현대적 공공지출 관리:

현대적 공공지출 관리:

예산편성 및 분석 방법론

현대적 공공지출 관리: 예산편성 및 분석 방법론

A Contemporary Approach to Public Expenditure Management

알렌 쉬크 지음 옥동석 옮김

국회 예산결산특별위원회 수 석 전 문 위 원 실

국회 예산결산특별위원회수석전문위원실

현대적 공공지출 관리:

예산편성 및 분석 방법론

A Contemporary Approach to Public Expenditure Management

알렌 쉬크 지음 옥동석 옮김

국회 예산결산특별위원회 수 석 전 문 위 원 실

Copyright

1998 by International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank

현대적 공공지출 관리: 예산편성 및 분석 방법론 저작권 ⓒ 2020 국제부흥개발은행 / 세계은행

This work was originally published by The World Bank in English as A Contemporary Approach to Public Expenditure Management in 1998. This Korean translation was arranged by the Special Committee on Budget and Accounts of the National Assembly of the Republic of Korea. The Special Committee on Budget and Accounts of the National Assembly of the Republic of Korea is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern.

The preface to the Korean Edition was written by Dr. Allen Schick and was not included in the original English edition. The opinions expressed and arguments employed in this preface are entirely those of the author and should not be attributed in any manner to The World Bank, its Board of Executive Directors or the governments they represent.

원저작물은 1998년 영문으로 출판된 ‘A Contemporary Approach to Public Expenditure Management’ 이며 원저작자는 세계은행입니다. 본 출판물의 번역은 대한민국 국회 예산결산특별위원회에서 실시하였으며 번역품질에 대한 책임도 대한민국 국회 예산결산 특별위원회에 있습니다. 번역상 오류가 있을 경우에는 원저작물이 우선합니다.

본 출판물의 특별기고는 알렌 쉬크 교수가 저술하였으며 원저작물에는 포함되어 있지 않습니다. 특별기고에서 개진한 의견 및 주장은 전적으로 저자의 의견 및 주장이며 어떤 방식으로도 세계은행, 이사회 및 해당 국가 정부에 기인한 것이 아닙니다.

본 출판물의 연구결과, 해석 및 결론은 세계은행, 이사회 및 해당 국가 정부의 의견과 일치하지 않을 수 있습니다.

세계은행은 본 출판물의 자료의 정확성을 보장하지 않습니다. 본 출판물 지도에 표기된 국경, 국기, 교파 및 기타 정보는 해당 지역의 법적 지위, 국경 구분 여부와 관련하여 세계은행의 입장을 표명한 것이 아닙니다.

Preface 발 간

발간사

국회 예산결산특별위원회 수석전문위원 김광묵

저명한 재정학자인 알렌 쉬크(Allen Schick) 교수의 「A Contemporary Approach to Public Expenditure Management」를 「현대적 공공 지출 관리: 예산편성 및 분석 방법론」이란 제명으로 발간합니다. 이 책은 1998년 당시 재정위기에 처한 나라들을 지원하기 위하여 출판 되어 많은 내용들이 현실에 반영되었습니다. 이번에 이러한 제명을 선택하여 출간하게 된 것에는 몇 가지 이유가 있습니다. 국내에는 예산 분석을 위한 표준적인 교과서가 없습니다. 대부분 각종 규정과 심사사례를 수집하여 정리하고 있을 뿐입니다. 이 책은 예산과정에 따라 문제점과 해결방안을 체계적으로 분석·제시 하고 있어 방법론 측면에서 탁월합니다. 더 훌륭한 저서가 나오기 전까지 좋은 가이드가 될 것입니다.

최근 코로나19 사태로 인해 각국 정부는 대폭적으로 재정을 확장 시키고 있습니다. 재정확대에 대해서는 현재 전세계 거의 모든 경제 학자들이 찬성하고 있습니다. 동시에 재정팽창에 대한 우려도 당연히 존재합니다. 우리나라의 경우 1997년 외환위기와 2008년 글로벌 금융위기 시에도 재정은 비교적 안정되어 있었기 때문에 이번 사태가

A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론

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재정운용 측면에서 사실상 첫 번째 도전이 될 것으로 보입니다. 이 책이 기여하는 바가 있을 것입니다. 물론 이 세상 모든 책이 그러하 듯이 비판적 독서가 필요한 부분도 있습니다.

