 제품의 사용을 금지·제한하는 지침(Single Use Plastic Directive)(2019/904 on the reduction of the impact of certain plastic products on the environment)의 발효 시기를 당초(2021년 6월)보다 최소 1년 이상 연기해 달라고 건의하였다.(4월8일)
5) 1조 8,243억 유로는 ‘EU경제회복기금(7,500억 유로)’과 ‘2021년부터 2027년까지의 다년도재정운용계획(Multi-Financial Framework) 1조 743억유로)‘으로 구성됨
6) Special meeting of the European Council (17, 18, 19, 20 and 21 July 2020) - Conclusions
PART I. 서론: EU 환경정책의 일반적 동향
잘 살자(Living well within the limit of the planet)’라는 제7차 환경 행동계획의 2050년 비전을 되풀이하면서도 European Green Deal의 환경 및 기후 목표를 지원하고, UN 2030 아젠다와 지속 가능개발 전략을 달성하려는 제도적 기반을 형성한다.
European Green Deal에 기반하여 제8차 환경행동계획(안)은 6대 주요 정책 목표(①2030년 온실 가스 감축 목표와 2050년 기후중립 달성, ②적응 역량 강화, 회복력 증강 및 기후변화에 대한 취약성 저감, ③재생력 있는 성장모델로 발전하고, 경제성장과 환경 오염을 분리시키며, 순환경제로의 전환을 촉진, ④공기·물·토양의 제로오염 목표를 추구하고 유럽인의 건강과 웰빙을 보호, ⑤생물 다양성을 보호·보전·복원하고, 자연자본(공기, 물, 토양, 산림, 담수, 습지, 해양생태계)의 제고, ⑥ 에너지, 산업 개발, 건물, 인프라, 이동성, 음식 시스템 등에서 생산과 소비에 관련된 환경적·기후적 압력의 저감)를 제시한다.
4 EU의 환경 정책 결정 과정
EU는 27개 회원국으로 구성된 공동체이기 때문에, EU와 회원국 정부간 권한을 명확히 설정할 필요가 있는데, EU기능조약(TFEU: Treaty on the Functioning of the European Union)은 정책 분야별로 EU와 회원국간의 권한을 독점적 관할(exclusive competence)7, 공동 관할(shared competence)8, 보조적 관할(complementary competence)9로 구분한다.
EU의 환경정책은 TFEU 제4조 (2)(d)에 의거하여 EU와 회원국이 정책결정권을 공유(shared competence)하는 분야이다. TFEU는 제191조 제1항은 EU 환경정책은 ①환경의 질의 보존·보호·
개선, ②인간 건강 보호, ③자연자원의 현명하고 합리적 이용, ④지역 및 전세계적 환경 문제와 기후변화 대응을 다루는 국제적 차원의 조치 촉진 등에 기여해야 한다고 규정하고, 제2항은 EU 환경정책은 EU의 다양한 지역의 여러 상황을 고려하여 높은 수준의 보호를 목표로 하고, 사전예방 원칙, 환경피해의 현장 복구, 오염자 책임원칙 등을 추구해야 한다고 규정한다. 또한 제3항은 EU가 환경정책을 준비할 때, ①이용 가능한 과학 및 기술적 데이터, ②다양한 지역의 환경 조건, ③행동과 비행동의 잠재적 이점 및 비용, ④EU전체의 경제·사회 발전 및 지역의 균형된 발전 등을 고려해야
7) TFEU 제3조에 따라 EU가 회원국으로부터 정책 주권을 완전히 위임받은 것으로 관세 동맹, 경쟁, 내부시장의 기능을 위해 필요한 경쟁 규칙 수립, 유로화를 사용하는 회원국을 위한 통화정책, 공동어업 정책상의 해양생물자원 보전, 공동통상정책 분야에 해당함
8) TFEU 제4조에 따라 EU와 회원국이 정책결정권을 공유하는 것으로 대부분의 정책분야(단일시장, 사회정책, 지역개발, 농업 및 수산(해양생물 자원보전 분야 제외), 환경, 소비자 보호, 교통, 에너지, 자유·안전·정의, 공중보건 분야의 공공안전 등)가 해당됨
9) TFEU 제6조에 따라 회원국이 주요 정책결정을 하고, EU는 회원국의 정책을 조율·보완하는 기능을 행사하는 것으로, 산업, 문화, 관광, 교육·직업 훈련·청소년·스포츠, 시민 보호, 행정협력 등의 분야임
한다고 규정하고, 제4조는 EU와 회원국은 각자의 관할 영역에서 제3국 및 관련 국제기구와 협력할 것을 규정하고 있다.
EU의 환경정책은 주로 법령 형식으로 구체화되는데, 그 구속력의 정도에 따라 규정(Regulation), 지침(Directive), 결정(Decision) 등으로 구분된다. “규정(Regulation)”은 회원국의 이행입법 마련 (transpose)이 필요하지 않고, 규정의 발효 시기에 회원국에게 자동적으로 적용되는 법령이다. “지침 (Directive)”은 이행을 위해 회원국에서 자국 법령의 제·개정이 필요하다. 지침에서는 공동 환경 정책의 기본 틀이 정해지고, 회원국은 주어진 틀 내에서 자국 법령을 마련, 시행하게 되는데, 보통 지침에서 회원국이 자국 법령을 마련할 수 있는 유예기간(6개월, 2년 등)을 부여한다. “결정 (Decision)”은 EU가 구체적 사안에 대해 결정하는 것으로서 특정 회원국, 개인, 기업 등에 적용 되고, 일반적으로 규정이나 지침 등 EU 법령의 행정적 시행수단으로 사용된다.
EU의 환경정책의 개발·채택은 EU집행위원회, 각료이사회, 유럽의회간 협력을 통해 이루어진다.
