기후 변화 대응
5 분야별 주요 사항
(1) 탄소국경조정 메커니즘(Carbon Border Adjustment Mechanism) 도입
European Green Deal 중에는 글로벌 기후 위기에 대응한다는 명분하에 EU의 강력한 기후 정책을 외국 및 외국 기업이 따르도록 강요하여 EU의 기업을 보호하려는 보호 무역의 수단으로 변질될 우려가 있다고 평가되는 분야도 있는데, 대표적인 것이 탄소국경조정메커니즘(Carbon Border Adjustment Measure: CBAM)이다. 현재 EU집행위원회는 European Green Deal 대화문 및 2020년 7월 EU특별정상회의 결정문51에 따라 CBAM 도입을 위한 법률(안)을 2021년 6월 까지 제안하기 위해 CBAM의 여러 측면(적용 형태, 적용 대상, 면제 기준 등)을 검토하고 있는데, CBAM이 도입될 경우, EU에 수출하는 한국기업도 CBAM의 대상이 되어 영향을 받을 수도 있다52. CBAM이란 외국 기업이 자국에서 생산한 제품(또는 서비스)을 EU로 수출할 때, 해당 제품(또는 서비스)에 대해 일정 비용53을 부과하는 것을 말한다. CBAM은 ①EU기업은 온실가스배출권거래제 (ETS) 등 강력한 탄소 배출 규제로 인해 제품 제조 시 탄소 배출과 관련된 비용이 커서 제품의 가격이 비싸지고, 탄소 배출 규제가 상대적으로 느슨한 非EU국가의 기업은 탄소 배출과 관련된 비용이 적어서 제품의 가격이 저렴하게 되어 국제시장에서 EU기업이 불리해지게 되고, ②이에 따라 EU 기업이 탄소 배출 규제가 EU보다 느슨한 非EU국가로 이전하려는 현상(Carbon Leakage)을 막기 위한 방안으로 제안되었다. 과거 EU가 온실가스 배출을 규제하는 장기적 목표 전략 수립을 구상 하던 1990년대부터 CBAM 도입이 논의되기 시작하였고, Jose Manuel Barroso(前EU집행위원회 위원장)는 2008년 EU 기후·에너지 패키지를 도입할 때, 중국 등 기후정책이 느슨한 국가가 EU와의 무역을 희망한다면, EU의 온실가스배출권을 구매해야 한다고 주장하면서 CBAM의 도입을 공론화 하기도 하였다. 하지만, 중국, 미국 등 非EU국가들과의 갈등 가능성, WTO 규정에 위반될 가능성, 기술적 실현가능성 등의 현실적 문제에 부딪혀서 EU차원에서 CBAM의 도입과 관련하여 뚜렷한 결론을 내지 못하고 있었다.
하지만, 2019년 7월 Ursula von der Leyen은 차기 EU집행위원회 위원장 내정자로서 임기 중 CBAM를 도입하겠다고 공약하였고, 2019년 12월 발표된 European Green Deal에 ‘2021년에
51) EU특별정상회의(Special meeting of the European Council (17, 18, 19, 20 and 21 July 2020)) 결정문(Conclusions)의 제A29조는 경제회복기금(7,500억 유로) 재원으로 탄소국경세가 2023년 1월까지 도입되도록 집행위원회가 2021년 상반기 탄소국경세를 제안하게 하도록 요청함
52) 2019년 기준 한국-EU의 교역(수·출입)규모는 약 1,086억 달러로, 한국-중국 교역규모(2,434억 달러), 한국-미국 교역규모(1,352억 달러)에 이어 3번째이고, 한국에게 EU는 3번째로 큰 수출대상국임(총 수출의 9.7%)
53) EU기업이 동일한 제품(또는 서비스)을 EU내에서 생산할 때, EU의 강력한 온실가스 배출규제로 인해 온실가스 배출과 관련하여 부담해야 하는 비용(ex:온실가스 배출권의 구입 가격)과 동일한 수준의 비용
선택된 분야(selected sector)에 대해 CBAM을 제안한다’는 내용이 포함 되면서 EU집행위원회가 본격적으로 CBAM의 도입 준비를 시작했다.