한국어 출판을 승인해 준 세계은행, 번역문을 제공해 주신 인천대 옥동석 교수님, 그리고 이 한국어판 출간에 맞춰 깊은 성찰이 담긴 논문을 써주신 알렌 쉬크 교수님께 감사드립니다. 이 책을 예산편성과 예산심사지원 업무를 맡고 있는 이 나라의 젊은 영재들에게 바칩 니다.

Preface 특 별 기

현대적 공공지출 관리:

그 동안 변한 것과 변하지 않은 것

알렌 쉬크

「A Contemporary Approach to Public Expenditure Management」

는 20여년 전인 20세기 말에 세계은행에서 출판한 것이다. 그 시기 를 돌이켜보면, 많은 선진 민주주의 국가들은 공공지출과 조세부담 증대를 통해 시민의 요구와 기대를 충족시키는 정부의 능력이 약화 되는 경제적〮정치적 어려움을 겪고 있었다. 이 책에서 논의된 중요한 예산혁신 방안들은 경제성장 둔화, 공공서비스·소득보전 수요의 증 대, 인구구조의 변화 등에서 비롯된 재정적·정치적 압력에 따라 재 정에 변화를 주려는 노력에서 시작된 것이다. 내가 이 책을 썼을 때 는 재정준칙과 중기재정계획, 성과주의 예산제도 및 그 밖의 예산개 혁 방안들이 초기단계에 있었다. 당시에는 비록 검증되지 않았었지 만, 이러한 개혁방안들은 총량적 재정규율, 재원배분의 효율성, 재정 집행의 효율성이라는 현대 공공재정 관리의 세 가지 기본 목표를 달 성하기 위한 개선방안으로서 세계은행과 다른 기관들에 의해 적극 적으로 추진되었다.

| 특별기고 |

A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론

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경제성장의 중요성

공공재정을 뒤흔들어온 변화들을 이해하기 위해서는 제2차 세계 대전 이후의 고도성장시대와 최근 수십 년간의 저성장시대를 구분 할 필요가 있다. 대부분의 선진국에게 전후(戰後) 시기는 비교적 쉽 게 돈을 벌 수 있던 시기 중 하나였다. 근로자와 기업이 더 많이 벌 고 있었기 때문에 정부는 더 많이 과세하고 지출할 수 있었다. 비록 정부가 근로자와 기업의 몫에서 가져가는 비중이 커졌지만, 가처분 소득과 이윤은 증가하고 있었고 경기침체는 대체로 짧고 가볍게 지 나갔으며 생산성 증가는 높았고 실업률은 낮았다. 이러한 경제적 안 정은 강력한 정당의 존재와 정부지도자와 정부기관에 대한 높은 신 뢰가 더해져 정치적 안정을 강화하였다. 물론 선진국들 간에도 상당 한 경제적〮정치적 차이가 있었으나, 대부분의 경우 GDP 대비 공공 지출의 비중이 연평균 0.5%p 이상 증가하는 등 복지국가 경향이 증 대되고 있었다. 1950년부터 1975년까지 사반세기에 이르는 기간을 종합해보면, 이러한 추세로 인해 해당기간 말기의 공공지출 총량은 초기에 비해 훨씬 더 커지게 되었다. 이는 시민과 정부가 비공식적 이지만 효과적인 사회적 계약을 맺어, 시민은 더 많은 사회적 보호 를 받고 정부는 더 많은 재원을 확보했던 것이라 평가할 수 있을 것 이다.

선진국의 일반적 상황을 언급하였지만, 한국은 반세기 만에 저소 득 국가에서 고소득 국가로, 정치〮경제 권력이 집중된 개발국가에서 견실한 민주국가로, 보통 수준의 복지국가에서 상당 규모의 사회적 보호망을 갖춘 국가로 도약하며 다소 상이한 궤적을 가지고 있다는 점을 잘 알고 있다. 한국과 다른 선진국 간의 사회경제적〮재정적 격

특 별 기 고

Preface

차는 한국이 고도성장을 이루기 이전에 비하여 훨씬 작아졌으며, 한 국이 받고 있는 예산상 압박은 OECD 국가들이 겪었던 상황과 비슷 하다. 한국의 경제발전은 더 낮은 수준에서 더 늦게 시작했고 짧은 기간에 압축적으로 이루어졌기 때문에 더 가파른 성장곡선을 나타 냈지만, 근본적으로는 서구 선진국의 패턴과 다르지 않다.