EU집행위원회 내부에는 여러 정책분야를 담당하는 총국(Directorate-General (DG))이 있는데, 환경과 기후변화 분야는 주로 환경총국(DG ENviRONMENT), 기후총국(DG CLiMA), 에너지총국 (DG ENERGY)이 담당한다. 환경총국은 1981년 설립되었고, 기후변화 대응 문제가 점차 중요해지자 2010년에 기후총국이 환경총국으로부터 분리되어 독립된 총국으로 신설되었고, 에너지총국은 2010년 2월 교통총국(DG TRANSPORT)로부터 분리되어 독립된 조직이 되었다.
새로운 환경정책은 보통 EU집행위원회의 제안으로부터 시작되는데, EU집행위원회는 관련 법령의 제·개정을 포함하여 기존 환경정책의 변화 또는 새로운 정책의 도입을 위해 “대화문 (Communication)”을 작성하여 제시한다. 대화문을 채택하기 위해 EU집행위원회는 사전에 의견 수렴 절차(inception impact assessment, public consultation 등)를 통해 이해관계자 및 전문가의 의견을 충분히 청취한다. EU집행위원회가 마련한 규정, 지침 등의 법령안은 유럽의회와 각료이사 회로 제출된다.
유럽의회(절대다수결)와 각료이사회(가중다수결)는 EU집행위원회가 제출한 법령(안) 등을 공동 으로 심의하고 결정하는 공동의사결정(Co-decision) 절차를 따르게 되는데, 법령(안)의 심의·채택 절차는 통상적으로 다음과 같다.
PART I. 서론: EU 환경정책의 일반적 동향
<EU의 입법 절차 흐름>
(출처: www.europa.eu)
PART I. 서론: EU 환경정책의 일반적 동향
EU집행위원회가 제안한 법령(안)은 먼저 유럽의회로 전달되고, 유럽의회는 EU집행위원회의 제안을 검토하고 이를 채택하거나 수정한다. 그 후 각료이사회가 유럽의회안을 검토하여 유럽의회안을 수용 하면 동 법률(안)은 법률로 채택되지만, 각료이사회가 유럽의회안을 수정하려고 결정하면, 동 법률 (안)을 의회로 반송되어 2차 독회로 들어간다. 유럽의회가 각료이사회안을 승인하면 동 법률(안)은 법률로 채택되지만, 만약 유럽의회가 각료이사회안을 거부할 경우 동 법률(안)은 폐기되고, 입법 절차는 종료된다. 만약 유럽의회가 각료이사회안을 다시 수정하려고 결정하면, 동 법률(안)은 각료 이사회로 회부된다. 각료이사회가 의회 수정안을 그대로 승인할 경우 동 법률(안)을 법률로 채택 되지만, 각료이사회가 불승인할 경우에는 조정위원회가 소집된다.
조정위원회는 유럽의회 대표와 각료이사회 대표가 동수로 구성되는데, 여기에서 공동문안에 합의 하지 못하면 법률(안)은 폐기되고 입법절차는 종료되지만, 공동문안에 합의하면 법률(안)의 내용은 확정되고, 그 후 유럽의회와 각료이사회의 승인 절차를 거치게 되고, 그 후 동 법률은 관보에 개재 되고 보통 20일 후 발효된다.
이러한 입법 절차는 제안된 법령(안)의 내용, 정치적 지지도 등에 따라 수 개월만에 완료되기도 하고, 2-3년 이상 걸리기도 한다. 가령, EU집행위원회는 2018년 5월 일회용 플라스틱제품의 사용 규제를 위한 지침(안)을 제안하였고, 각료이사회와 유럽의회는 2018년 12월 동 법률(안)에 대해 합의하였는데, 그 절차가 약 6개월밖에 걸리지 않았다. 이것은 일회용 플라스틱의 오염 문제가 매우 심각하고, 이에 대한 EU의 정책적 대응이 시급하다는 강력한 공감대가 유럽 전역에 걸쳐 광범 위하게 형성되었기 때문이다. 하지만 EU집행위원회가 특정대기오염물질에 초미세먼지(PM2.5)와 메탄(CH4)를 추가하기 위해 2013년 12월 특정대기오염물질 배출한도지침(2001/81/EC)의 개정 (안)을 제안하였지만, 유럽의회와 각료이사회는 2016년 12월에서야 동 법률(안)에 대해 합의를 하였다. 이것은 대기오염 규제를 강화하려는 유럽의회와 회원국의 부담을 고려하여 이것을 반대 하는 각료이사회간에 갈등이 심하였기 때문이다.
5 회원국별 환경이행평가(Environmental Implementation Review)
EU는 회원국들이 환경법령상의 의무를 충실히 이행하는지를 평가하기 위해 2016년 7월 환경 이행평가(Environmental implementation Review) 제도를 도입하였다. 환경법령이 제대로 이행 되지 않아서 발생하는 경제적 손실이 약 550억 유로에 달하고, 회원국간 환경법령 이행 수준의 심각한 차이로 인해 EU역내 행위자들간의 공정한 경쟁이 이루어지지 않는 것을 막기 위해서이다.
EU집행위원회는 2017년부터 2년마다 각 회원국에 대해 주요 환경 법령의 이행상황을 평가하여 회원국별 보고서를 작성하고 있는데, 순환경제, 자원 효율성, 폐기물 관리, 생물다양성, 해양보호, 토양보호, 자연보호, 대기 및 수질관리, 화학물질관리, 지속가능 도시 등을 대상으로 작성한다.
2017년 2월 첫 번째 환경이행평가 보고서가 발간되었고, 2019년 4월 두 번째 환경이행평가보고서가 발간되었다. 두 번째 보고서는 첫 번째 보고서가 발간된 후, 많은 회원국이 첫 번째 보고서에서 지적된 주요 분야에 대해 국가차원의 환경이행점검대화(Environmental implementation Review Dialogue)를 운영하는 등 개선 노력이 진행되었다고 평가하였다.