(출처: Euractive) (출처: OECD Development matters)
EU집행위원회에서는 조세·관세총국(TAXUD)이 CBAM 도입 업무를 총괄하고, 기후총국(DG CLiMA), 에너지총국(DG ENERGY), 경제·재정총국((DG ECFiN), 무역총국(DG TRADE)) 등 관계 부처가 참여하며, 2020년초부터 영향평가(impact Assessment)를 진행하고 있는데, 2020년 여름 의견청취(public consultation)를 거쳤고 2021년 7월경 영향평가 결과와 함께 CBAM의 도입을 위한 법률(안)을 제출할 예정이다54.
駐벨기에유럽연합대사관이 2020년 실시한 법률회사 자문, 현지 언론, Think-tank 등의 분석을 종합하여 CBAM과 관련된 주요 사항을 예측하면 다음과 같다. 우선, CBAM의 형태에 대해서는 3개 방안이 고려되고 있는 것으로 보인다. ①수입품 및 국내 제품 모두에게 적용되는 세금(ex: 탄소세 (carbon tax)), ②수입품에 대한 관세(ex: 탄소관세(carbon tariff)) 또는 수입품에만 적용되는 세금 (ex: 탄소세(carbon tax)), ③ EU의 온실가스배출권거래제(ETS)를 수입품에 대해서도 적용하는 방안이다. 3개 방안을 검토해보면, 세금 신설을 위해서는 EU 회원국 모두의 동의가 필요한데 이것이 쉽지 않고, 관세 또는 수입제품에만 적용되는 세금의 도입은 WTO 규정에 위반될 우려가 있다.
이런 점을 고려하면 이미 EU 온실가스배출권거래제 지침(ETS Directive)(2009/29/EC)에 수입품에 대해서도 ETS를 도입할 수 있다는 법적 근거가 있어서 법적·행정적으로 도입이 상대적으로 용이한
‘EU ETS를 수입품에 대해서도 적용하는 형태’가 될 가능성이 클 것으로 예상된다.
54) 주요 진행 경과 : ①Inception Impact Assessment(2020년 3월4일~4월1일) → ②Public Consultation (2020년 7월22일~10월28일) →
③법안 제출(영향평가결과 포함)(~2021년 2분기)
PART II. 기후변화 대응
<CBAM 예상 도입 형태 분석>
구 분 장 점 단 점
수입품 및 국내제품 모두에게 적용되는 탄소세(carbon tax)
수입품과 국내제품을 차별하지 않아 GATT 제3조(국가대우)에 부합됨
세금을 신설하려면 회원국 모두의 동의가 필요 하고, 동 세금으로부터의 수입은 (EU가 아니라)
회원국에게 들어가게 되어 EU경제회복기금의 재원으로 사용하기 어려울 수 있음 탄소 관세(carbon tariff)
또는 수입품에만 적용되는 탄소세(carbon tax)
탄소 집약적 수입품에 관세를 부과하여 그 경쟁력을 제거하므로, EU기업의
Carbon Leakage 예방에 기여함
Carbon Leakage 분야의 EU기업에게 무상할당을 제공하면서 탄소국경세를 수입품에만 부과할 경우 GATT 제3조(국가 대우)에 위반될 수 있음
EU 온실가스배출권 거래 제(ETS)을 수입품에 대해
서도 적용
온실가스배출권거래제 지침(Directive 2009/29/EC 제10b조 1항 b)에 ETS를
수입품에 적용할 수 있는 근거 규정이 있어 도입이 용이함
Carbon Leakage 분야의 EU기업에게 무상할 당을 제공하면서 수입품에 ETS를 적용할 경우,
GATT 제3조(국가 대우)에 위반될 수 있음
CBAM 적용 분야와 관련해서는 EU집행위원회가 탄소누출(Carbon Leakage) 위험이 높은 분야55 를 중심으로 탄소국경세의 적용 대상 분야 목록을 검토 중인 것으로 보인다56. CBAM 도입 초기에는 CBAM의 순조로운 정착을 위해 상대적으로 저항이 적은 소수 분야에 대해 시범적으로 실시할 가능 성이 높은데, 이런 측면에서 탄소 누출의 위험이 크고, EU와 인근국가간 경쟁은 첨예하지만 미국 및 중국과의 교역량은 미미하여 이들과의 갈등 우려가 적은 시멘트 분야가 최초로 CBAM이 적용될 대상이 될 가능성이 크다는 예상이 많다57.