이러한 유사성은 경제성장이 둔화되지만 정부가 제공하는 서비스 와 소득보전에 대한 수요는 계속 증가할 때 공공재정에 미치는 영향 에 대해서도 적용된다. 공공재원과 시민 기대 간의 불일치는 대부분 의 OECD 국가에서는 20세기 말의 수십 년 동안에, 한국에서는 21 세기 초의 수십 년 동안에 명확히 나타난다. 이전 시대와 달리, 성장 률은 낮고 세금인상에 대해서는 저항이 있으며 GDP 대비 공공지출 비중은 완만히 증가하지만 법정 복지지출은 매년 꾸준히 증가하고 있다는 점을 추세자료를 통해 알 수 있다. 한편 정치적으로는 주류 정당의 영향력이 약화되고 정부에 대한 신뢰는 낮아졌다. 공공재정 을 신중히 관리해야 한다는 과제가 경제적 관점에서는 더욱 시급해 졌지만, 정치적 관점에서는 더욱 실행하기 어려워진 것이다.

이러한 경향은 많은 선진국에서 더욱 강화되었는데, 이는 경제상 황과 공공재정을 불안정하게 만든 글로벌 금융위기로부터 회복이 불완전했기 때문이다. 금융위기가 촉발된 지 10년도 더 지났지만, 포퓰리즘 정치세력이 등장하고 소득불평등이 확대될 뿐만 아니라, 사회적 화합을 저해하고 사회경제적 발전을 후퇴시키려 하는 강력 한 세력에 대처할 수 있는 정치적 의지와 재정적 수단을 정부가 갖 고 있지 못하다는 점을 고려할 때 금융위기의 후유증이 여전히 남아 있다고 생각된다.

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현대적 예산기법

이 책의 첫 문단에서 지적한 바와 같이, 현대적인 공공지출관리 는 호황이 끝나고 저성장이 일반화되었을 때 선진국이 직면했던 침 체된 환경에 대처하기 위한 개념과 도구로서 등장한 것이다. 이 책 이 발간되었던 1998년에는 신선하고 흥미로웠던 점들은 이제는 더 이상 선구적인 것이 아니고 세계적으로 표준적인 관행이 되었 다. 선진국부터 일부 개도국까지 대부분 국가는 재정준칙, 중기재 정운용계획과 성과주의 예산제도를 갖추고 있다. IMF의 「재정투명 성 코드」(Fiscal Transparency Code), 「공공지출〮재정의 책임구 조」(Public Expenditure and Financial Accountability), OECD 의 「예산 투명성에 대한 모범사례」(Best Practices for Budget Transparency), 「성과주의 예산제도의 모범사례」(Best Practices for Performance Budgeting), 기타 글로벌 이니셔티브 등의 주도 로, 정부형태와 경제상황이 서로 다른 국가들이 기존 예산시스템에 현대적 기법을 접목했다. 일부 국가들, 특히 한국은 세분화된 지출 비목과 같은 전통적 관행을 버리는 대신 재정총량을 규율하고 예산 의 주기를 단년도에서 중기로 확대하며 정책목표와 프로그램 성과 에 집중하기 위해 예산시스템을 재구성하였다. 한국은 기획재정부 를 설립하여 계획수립과 예산편성 기능을 단일 조직에 통합함으로 써 예산편성의 새 시대가 열렸음을 알렸다. 정부의 오래된 국정운영 방식은 새로운 역할과 관계설정으로 변화해야 한다는 한국의 메시 지는 분명했다.