두 번째 보고서가 분야별로 평가한 내용을 살펴보면, 순환경제 분야에서는 2017년 이후 EU집행 위원회가 플라스틱 전략을 발표하고 순환경제 모니터링 프레임워크를 구축하였으며, 일회용 플라 스틱 제품 사용 규제를 위한 법률(지침)을 제안하는 등 순환경제 행동계획의 이행을 강화하였고, EU 차원에서 재활용율이 2014년 43.7%에서, 2017년 46.4%로 증가하였으며, 도시폐기물의 매립 양이 2013년과 2017년 사이에 20.6% 감소하는 등 진전이 있었다. 폐기물 발생을 예방하는 것이 모든 회원국들에게 중요한 과제인데, 6개 회원국은 1인당 폐기물을 가장 적게 배출하는 회원국에 비해 최소 2배 이상의 폐기물을 배출하고 있고, 평균 도시폐기물 발생량이 2014년부터 계속 증가 하고 있으며, 5개 회원국은 2020년 도시폐기물 재활용율 목표 50%를 이미 달성하였으나, 14개 회원국은 이를 달성하지 못할 우려가 있고, 21개 회원국이 분리수거 체계의 효율성을 높일 필요가 있고, 거의 모든 회원국이 재사용·재활용 가능한 폐기물이 소각되거나 매립되지 않도록 유도하는 새로운 수단을 이행할 필요가 있다.
기후변화 분야에서는 EU집행위원회가 2018년 11월 제시한 장기전략(A long-term vision for prosperous, modern, competitive and climate neutral economy)이 글로벌 기후행동을 주도 하려는 EU의 의지와 2050년까지 온실가스 제로배출 경제를 달성하려는 비전을 보여주는데, 2018년에 EU는 2030년까지 온실가스 배출을 1990년 대비 40% 감축하기 위한 법령들을 채택하 였고, 재생에너지의 사용 비율 목표와 에너지 효율 목표를 제고했는바(27%→32%, 27%→32.5%), 동 법령들이 실제 이행되면 EU는 2030년까지 온실가스를 1990년 대비 45% 감축할 수 있을 것으로 예상하였다. 전반적으로 EU 전역에서 기후 관련 법령을 이행하는 수준이 양호하고, 2013년 부터 2015년까지 모든 회원국이 Effort Sharing Decision의 의무를 준수하였으며, 2018년 10월 기준, 25개 회원국이 국가적응전략(National Adaptation Strategy)을 개발하였고, 나머지 3개 회원 국은 개발하려고 노력 중이며, 회원국과 EU 차원에서 기후변화가 초래하는 충격을 예방·최소화 하기 위한 노력을 계속 강화할 필요가 있다고 평가하였다.
PART I. 서론: EU 환경정책의 일반적 동향
자연 및 생태계 보전 분야에 대해서는 해양 지역에서 자연보호구역(Natura 2000 network)이 계속 확대되었고, EU는 해안과 해양 지역의 10%를 보호구역으로 만들자는 Aichi 2020 목표를 이미 달성하였으나, 이행, 재원 조달, 정책 통합 등에서의 회원국간 심각한 차이가 유럽의 생태계를 보호하려는 노력에 영향을 미치고, 지역적 차원에서 다소 진전이 있었지만 EU에서 생물다양성 손실이 지속되고 있다. 2017년 이후, 자연보호구역을 완성·관리하는 측면에서는 진전이 있었지만 대부분의 회원국은, 특히 해양 환경 분야에서, 그들의 네트워크를 완성하려는 노력을 강화하고 특별보전지역을 지정하는 절차를 완료해야 한다. 일부 회원국은 EU Forest Strategy 2013에 따라 산지기(forester)와 농부에 대한 인센티브를 통해 산림과 초원 서식지 보호를 개선해야 하고, 지속 가능한 산림 관리와 효율적 바이오매스의 사용이 자연 자원의 지속가능한 사용을 위해 중요하며, 일부 회원국은 외래종 규정(Regulation on invasive alien species)을 준수하는 국가 법령을 아직 채택하지 않았고, 동 침입외래종을 제거하는 방안을 EU 집행위원회에 적시에 통보하지 않았다.
대기 질 및 소음 분야에서는 유럽의 공기 질은 지난 수 십년간 개선되고는 있지만, 대부분의 회원국 에서 몇몇 대기오염물질의 농도가 EU 기준을 초과하여 시민의 삶의 질에 지장을 초래하고 있고, 특히 시민들이 다수 거주하는 도시 지역에서 그 상황이 심각하다. 18개 회원국은 교통 분야에서의 배출(특히 도시지역)을 더욱 줄여서 질소산화물(NOx)의 배출을 줄이고, 이산화질소(NO2)의 농도를 낮출 필요가 있고, 6개 회원국은 암모니아의 배출을 줄여야 하고, 특히 농업 분야에서의 발생을 줄어야 하는데, 이것은 가축, 거름, 비료 등의 관리 등 저배출 농업기술(low emission agriculture technique)을 도입함으로써 달성될 수 있다. 13개 회원국은 아직 소음관리를 위한 행동계획을 마련하지 않았고, 7개 회원국은 소음 지도(noise map)을 채택할 필요가 있다.
수질, 홍수, 물 관리 분야에서는 EU의 물 정책이 기후변화를 완화시킬 수 있는 상당한 잠재력을 보유하고, EU의 물 정책은 약 9,000개 중소기업과 약 50만개 정규직 일자리를 제공하는 역동적인 물 분야를 개발하는데 기여하였지만, 2단계 강(하천)유역관리계획(River Basin management Plans)을 근거로 회원국이 Water Framework Directive의 목적을 준수하는지를 판단하면, 전반적 으로 준수 수준이 개선되고 있으나 2027년까지 동 목적을 모두 준수하는 것은 쉽지 않아 보인다.