CBAM의 도입과 관련해서 가장 큰 관심사는 EU가 어떻게 CBAM이 WTO 규정에 부합하도록 설계할 것인지에 대한 것이다. 특히, GATT 제1조:1(MFN treatment), 제3조(national treatment), 제20조 (b)와 (g)(General Exceptions) 등이 문제가 될 수 있다는 지적이 많다. EU는 WTO 규정과의 부합 성을 높이기 위해 CBAM의 도입과 함께 EU ETS상의 온실가스 배출권의 무상할당을 단계적으로 줄이고, CBAM의 도입 명분으로 경제적 중요성(level playing field 확보를 통한 EU기업의 경쟁력 강화 등)보다 환경적 중요성(탄소누출 방지를 통한 글로벌 온실가스 저감 등)을 강조할 것으로 예상 된다.
55) EU집행위원회는 탄소누출 위험이 높은 분야에 대해 온실가스배출권을 무상할당하기 위해 2009년부터 정기적으로 탄소누출목록(Carbon Leakage List)을 작성하고 있음. 2009년 최초 작성 후 5년마다 갱신되고 있는데, 현재 최신 목록은 2019년 5월 발간된 목록으로 63개 분야(철강, 시멘트, 알루미늄 등)가 포함됨
56) 시멘트, 비료, 철강, 비철금속, 화학제품, 펄프·종이, 유리 등
57) 하지만, EU 산업분야의 온실가스 배출의 60%를 차지하고, 글로벌 공급체인이 복잡하지 않은 시멘트, 철강, 화학물질 분야가 모두 최초 적용 대상이 될 가능성도 있다는 예상도 있음
또한, EU집행위원회가 WTO규정에의 부합성 못지 않게 우려하는 사항이 무역상대국과의 갈등 이다. CBAM의 도입이 EU와의 무역규모가 큰 국가들과의 갈등을 유발하여, 이 국가들이 EU에 대해 보복 조치(보복 관세 부과 등)을 할 수 있기 때문이다. EU는 제3국과의 갈등을 피하기 위해 다자 및 양자간 여러 협의채널을 통해 CBAM에 대한 제3국의 이해를 돕고 참여를 유도할 것으로 예상된다.
또한, EU와 유사한 수준의 강력한 기후정책(특히, 온실가스 배출권 거래제)를 이행하는 국가58에게는 CBAM의 적용을 면제(또는 완화)하는 방안을 검토할 것으로 예상된다. 이외에도, CBAM 부과 대상 수입제품의 탄소 함량 측정 방법에 대해서도 기술적 측면에서 쉽지 않는 검토가 필요할 것으로 보인다.
CBAM의 도입에 대해서는 EU에서도 이해관계자별로 다양한 반응을 보이고 있다. EU산업계는 명시적 지지 또는 반대를 표시하지 않지만 CBAM의 도입으로 온실가스배출권의 무료 할당 혜택이 폐지될 것을 우려한다. 환경단체들은 CBAM 도입을 지지하면서, CBAM 도입과 동시에 온실가스 배출권 무상 할당이 폐지되어야 한다고 주장한다. 유럽의회에서도 여러 정치세력59이 CBAM의 도입을 지지하는 등 CBAM에 대한 정치적 합의가 조성되고 있다. 회원국들은 프랑스60, 스페인, 이탈 리아, 폴란드, 스웨덴, 독일 등이 탄소국경세의 도입을 지지하고 있는데 독일은 수출 의존도가 높아서 과거에는 CBAM 도입에 부정적 반응을 보였으나 현재는 찬성하는 방향으로 선회하였다.
한편 2021년 3월 유럽의회는 CBAM 도입에 대한 입장을 제시하는 결의문61을 채택하였는데, 동 결의문은 2020년말부터 유럽의회 상임위원회(환경위원회, 무역위원회 등)에서 논의되기 시작하여 2021년 2월 환경위원회에서 채택된 결의문(안)을 유럽의회에서 최종적으로 채택한 것이다. 그런데 환경위원회의 결의문(안)에는 CBAM 도입 후 온실가스 배출권 무상 할당을 단계적으로 없애야한다는 내용이 있었으나, 산업계(철강, 시멘트, 화학 등)의 강력한 로비로 인해 유럽회의의 최종 결의문 에는 이런 내용이 삭제되었다. 이에 따라 CBAM 도입 후에도 Carbon Leakage List 분야의 업체에 대한 무상할당이 유지될 가능성이 발생하였고, 이로 인해 EU집행위원회의 CBAM 설계가 복잡해지게 되었다.