정부가, 더 많이 지출하고 더 적게 과세하라는 정치적 압력에 저 항할 만큼 견고하고, 장기적인 사회적 편익을 위하여 당장의 정치적

특 별 기 고

Preface

이익을 포기할 수 있으며, 공공 자원을 지역구민의 이익이 아니라 명확한 증거에 따라 배분하겠다는 의지를 가질 때에만 현대적 예산 제도를 효과적으로 사용할 수 있을 것이다. 그러나 앞서 언급한 바 와 같이 많은 선진국들은 과거의 고성장시대에 비하여 전반적으로 나약해진 상태이다. 정치적 편의를 위해서라면 정부는 재정목표치 를 설정하고도 예산요구가 제기될 때 사전에 정해진 한도를 무시하 고, 차년도 예산이 결정되면 그 의미가 퇴색되고 마는 수준의 중기 재정운용계획을 수립하며, 산출물과 성과에 대한 방대한 자료를 축 적하면서도 예산의 점증적인 증가를 허용하고 만다. 상당수 국가들 에서 예산제도는 새로운 겉옷을 갖추었지만, 그 시스템은 과거와 같 은 방식으로 작동하는 것이다.

이하의 내용들은 내가 지난 20년 동안 다수의 국가에서 이루어진 예산개혁을 관찰하여 얻은 것들이다. 나는 특히 재정준칙과 중기재 정운용계획에 관한 개혁에 초점을 두었다.

재정준칙

재정준칙을 준수하기보다는 설정하는 것이 훨씬 쉽고, 또 사전 에 설정된 한도를 준수하는 것은 경기침체나 수축기 보다는 호황기 에 훨씬 쉽다. 재정준칙은 경기순행적인 경향이 있다. 즉, 재정준칙 을 준수하다보면 경제 호황기에는 지출증대나 조세감면을 허용하는 반면, 경제위기 시에는 지출감축이나 조세증대를 요구하게 된다. 오 랫동안 받아들여져 온 경제이론에 따르면 정부는 호황기에는 흑자 재정을 운용해야 하는 반면, 생산이 감소하고 실업률이 오를 때에는

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적자재정을 적절히 운용해야 한다. 독일은 이러한 경기역행적인 재 정정책을 상당기간 유지해온 가장 대표적인 나라이다. 대부분의 정 부는 호황기의 재정흑자가 추가지출이나 조세감면에 대한 요구를 유발하게 된다는 점을 알고 있다. 반면, 호황이 끝나면 정부는 긴축 정책을 택하도록 압력을 받게 되는데, 이는 경제활동을 더 위축시키 고 사회적 보호망을 약화시키게 된다. 글로벌 금융위기나 코로나19 의 대유행과 같은 경제적 충격으로 대규모 재정적자가 자동적으로 발생될 뿐만 아니라 정부가 재정준칙이 허용한 수준을 훨씬 뛰어넘 는 규모의 재정적자를 수반하는 확장재정을 채택해야만 할 때에는 재정준칙과 평소의 예산관행이 무기력하게 된다. 이러한 충격의 여 파는 가계와 기업의 경제상황에 대해서 뿐만 아니라 정치적인 관점 에서도 향후 수년간 계속될 수 있다. 이러한 상황에서는 재정준칙이 완전한 회복을 지연시키고 공공서비스 수준을 저하시키는 긴축정책 을 채택하도록 정부를 유도할 우려가 있다.

돌이켜보면, 유럽연합 등 국제기구가 그리스와 이탈리아 등 경제 가 취약한 국가들에게 긴축정책을 택하도록 한 것은 오류였던 것으 로 보이며, 이는 고정된 형태의 재정준칙이 갖는 유용성에 의문을 제기하게 한다. 다음 세대의 재정준칙은 경기역행적이어야 더 효과 적일 것이며 국가 간의 사회적 요구와 정치적 능력에 있어서의 차이 를 감안할 때 더 유용할 것이다.

Preface 특 별 기 고

중기재정운용계획

거의 예외 없이, 중앙정부는 다음 회계연도에 대해서만 예산을 편 성하는 단년도 예산제도를 채택하였다. 단기에만 초점을 두는 이러 한 방식의 단점으로 인하여, 예산을 편성하는 연도를 넘어서 2년~4 년의 기간을 다루는 중기재정운용계획을 많은 국가가 도입하였다.