많은 회원국이 도시 폐수(urban wastewater)를 심각하게 여기지 않아서, 이로 인해 그들 중 대부 분이 제재 절차에 직면하고 있고, 일부 국가는 이미 재정적 벌금을 받았다. 회원국들이 Cohesion Policy Fund, European investment Bank 대출 등을 효율적으로 사용하여 도시폐수처리시설에 대한 투자를 우선시하느냐에 따라서 향후 진전 여부가 결정될 것이고, 유럽에서 집약적 농업 관습 에서 연유하는 질산염으로부터의 수질 오염은 최근 20년간 감소하였지만, 많은 회원국에서 수질 오염에 대한 농업의 압력이 증가하면서, 질산염 오염과 부영양화가 문제되고 있는바, 회원국들은 질산염과 인산염으로부터의 오염을 다루는 노력을 강화해야 한다.
6 EU의 환경법규 불이행과 이에 대한 EU의 제재
EU의 환경법규는 27개 주권국가들에게 환경 보호를 위한 의무를 부과하는 것으로서 환경 관련 법규의 이행은 회원국들이 담당하는 것이기 때문에 회원국들이 EU법규를 얼마나 충실하게 이행 하느냐가 EU의 환경 보호를 위해 매우 중요하다. EU의 환경관련 규정(Regulation)을 회원국들이 이행하지 않거나, EU의 환경관련 지침(Directive)을 이행하기 위한 자국 내 법률을 회원국들이 제정하지 않으면 EU 환경법규들은 유명무실하게 된다. 그래서 EU법규에서 규정하고 있는 보고, 단속, 국가계획 수립, 환경 기준(대기, 수질, 재활용·매립 목표 등)을 준수하기 위한 조치 이행 등 의무를 회원국들이 이행하지 않을 경우 이를 어떻게 강제할 것이냐 하는 것이 매우 중요하다. 회원 국들이 EU가 제정한 환경법규를 성실히 이행하지 않고, 이행을 태만히 하거나, 전혀 이행하지 않는 일탈 행위 등에 대해 EU차원에서 제재를 할 필요성이 있는데, 이것을 위한 법적 방법이 제재 절차 (infringement procedure) 이다.
제재절차(infringement procedure)의 공식 절차10는 다음과 같다. ①회원국들이 EU 법규를 준수 하지 않을 경우, EU집행위원회는 먼저 당사국에게 관련 정보의 제공을 요청하는 공식 통보 서한 (letter of formal notice)을 발송하게 되는데, 이 경우 당사국은 일정 기간(보통 2개월)내에 이에 대한 상세한 답변을 회신하여야 한다. ②회원국들이 회신한 답변을 EU집행원회가 검토한 후, EU 집행위원회가 당사국이 EU 법규를 준수하지 않고 있다고 결론을 내릴 경우에는 당사국에게 EU 법규의 준수를 공식적으로 요구하는 의견서(reasoned opinion)를 발송하게 된다. 동 의견서에서 EU집행위원회가 당사국이 EU 법규를 위반하고 있다고 생각하는 이유를 자세히 설명하고, 당사국은 해당 법규를 준수하기 위해 취한 조치들을 일정 기간(보통 2개월)내에 EU집행위원회에 알려야 한다. ③당사국이 여전히 EU법규를 준수하지 않을 경우에는 EU집행위원회는 동 사안을 유럽사법 재판소(European Court of Justice)에 회부할지 여부를 결정할 수 있다. ④만약 당사국이 EU법규의 이행을 위한 조치들에 대해 적기에 소명하지 못할 경우, EU집행위원회는 유럽사법재판소에 이에 대한 벌칙(penalty)을 부과할 것을 요청하게 된다. ⑤만약 유럽사법재판소가 당사국이 EU법규를 위반했다고 판결하는 경우, 당사국은 유럽사법 재판소의 판결을 이행하기 위한 조치를 이행해야 한다.
유럽사법재판소의 판결에도 불구하고, 당사국이 상황을 개선하려는 노력을 하지 않는 경우에는, EU집행위원회는 당사국을 다시 유럽사법재판소에 회부할 수 있다. EU집행위원회가 당사국을 두 번째로 유럽사법재판소에 회부하는 경우에는 사법재판소에게 재정적 벌칙을 부과할 것을 제안 할 수 있다. EU집행위원회는 위반된 법령의 중요성, 법령 위반이 지속된 기간, 당사국의 재정 능력
10) EU기능조약(TFEU) 258조, 260조, 279조 등이 근거가 됨
PART I. 서론: EU 환경정책의 일반적 동향
등을 고려하여 재정적 벌칙의 규모를 결정하여 유럽사법재판소에 제안하는데, 이 규모는 유럽사법 재판소의 판결에 따라 변경될 수 있다.
EU집행위원회는 정책 분야 및 회원국별 EU법률의 집행 상황과 재제절차 사례를 설명하는 보고서를 매년 발간하고 있다. 2020년 6월 발간된 보고서11에 의하면, 2019년에 EU집행위원회는 총 797건의 제재 절차를 개시하였는데, 그 중 환경 분야의 법률 위반이 가장 많았고(175건), 내부시장·산업·
사업·중소기업 분야의 법률위반이 두 번째로 많았으며(147건), 교통 관련 법률 위반이 83건으로 세 번째로 많았다. 한편, 2019년말 기준으로 진행 중인 재제절차는 총 1,564건이었다.
2019년 6월에는 2018년에 대한 보고서12가 발간되었는데, 2018년에 EU집행위원회는 총 644건의 제재 절차를 개시하였는데, 내부시장·산업·사업·중소기업 분야의 법률위반이 가장 많았고(101건), 교통 관련 법률의 위반이 두 번째로 많았으며(97건), 환경 분야 법률 위반이 73건이었다. 2018년말 기준으로 진행 중인 재제절차는 총 1,571건이었다.
한편, EU집행위원회는 정책 영역별로 회원국들에 대한 제재절차 현황 자료를 공개하는 홈페이지13를 운영하고 있는데 여기에서 2002년부터 2020년 3월말까지 환경분야에서의 회원국 제재절차의 진행 현황을 살펴보면 총 8,827건이 진행된 것으로 나타났다. 환경법령 위반으로 인해 매년 평균 약 490건의 제재절차가 진행되고 있는 것이다.