한편, 2021년 6월초 EU지역 언론(Euractive)를 통해 EU집행위원회가 내부적으로 준비 중이던 CBAM 법률안의 유출본이 공개되었는데 주요 내용은 다음과 같다. ①CBAM 법률(안)은 규정
58) 2015년 기준 약 17개 배출권거래제가 시행중임. EU의 배출권거래제가 규모가 가장 크고, 미국, 일본 등에서는 지역·시 단위에서 배출권거래 제가 운영 중임.(ex: EU(2005년), 뉴질랜드(2008년), 미국(RGGI. 동북부 주정부, 2009년), 일본(동경, 2010년), 미국(캘리포니아주, 2013년), 캐나다(퀘백주, 2013년), 스위스(2013년), 중국(상해·선전·북경·천진 2013년 등) 등). 한국은 2015년부터 국가 단위 온실가스배출권거래제를 도 입하여 운영하고 있음
59) European People’s Party, Progressive Alliance of Socialists and Democrats, Greens 등
60) 특히, 프랑스의 대통령들(Nicolas Sarkozy, Francois Hollande, Emmanuel Macron)은 과거부터 탄소국경세의 도입에 매우 적극적이었음 61) European Parliament resolution towards a WTO-compatible EU Carbon Border Adjustment Mechanism (2020/2043(INI))
PART II. 기후변화 대응
(Regulation)의 형태62이고, ②CBAM은 EU 온실가스배출권거래제(ETS)로 통합되며, ③철강, 철, 시멘트, 비료, 알루미늄, 전기에 적용63되고, ④수입품에 내포된 온실가스 배출량의 측정 방법은 Annex iii에서 제시되며, ⑤수입업자는 수입품에 대해 원산지(country of origin)에서 지불한 탄소 가격에 상응하여 자신이 구매해야 하는 배출권(CBAM certificate)의 수량을 줄여 달라고 요청할 수 있고64, ⑥EU집행위원회는 CBAM 관련 업무(수입업자 승인, 수입업자 제공 정보 검토, CBAM 배출권 관리, 수입 관리 등)를 담당하는 CBAM 당국(Authority)을 임명하고, ⑦수입업자는 수입품에 대한 정보를 제공하고, 수입품에 내포된 이산화탄소 1톤당 배출권(CBAM certificate)을 구매65해야 하고, 수입업자는 매년 5월말까지 전년도에 EU로 수입한 제품에 내포된 배출량과 CBAM 배출권의 수량을 보고해야 하며, ⑧EU ETS하에서 무상으로 제공되는 배출권의 범위를 고려하여, 동종 제품 수입업자가 구매해야 하는 배출권(CBAM certificate)의 수량을 줄일 수 있고66, ⑨2023년부터 일부 조항이 도입되기 시작하되 전환 기간을 거칠 것으로 예상된다는 점 등이다.
비록 CBAM 법률(안)이 도중에 외부로 누출되었으나, EU집행위원회는 CBAM 법률(안)을 2021년 7월경 제안할 것으로 예상되는바, 최종적으로 제출되는 법률(안)과 영향평가의 결과가 어떻게 제시 될지 관심을 가지고 지켜봐야 한다.
(2) 자동차 온실가스 배출 규제
① 승용차와 경상용차(밴)
(가) 승용차와 경상용차(밴)의 이산화탄소 평균 배출 목표치 및 달성 현황
수송 분야는 EU전체 온실가스 배출의 약 21%를 차지하고, 에너지, 산업, 주거, 농업, 폐기물 등 여러 분야의 온실가스 배출은 감소하고 있지만, 수송 분야는 오히려 온실가스 배출이 증가하고 있어서(2016년 온실가스 배출량이 1990년보다 27% 증가) EU집행위원회는 수송 분야의 온실가스 배출을 줄이기 위해서 많은 신경을 쓰고 있다.