중기재정운용계획은 계획과 예산의 성격을 모두 갖고 있지만, 한편 으로는 그 두 가지와 다른 점도 있다. 중기재정운용계획은 국가적 계획과 마찬가지로 수년 뒤의 목표를 설정하지만, 국가적 계획은 보 통 정해진 기간 내에서 유효한 반면 중기재정계획은 직전 연도를 제 외하고 맨 마지막 해를 추가하는 방식으로 매년 갱신된다. 게다가 국가적 계획은 대개 서술적 용어로 목표를 설정하는 반면, 중기재정 운용계획은 지출금액으로 표현되는 목표를 가진다. 또한 중기재정 운용계획은 예산과 마찬가지로 자원을 배분하지만, 예산에서의 배 분은 구속성을 갖지만 중기재정운용계획은 방향성을 제시하는 것으 로서 매년 갱신되며 다시 검토된다.

중기재정운용계획의 효과성은 매년도의 예산과 얼마나 연계되는 지 여부에 달려있다. 개념적으로 매년도 예산과 중기재정운용계획 은 하나의 밀접하게 통합된 과정이기에, 바로 다음연도의 프로그램 과 지출에 대한 결정은 그 이후의 연도들에 할당될 재원까지 결정하 게 된다. 그러나 실제로는 예산편성과 중기재정운용계획 수립의 책 임이 서로 다른 기관에 부여될 정도로 많은 국가가 이 두 과정을 분 리하고 있다. 이렇게 되면 중기재정운용계획이 정부의 우선순위를 담았다고 주장하더라도 실제 지출에는 거의 영향을 미치지 못하게 된다.

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중기재정운용계획을 갱신할 때 근시안적 압력을 받게 되면 비록 잘 마련된 계획이더라도 훼손되기 쉽다. 이론적으로는 차년도 이후 에 대해 설정된 지출한도는 미래의 예산에 대한 확고한 제약으로 작 용해야 하며, 이는 사정변경으로 그 불가피성이 인정될 경우에만 조 정되어야 한다. 그러나 실제로 중기재정운용계획은 지출한도보다는 지출의 출발점으로 기능하며, 매년 갱신될 때에는 재정총량이 관례 적으로 상향 조정된다.

중기재정운용계획은 다른 현대적 개혁들과 마찬가지로 비현실적 이고 부풀려진 기대를 반영하기 십상이다. 정부는 미래의 프로그램 과 예산편성에 따른 지출의 결과를 당연히 고려해야겠지만, 그렇다 할지라도 정부가 중기 재정추계에 구속되어야 한다는 것은 비현실 적이다. 성공적인 중기재정운용계획에 대해 기대할 수 있는 최선은 유연한 제약을 설정하는 정도에 불과하겠지만, 그래도 이는 미래를 의도적으로 무시하는 것보다는 나을 것이다.

예산개혁은 끝났는가?

1990년대에 많은 가능성을 보여주었지만 그 이후에 많은 실망 을 안겼던 개혁들을 이 책이 발간된 지 오랜 기간이 지난 지금도 국 제기구와 각국 정부가 시도하고 있다는 점은 매우 주목할 만하다.

몇몇 새로운 개혁방안들도 이목을 끌어왔다. 정부의 의도와 정부 의 예산프로그램 목적을 깊이 분석하는 「지출검토 제도」(spending review)와 신규사업을 위한 재정여력을 확보하고 지출을 통제하 기 위해 「무작위통제실험」(random-controlled trial)과 같은 과

Preface 특 별 기 고

학적 방법을 이용하는 「증거기반 예산제도」(evidence based budgeting)가 대표적이다.

새로운 개혁들의 성과에도 불구하고, 전과 같은 개혁의 바람을 불 러일으키는 낙관론은 물론 새로운 아이디어도 예산 개혁가들 사이 에서 고갈된 것처럼 보인다. 어찌 보면 예산과정의 변화만으로는 행 정의 취약함을 만회하기에 충분하지 않으며, 점증주의는 예산결정 의 핵심 변수로 끈질기게 이어지고 있는 것 같다. 어떤 예산과정을 거치느냐와 무관하게 차년도 예산은 대개 전년도 예산에 약간의 조 정을 거쳐 이어지고 있는 것이다. 지출결정이 약간 변경되는 수준에 머무른다면, 큰 개혁을 실시하여도 많은 변화를 가져오지는 못한다 는 점을 부인하기 어렵다.