회원국별로 살펴보면 크로아티아가 61건으로 가장 적고, 다음은 리투아니아로 106건이 진행되 었다. 이외에 네덜란드, 덴마크, 에스토니아 등이 제재조치를 받은 건수가 작은 것으로 나타났다.
반면에 영국 356건, 독일 354건, 벨기에 444건, 루마나아 353건, 포르투갈 437건, 아일랜드 391건 등으로 높은 것으로 나타났다.
7 EU의 환경보호를 위한 지출과 환경세를 통합 수입
Eurostat는 EU 회원국들이 환경보호를 위해 지출하는 예산 규모를 발표하고 있는데, 2019년 기준 27개 회원국의 환경보호에 대한 지출금액은 약 2,690억 유로로 나타났다. 2006년부터 2019년 까지 약 34%가 증가하였는데, 매년 약 2%씩 증가한 수치이다. 하지만, GDP에서 차지하는 비중은
11) 2019 Commission report on monitoring the appilcation of EU law 12) 2018 Commission report on monitoring the appilcation of EU law
13) https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=fr
동 기간 동안 2% 수준으로 안정적으로 유지되었고, 2007년, 2018년, 2019년은 1.9% 수준으로 약간 적게 나타났다.
<환경보호를 위한 지출(2006년-2019년)>
(출처: Eurostat)
또한, Eurostat는 EU의 환경세 수입도 매년 발표하고 있는데, 2018년 EU 27개 회원국의 환경세 수입은 3,246억 유로로 나타났다. 이 금액은 회원국 전체 GDP의 2.4%에 해당하고, 국가 전체 조세 수입(총사회기여 포함) 중 6%에 해당한다. 환경세 중 에너지세가 차지하는 비중은 77.7%이고, 교통 세는 19.1%, 오염 및 자원세는 3.3%이다.
유로(백만) 환경세 중 차지하는 비중
GDP에서 차지하는 비중
전체 조세 및 사회기여금 수입 중 차지하는 비중
환경세 총액 324,637 100,0 2.4 6.0
에너지세 252,110 77,7 1.9 4.7
교통세 61,878 19,1 0.5 1.2
오염 및 자원세 10,649 3,3 0,1 0,2
(출처: Eurostat)
PART I. 서론: EU 환경정책의 일반적 동향
2002년부터 조세와 사회적기여로부터의 국가 총수입에서 환경세 수입이 차지하는 비중은 약간 감소하였다. 2018년의 EU환경세 수입(3,246억 유로)은 2002년 수준(2,176억 유로)에 비해 약 1,070억 유로 증가했지만, GDP 대비 비율은 2002년 2.5%에서 2019년 2.4%로 약간 감소했고, 같은 기간 사회적총수입 대비 비율도 2002년 6.6%에서 2019년 6.0%로 감소하였다.
<환경세 수입((2002년-2018년)>
(출처: Eurostat)
EU에서 GDP 대비 환경세 수입의 비중은 1.6%(아일랜드)에서 3.7%(그리스)까지 회원국마다 다르게 나타난다. 전체 부과징수된 세금 수입(총사회기여 포함) 중 환경세 수입이 차지하는 비중도 회원국 마다 다르게 나타났는데 라트비아 가장 10.9%로 가장 높고, 룩셈부르크가 4.4%로 가장 낮다. 특히, 모든 회원국에서 에너지세 비중이 50% 이상을 차지하였는데, 특히, 체코, 루마니아, 룩셈부르크, 리투아니아 등은 90% 이상이었다. 교통세는 대부분의 회원국(에스토니아, 리투아니아 제외)에서 두 번째로 큰 비중을 차지했고, 오염 및 자원세는 매우 적은 비중을 차지하였다.
<국가별 환경세 수입(2018년)>
(출처: Eurostat)
8 COVID-19 팬데믹이 EU 환경에 미친 영향
2020년초부터 전세계를 휩쓴 코로나 사태는 유럽에도 큰 영향을 미쳤다. 유럽환경청(EEA)은 2020년 11월 보고서14에서 COviD-19 팬데믹으로 인해 단기적으로 온실가스 배출 감소, 공기 오염 개선, 소음 공해 개선, 진동 감소 등 긍정적 측면이 나타났지만, 유럽 전역에 걸친 lock-down 조치 등으로 인한 경제활동 변화, 엄격한 위생 조치 등으로 인해 일회용 플라스틱 제품에 대한 수요가 급증하였는데 이것이 플라스틱 제품의 지속가능한 관리를 저해하고 일회용 플라스틱 제품을 줄이 려는 EU의 노력에 지장을 줄 수 있다고 지적했다.
COviD-19 팬데믹은 EU전체적으로 에너지 사용과 온실가스 배출에 큰 영향을 주었는데, 2020년 EU의 GDP가 2019년 대비 7.6% 감소할 것으로 예상되고 2020년 EU의 온실가스 배출량은 2019년 대비 유례없는 수준으로 감소할 것으로 예상했다15.
과밀한 회원국 및 도시의 공기 질이 lock-down 기간 중 확실히 개선되었는데, 이산화질소(NO2)는 주로 자동차에서 발생하는바, 2020년 4월 기준으로 여러 회원국에서 lock-down 조치가 없을 경우의 예상 이산화질소(NO2) 농도에 비해, lock-down로 인한 실제 이산화질소(NO2) 농도가 크게 떨어졌다.
14) COVID 19 and Europe’s environment: impact of a global pandemic 15) 2020년 EU의 온실가스배출량에 대한 통계치는 2021년에 나올 예정임
PART I. 서론: EU 환경정책의 일반적 동향
<lock-down 조치가 공기 질(이산화질소)에 미친 영향: 예상 농도와 실제 농도>
(출처: 유럽환경청)
미세먼지(PM10)도 2020년 4월 기준으로 여러 회원국에서 lockdown 조치가 없을 경우의 예상 미세 먼지(PM10) 농도에 비해, lockdown로 인한 실제 미세먼지(PM10) 농도가 크게 떨어졌다16.