62) 일반 사항, 신고자의 의무·권리, CBAM 당국, 배출권(CBAM certificate), EU ETS와의 조율을 위한 과도 규정 등 총 12개 장(chapter)과 45개 조항(Article)으로 구성됨
63) CBAM 적용 대상 수입품과 면제 국가의 리스트는 Annex I과 Annex II에 제시되어 있고, EU집행위원회는 위임법률(delegated act)을 통해 해 당 리스트를 변경할 수 있음
64) EU집행위원회는 이와 관련된 세부 내용을 시행법(implementing act)을 통해 정할 것이고, EU는 제3국의 탄소가격 메커니즘을 고려하여 부문 별 협약을 체결할 수 있음
65) 배출권(CBAM Certificate) 가격은 EU탄소시장과 연계되고 경매 평균 가격에 근거함 66) EU집행위원회가 시행법(implementing act)을 통해 이와 관련된 세부 내용을 결정함
2016년 기준, EU전체 온실가스 배출량 중 수송 분야가 약 24%를 차지하였고, 수송 분야의 온실 가스 배출량 중 도로 수송이 82%, 국제항공이 14%, 국내항공 및 해운이 1.5~2%를 차지하였으며, 도로 수송 분야의 온실가스 배출량 중 승용차가 61%, 경상용차(밴)가 12%를 차지하였다.
EU는 2009년과 2011년 관련 규정(Regulation EC 443/200967, Regulation EU 510/2011)68을 제정하여 승용차 및 경상용차(밴, 적재중량 3.5톤 미만, 공차 중량 2610㎏ 미만)에 대해 이산화탄소 평균 배출량 목표를 설정하였다.
<승용차와 경상용차(밴)의 이산화탄소 평균 배출 목표>
목표 연도 승용차 경상용차
2015년- 130 g·CO2/㎞
2017년- 175 g·CO2/㎞
2020년- 95 g·CO2/㎞ 147 g·CO2/㎞
유럽환경청(EEA)는 2020년 6월에 EU지역에서 2019년에 신규 등록된 승용차 및 밴의 평균 이산화 탄소 배출량 모니터링 보고서(잠정)를 발표하였다69. 승용차의 경우, EU지역에서 2019년에 신규 등록된 승용차의 평균 이산화탄소 배출량은 122.4gCO2/km인데, 이것은 2019년 기준치 (130gCO2/km)보다는 낮지만 2018년의 평균 이산화탄소 배출량(120.8 gCO2/km)보다 1.6 gCO2/km 증가한 것으로 최근 3년간 신규 등록 승용차의 평균 이산화탄소 배출량이 증가70하고 있는 것으로 나타났다. 향후 2020년 기준치(95gCO2/km)를 만족하기 위해 자동차제조업체의 많은 노력이 필요할 것으로 예상된다.
경상용차(밴)의 경우, EU지역에서 2019년에 신규 등록된 경상용차(밴)의 평균 이산화탄소 배출량은 158.4gCO2/km인데, 2019년 기준치(175gCO2/km)보다는 낮지만 2018년의 평균 이산화탄소 배출량(157.9gCO2/km)보다 0.5 gCO2/km 증가한 것으로, 최근 2년간 신규등록 경상용차(밴)의 평균 이산화탄소 배출량이 증가71하고 있는 것으로 나타났다. 경상용차(밴)의 경우에도 2020년 기준치(147 gCO2/km)를 만족하기 위해 자동차제조업체의 많은 노력 필요할 것으로 보인다.
67) Regulation (EC 443/2009) on setting emission performance standards for new passenger cars as part of Community’s integrated approach to reduce CO2 emissions from light-duty vehicles
68) Regulation (EU 510/2011) on setting emission performance standards for new light commercial vehicles as part of Union’s integrated approach to reduce CO2 emissions from light-duty vehicles
69) Average CO2 emission from new cars and new vans increased again in 2019 70) 2016년: 118.1 gCO2/km, 2017년: 118.5 gCO2/km, 2018년: 120.8 gCO2/km 71) 2016년: 163.7 gCO2/km, 2017년: 156.1 gCO2/km, 2018년: 157.9 gCO2/km
PART II. 기후변화 대응
<신규등록 승용차와 밴의 평균 이산화탄소 배출량과 목표치 비교>
(출처: EU집행위원회)
유럽환경청은 그 원인을 분석하였는데, 신규 등록 승용차의 평균 이산화탄소 배출량이 2017년 부터 2019년까지 증가한 이유는 ①신규 등록 승용차 중 휘발유차(petrol)의 비중은 늘고, 디젤차