예산과정은 언제나 공공재정에 대한 요구들을 해결하는 더 나은 방법을 찾기 위한 끊임없는 과정이었다. 이러한 탐구는 당연히 계속 될 것이며 예상할 수 없는 방향으로 나아갈 수도 있다. 그러나 예산 과정을 개선하기 위한 최선의 유일한 방법은 정부가 작동하는 방식 자체(machinery of government)을 개혁하는 것이라는 결론을 내 릴 때가 된 듯하다.

3

5

- 알렌 쉬크 교수 -

19

23

제1장개요 An Overview

예산과정에서 적법절차의 원리

적법절차 원리에 따른 예산과정의 내재적 결함 왜 좋은 절차가 나쁜 결과를 만들 수 있는가 현대적 공공지출관리

공공지출의 관리를 위한 예산제도의 재설계 새로운 예산제도가 변화를 가져올 것인가?

26 30 32 37 48 56

목차

63

개발도상국의 공공지출 관리 Managing Public Expenditure in Developing Countries

87

총량적 재정규율

Aggregate Fiscal Discipline 빈곤한 국가의 상황에 대하여 총량적 재정규율

재원배분의 비효율 재정집행의 비효율성

공공지출은 더 잘 관리될 수 있는가?

경제발전 시기의 공공지출 관리

총량적 재정정책의 3단계 변화과정:

경험으로부터의 교훈

다양한 재정규율 유형이 갖는 함의 제도: 규범, 역할 및 정보

기회주의적 예산과정 (opportunistic budgeting)

요약 : 총량적 재정규율의 기본적 요소들

65

70 74 76 79 80

89

95

107

114

137

145

재원배분의 효율성 Allocative Efficiency

177

제5장재정집행의 효율성 Operational Efficiency 재원배분의 효율성 추구 재배분을 위한 제도적 체계 : 규범, 역할, 정보

요약: 재원배분 효율성을 위한 방향

재정집행 효율성 개념의 발전 관리책임의 기본 요소 제도, 정보, 유인

요약: 재정집행 효율성을 향한 경로

146

152 170

179 192 196 206

209

217

225

Foreword 머 리

머리말

지난 10∼15년간 선진국을 휩쓴 정부 예산관리제도 개혁의 바람 이 개발도상국으로 번지고 있다. 지속되는 구조적 적자와 국가채무 증가 등 암울한 거시경제 실적은 이러한 변화를 촉진하는 동력이 되 었다. 뉴질랜드와 미국 등 선진국은 예산과정의 규율을 확립하고 줄 어드는 재원을 우선순위에 따라 더 정확히 타겟팅하기 위해 ‘정부 재설계’를 위한 엄청난 노력을 기울였다. 널리 알려진 뉴질랜드의 성 공과 일부 선진국에서의 성과로 인해 개발도상국은 공공관리 개혁, 보다 구체적으로는 예산 개혁에 대해 관심을 가지게 되었다. 많은 개발도상국은 예산에 대한 압박과 경제 침체 속에서 사회경제적 발 전을 도모하기 위해 국가예산을 효율적으로 사용할 혁신적인 방안 을 모색하였으며 선진국에서 성공한 다양한 개혁 프로그램을 실험 하기 시작했다. 심지어는 경제개발에 성공한 동아시아 국가들조차 도 최근 30년간의 가장 심각한 경제위기를 맞아 정부재정에까지 타 격을 받게 되면서 예산제도 개혁에 박차를 가하고 있다.

이러한 개혁의 기반이 되는 다양한 지식을 요약하고 전파하고자 세 계은행(World Bank)의 경제개발연구원(Economic Development Institute)은 예산과정과 공공지출의 분석 및 관리에 대한 강좌를 개 설하였다. 알렌 쉬크(Allen Schick) 교수는 이 강좌의 핵심 교재로 사용될 이 원고를 작성하였으며, 많은 동료들이 강의 자료를 만드는 데 소중한 도움을 주었다. 특히 산재이 프랏한(Sanjay Pradhan)과

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맬콤 홈스(Malcolm Holmes)는 종종 비판적이면서도 유익한 코멘 트와 제안을 해주었다.