<lock-down 조치가 공기 질(미세먼지)에 미친 영향: 예상 농도와 실제 농도>
(출처: 유럽환경청)
16) 다만, 미세먼지는 도로 이외에도 산업활동, 건물 난방, 농업, 산업 등 다양한 분야에서 발생하므로 이산화질소만큼 크게 줄어들지는 않았음
또한, lock-down 기간 중 교통량이 크게 감소하여 교통으로부터의 소음 공해가 확실히 개선되었고, 또한 교통량 감소, 산업 활동의 위축 등으로 인해 지상 진동(ground vibration)도 줄어들었다.
한편, 부정적 측면도 발생하였는데, 유럽전역에 걸친 lock-down 조치 및 엄격한 위생 요건 등이 일회용 플라스틱 제품의 생산·소비 및 폐기물 처리에 큰 영향을 주었다. COviD-19 팬데믹의 확산 방지를 위해 마스크, 장갑, 가운, 손세정제 등에 대한 수요가 크게 증가했고, 식당영업중지, take- away 증가, 배달서비스 증가, 온라인 쇼핑 outlet의 일회용 플라스틱 포장 수요 증가 등으로 인해 일회용 플라스틱 제품에 대한 수요가 급증하였다.
일회용 플라스틱 포장, 위생제품 등의 증가는 EU가 일회용 플라스틱 제품의 사용을 줄이려는 노력에 부담으로 작용할 수 있다. 또한 경제활동의 전반적 둔화로 인해 석유 가격이 하락하여 석유에서 생산되는 플라스틱을 이용하여 제품을 만드는 비용이 점점 낮아지게 되었고, 제품 생산자들이 플라 스틱 폐기물을 재활용하여 제품을 만들려는 유인이 줄어들고 재활용된 플라스틱에 대한 수요가 감소하여, 플라스틱에 대한 순환경제 활성화가 지장을 받을 수 있다.
또한 COviD-19 팬데믹은 사회·경제적으로 하류계층에 대해 더욱 큰 영향을 미칠 수 있다. 하류 계층은 도시 슬럼가 등에서 거주하는 경향이 커서 밀집된 주거에서 비위생적 환경으로 인해 사회적 거리두기가 어려워져서 코로나 바이러스에 감염될 확률이 상대적으로 높아진다. 하류계층은 공장, 창고, 슈퍼마켓, 보육시설 등 육체노동에 종사하는 경우가 많아서 COviD-19 팬데믹이 심각해져도 재택근무를 하기 어렵고, 현장에 출근해야 하므로 코로나에 걸릴 확률이 높아진다. 또한, 이러한 직업은 직업 안정성이 불안하므로, 몸이 아픈 경우에도 실직되지 않기 위해 직장으로 출근하는 경우가 많아서, 코로나에 걸릴 확률이 더욱 높아진다.
II
PART
기후 변화 대응
(1) EU의 온실가스 배출 현황 및 감소 추이 _ 28 (2) EU의 온실가스 저감 노력 _ 34
(3) 세계최초로 2050년까지 기후중립 경제 달성: 유럽기후법 _ 42
(4) 새로운 2030년 온실가스 감축 목표: 1990년 대비 최소 55% 감축 _ 47 (5) 분야별 주요 사항 _ 49
1 EU의 온실가스 배출 현황 및 감소 추이
EU는 국제사회의 온실가스 감축 노력을 주도해 오고 있다. 1997년 12월 교토의정서가 채택되고, 2015년 12월 파리협정이 채택될 때마다 EU는 미국, 중국, 인도, 멕시코, 일본, 캐나다 등 주요 온실 가스 배출국을 설득하면서 온실가스 배출을 규제하는 국제 레짐의 형성을 적극적으로 주도하였다.
EU는 자신의 온실가스 배출을 줄이기 위해 2005년부터 세계 최초로 온실가스 배출권거래제 (Emission Trading Scheme)와 같은 선진적 제도를 도입·운영하면서 온실가스의 배출을 모범적 으로 줄여왔고, 최빈국, 소규모도서국 등 지구온난화로 인해 피해를 입고 있지만 스스로 대응할 역량이 부족한 국가들에게는 기술 지원 및 재정 지원17을 적극 제공해 왔다. 또한, 2019년 12월에는 파리협정의 온도 목표를 달성하기 위해 2050년까지 세계 최초로 기후중립대륙(climate-neutral continent)이 되겠다는 야심찬 목표를 최상위 목표로 설정하는 European Green Deal을 제시하는 등 온실가스를 줄이는데 앞장 서고 있다.
<주요 온실가스의 종류 및 비중>
온실 가스 지구온난화지수 주요 발생원 비중(%)
이산화탄소 (CO2) 1 에너지 사용, 산림 벌채 등 81.6%
메탄 (CH4) 21 화석원료, 폐기물, 농업, 축산 등 8.9%
아산화질소 (N2O) 310 산업공정, 비료 사용, 소각 등 7.5%
수소불화탄소(HFCs) 140~11,700 에어컨 냉매, 스프레이 분사제
2.1%
과불화탄소 (PFCs) 6,500~9,200 반도체 세정용
육불화황 (SF6) 23,900 전기 절연용
EU가 그 누구보다 기후변화 대응(온실가스 배출 감축 등)에 적극적인 이유는 ①도덕적 측면에서는 산업화 이후 진행된 온실가스의 배출로 인한 지구온난화에 대해 큰 역사적 책임을 느끼면서 개도 국에 비해 많이 축적된 기술·자원을 바탕으로 온실가스 배출을 줄이려는 국제사회의 노력에 적극적으로 기여하려고 하기 때문이고, ②실리적 측면에서는 저탄소경제로의 전환의 선도자(first- mover)로서 재생에너지 확대, 에너지 효율 제고, 탄소 포집 등과 관련된 시장 및 기술을 선점하여 양질의 일자리를 창출하고, EU의 산업 경쟁력을 높이며, 에너지 안보를 강화하려는 등의 이점을 추구하려고 하기 때문이다.
17) EU 및 회원국은 2018년 기준 약 744억 euro의 개발원조를 제공하였고, 2019년에는 약 232억 유로의 기후금융(climate finance)을 제공 (전세계 기후금융의 40%)하는 등 세계최대의 기후금융 기여국임
PART II. 기후변화 대응
EU집행위원회가 2020년 11월 발표한 보고서18에 따르면 2019년 기준 EU 27개국의 온실가스 배출 량은 약 37억4,900만 CO2-eq톤으로 1990년 수준(약 49억1,200만 CO2-eq톤) 대비 약 24% 감소 하였고 1990년 이후 최저 수준이다. 1990년부터 2019년까지 EU의 총 GDP는 약 60% 성장했는데 EU의 온실가스 배출량은 약 25% 감소하였는바, 경제를 성장시키면서도 온실가스 배출을 줄이는 것(경제성장과 온실가스 배출간의 탈동조화(de-coupling))가 가능하다는 것을 EU가 스스로 증명해 내고 있는 것이다.
<EU27개국 온실가스 배출 추이 (LULUCF 제외, 국제항공 포함)>
(출처: EU집행위원회)
한편, 온실가스 배출량을 부문(sector)별로 구분하면 에너지 공급(energy supply) 29%, 제조 산업에서의 에너지 사용(Energy use in manufacturing industry) 11%, 산업 공정·제품 사용
18) Kick-starting the Journey towards a climate-neutral EU by 2050: EU Climate Action Progress Report
(industrial process and product use) 9%, 수송(transport) 21%, 농업(Agriculture) 10%, 국제항공 (international aviation) 3% 등이다.
<부무별 온실가스 배출량의 추이 및 예상치(1990년-2030년)>
(출처: EU집행위원회)
PART II. 기후변화 대응
<온실가스 배출량의 부문별 비중(2018년)>
(출처: EU집행위원회)
EU의 온실가스 규제는 배출권거래제가 적용되는 분야(ETS-sector: 에너지, 산업, 국내항공)19와 배출권거래제가 적용되지 않는 분야(non-ETS sector: 수송, 농업, 건물, 폐기물 등)로 구분된다20. 지금까지 ETS 분야에서는 온실가스 배출이 계속 감소하고 있지만, 농업, 수송, 건물, 폐기물 등 ETS가 적용되지 않는 분야(non-ETS sector)에서는 온실가스 배출의 감소가 상대적으로 더디게 진행되고 있는 상황이다.
ETS가 적용되는 분야의 2019년 온실가스 배출량은 2018년 수준에 비해 9.1% 감소 했는데, 2019 년에 전기와 열 생산 분야의 온실가스 배출이 2018년 수준에 비해 15% 감소했고, 2019년 산업 분야의 온실가스 배출은 2018년 수준에 비해 약 2% 감소하였다. 전기와 열 생산 분야의 온실가스 배출 감소는 주로 발전분야(power sector)에서 석탄을 이용하는 전기 생산이 재생에너지 및 가스를 이용하는 전기 생산으로 대체되었기 때문인 것으로 보인다. 한편, 국내 항공분야의 2019년 온실가스 배출량은 2018년 수준에 비해 1% 증가하였다.
19) 발전소, 대형 산업 시설 등 약 11,000개 사업장에 적용되는데, EU전체적으로 배출권을 할당(경매 및 무상)하고 사업장은 배출권의 범위에서 온실가스를 배출하고, 배출권을 초과하여 온실가스를 배출할 경우에는 배출권을 시장에서 구매해야함
20) Effort Sharing Regulation(EU 2018/842)에 따라서 회원국들이 2030년까지 줄여야 하는 온실가스 감출 수준을 1인당 GDP를 기준으로 차등 설정하고, 회원국들은 자율적으로 동 목표를 달성하는 정책수단을 결정하여 이행함
한편, 건물, 수송, 농업, 폐기물 등 ETS가 적용되지 않는 분야(non-ETS sector)의 2019년 온실가스 배출은 2018년 수준과 유사하였는데, 국제 항공분야의 2019년 온실가스 배출량은 2018년 수준에 비해 3% 증가하였다.
<ETS 분야와 non-ETS 분야에서의 온실가스 배출 추이 및 예상(2005년-2030년)>
(출처: 유럽환경청)
PART II. 기후변화 대응
<EU 27개국의 온실가스 배출량(1990년-2019년)>
(단위: 백만 CO2-eq ton, LULUCF 제외, 국제항공 포함) 1990 2005 2019 2019/1990 2019/2005
오스트리아 79 94 83 5% -12%
벨 기 에 150 150 124 -17% -17%
불가리아 103 65 57 -44% -12%
크로아티아 32 30 25 -22% -17%
키프러스 6 10 10 63% -2%
채 코 200 150 132 -34% -12%
덴 마 크 73 69 48 -34% -31%
에스토니아 40 19 15 -62% -20%
핀 란 드 72 71 55 -23% -22%
프 랑 스 557 571 459 -18% -20%
독 일 1262 1016 835 -34% -18%
그 리 스 106 139 89 -16% -36%
헝 가 리 94 76 64 -32% -16%
아일랜드 57 72 62 9% -14%
이탈리아 520 595 427 -18% -28%
라트비아 27 12 12 -55% 0%
리투아니아 48 23 21 -57% -10%
룩셈부르크 13 14 13 -3% -10%
몰 타 3 3 3 -12% -12%
네덜란드 226 226 196 -13% -13%
폴 란 드 476 405 394 -17% -3%
포르투갈 60 88 69 15% -22%
루마니아 249 152 113 -55% -26%
슬로베키아 74 51 42 -43% -18%
슬로베니아 19 21 17 -10% -18%
스 페 인 294 455 333 13% -27%
스 웨 덴 73 69 53 -27% -23%
EU 27 4912 4647 3,751 -24% -19%
(출처: EU집행위원회)
2 EU의 온실가스 저감 노력
(1) EU의 2030년 온실가스 감축 목표 추이
EU는 2009년 4월 Climate and Energy Package를 설정하면서 2020년까지 온실가스 배출을 1990년 대비 20% 감축한다는 계획을 세웠다. 그 후, 국제사회에서 교토의정서보다 더 포괄적인 신 기후체제의 구축이 논의되면서 제25차 기후변화협약당사국총회(2015년 12월 파리)가 열리기 전인 2015년 6월까지 iNDC(intended Nationally Determined Contribution)를 제출하기로 하였고, 이에 따라 2014년 10월 2030 Climate and Energy Framework를 수립하고 2030년까지 온실가스를 1990년 대비 최소 40% 감축하겠는 목표를 수립하였다.
그 후, EU는 2019년 12월 European Green Deal을 통해 2050년까지 기후중립을 달성한다는 목표를 수립하였고, 동 목표의 달성을 위해서는 2030년 온실가스 감축 목표를 다시 상향해야 하는 바, EU집행위원회가 2020년 9월 새로운 2030년 온실가스 감축목표를 ‘1990년 대비 최소 55%
감축’으로 제안했고, 2020년 12월 11일 유럽정상회의는 동 목표를 승인하였으며21, 각료이사회는 12월 18일 ‘2030년까지 온실가스 배출을 1990년 대비 최소 55% 감축한다’는 내용을 담은 EU의 갱신된 NDC를 UN기후변화협약 사무국에 제출하였다.
(출처: EU집행위원회)
EU는 2030년까지 온실가스 배출을 1990년 대비 최소 40% 감축하는 목표를 달성하기 위한 제도적 정비(ETS 지침 개정, Effort Sharing Regulation 개정, LULUCF 개정 등)를 2017년부터 2018년간 대부분 마무리하였다. 하지만, European Green Deal에 따라 새롭게 강화된 2030년 온실가스 감축 목표(1990년 대비 최소 55% 감축)가 2020년 12월에 설정되었는바, EU집행위원회는 이 새로운
21) European Council meeting(10 and 11 December 2020) conclusion (EUCO 22/20 CO EUR 17 CON CL 8)
PART II. 기후변화 대응
목표를 달성하기 위해 필요한 관련 법률들22 개정 작업을 현재 진행하고 있고, 2021년 7월 관련 법률 들의 개정안(Fit for 55% Package)을 제안할 예정이다.
(2) ETS 제4기(2021년~)부터 적용되는 내용
2021년부터 제4기 온실가스배출권거래제(ETS)가 시행되고 있는데23, EU집행위원회는 2020년 부터 ETS 제4기의 시작과 관련된 준비를 진행해 왔다.
우선 EU집행위원회는 2021년부터 달라지는 점(①연간 할당량 감축 계수의 상향 조정(1.74%→
2.2%), ②영국의 EU 탈퇴로 인해 EU ETS가 북부 아일랜드 지역의 전기 발전분야에만 적용되는 점, ③근대화 기금과 혁신기금 적용, ④일부 국가들(프랑스, 크로아티아, 독일, 이탈리아 등)의 소수 고정시설의 EU ETS 제외 등)을 고려하여 2020년 11월 Commission Decision24을 통해 2021년 배출권거래제 분야의 할당량을 1,571,583,007 CO2 eq-ton으로 설정한다고 발표하였다.
2020년 12월에는 집행위원회 공고(Commission Notice25)를 통해 항공(aviation) 분야에서 항공사 (aircraft operator)에게 발행될 배출권이 약 2,450만톤(무상 2,070만톤, 유상: 380만톤)라고 발표 했다. 또한, MSR(Market Surveillance Reserve)로 보유될 배출권은 307,663,518톤이라고 발표 했다26.
또한, 2020년 12월에 Effort Sharing Regulation에 따라서 ETS가 적용되지 않는 분야(non-ETS sector)(농업, 수송, 건물, 폐기물 등)에 대해 2021년부터 2030년까지의 회원국별 연간 온실가스 배출 할당량(Annual Emission Allocation)을 설정하는 이행결정(implementing decision27)을 발표하였다28.
22) 온실가스배출권거래제 지침(Emissions Trading System Directive); Effort Sharing Regulation; Land use, land use change and forestry Regulation; 에너지효율지침(Energy Efficiency Directive); 재생에너지 지침(Renewable Energy Directive), Regulation on setting CO2 emission performance standards for new passenger cars and for new light commercial vehicles 등 약 10개 법률 23) 온실가스 배출권거래제(ETS)는 제1기(2005년-2007년), 제2기(2008년-2012년), 제3기(2013년-2020년), 제4기(2021년-2030년)으로
구분됨
24) Commission Decision on the Union-wide quantity of allowances to be issued under the EU Emissions Trading System for 2021 25) Notice on the Union-wide quantity of allowances for 2021 and the Market Stability Reserve under the EU Emissions Trading
System
26) 2019년부터 2023년까지 EU 탄소시장에서 유통되는 배출권의 24%가 MSR로 편입되어서 332,519,080톤이 되어야 맞는데, 영국이 EU에서 탈퇴하여 영국에는 북아일랜드 전기 발전만 EU ETS 대상이 되므로 거기서 줄어드는 ETS 배출권 만큼 MSR 보유분도 줄었음
27) Commission Implementing Decision (EU) 2020/2126 of 16 December 2020 on setting out the annual emission allocations of the Member States for the period from 2021 to 2030 pursuant to Regulation (EU) 2018/842 of the European Parliament and of the Council (Text with EEA relevance)
28) Effort Sharing Regulation은 회원국이 ETS가 적용되지 않는 분야(non-ETS sector: 수송, 농업, 건물, 폐기물 등)에서 2030년까지 달성해야 하는 온실가스 감축 목표를 2005년 배출 수준을 기준으로 ‘% 감축’.의 형태로 규정하고 있는데, 동 implementing decision은 이것을 회원국 이 2021년부터 2030년까지 매년 배출할 수 있는 총량(상한선)으로 환산해서 나타냄