이 내용의 틀을 만들고 강좌와 원고의 방향을 설계하면서 쉬크 교 수와 긴밀히 협력한 것은 나에게 큰 기쁨이자 영광이었다. 본 강좌 와 원고가 전 세계의 공무원과 학자 그리고 실무자들이 공공부문에 필요한 많은 개혁을 연구·개발·실행함에 있어 유용한 지침이 되기를 바란다.

세계은행 경제개발연구원 선임 이코노미스트

호세 에드가르도 캄포스

Jose Edgardo Campos

제1장 개요

An Overview

An Overview 제

1 장 개 요

제1장 개요

「공공지출관리」(Public Expenditure Management: PEM)는 한 오래된 문제에 대한 새로운 접근이다.¹ 이 오래된 문제란 집합적 선택(collective choice)을 통해 공적 자금을 배분하는 것이다. 1 세기 이상 이러한 배분은 예산 제도를 통해 이루어졌는데, 예산제도 란 지출총액, 재정수지, 공적 활동과 공적 주체에 대한 자금배분 등 을 결정하기 위해 정부가 만들어낸 관례와 절차를 말한다. 공공지출 관리는 전통적 방식과 마찬가지로 예산 과정에서 작동하지만, 두 가 지 측면에서 전통적 예산과정과 중요한 차이가 있다. 첫째, 공공지출 관리는 절차적 규칙을 실질적인 정책규범으로 보완한다. 공공지출관 리의 핵심은 정부가 올바른 절차를 적용해야 할 뿐 아니라, 원하는 정책성과를 효율적으로 달성하기 위해 부단히 노력해야 한다는 점 이다. 둘째, 공공지출관리는 예산과정과 연관되어 있는 전통적 절 차 외에 광범위한 제도 및 관리 장치에 대해 다루고 있다. 공공지출 관리에 따르면 공공부문의 구조나 관리가 부실하거나 정책결정자·

프로그램 관리자에 대한 유인체계와 주어진 정보가 왜곡될 경우 최적

1) (역주)저자는 NPM(New Public Management)에 의한 공공지출의 관리를 특별히 PEM(Public Expenditure Management)으로 명명하고 있는데, 이는 이전의 전통적 재정 관리와 구분되는 개념이다. 본 자료에서는 PEM을 「공공지출관리」로 번역하였다.

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의 결과를 도출하기 어려울 수 있다.

첫 번째 중요한 차이는 전통적인 예산과정은 공인된 절차적 규칙에 따라 작동하는 반면 공공지출관리는 실질적인 성과를 강조한다는 점 이다. 여기서의 성과란 ① 총수입과 총지출, ② 부문과 프로그램 사이 의 자원배분, ③ 정부기관의 재정집행의 효율성과 관련이 있다. 각각 의 요소와 그 핵심적 특징은 [표 1.1]에 요약되어 있다. 공공지출관리 에 따르면 정부가 공인된 예산원칙을 준수하더라도 최적의 재정성과 를 얻지 못할 수 있다. 사실, 적절한 예산 및 재정관리 시스템은 구비 했으나 재정규율이 부족하여, 많은 개발도상국이 전략적 우선순위에 따라 재원을 배분하지 못하고 비효율적으로 운영하고 있다.

정부가 원하는 성과를 얻기 위해서는 공공지출을 관리하여 공표 했던 정책목표를 구현해야 한다. 또한 실제 성과가 최대한 그 목표 에 합치될 수 있도록 하는 제도적 체계를 만들어야 한다. 이를 위해 서는 전통적 예산과정과 공공지출관리의 두 번째 차이점에 착안해 야 한다. 전통적 방식이 예산과정의 절차가 어떻게 구성되어 있는지 를 중요시하는 것과는 대조적으로, 공공지출관리는 공공기관의 관 리 방식을 감안하는 등 더 많은 요소를 폭넓게 고려한다. 공공지출 관리는 예산과정이 독자적 절차가 아니라 광범위한 제도 및 관리 장 치가 이루는 집합의 일부라는 개념을 전제로 한다. 공공지출을 통해 좋은 결과를 얻기 위해서는 정보, 유인 및 여타의 제도적 장치가 서 로 잘 조화를 이루어야 한다.

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1 장 개 요

[표 1.1] 공공지출관리의 기본 요소 총량적 재정규율

(aggregate fiscal discipline) 예산총량은 명시적이고 기속적인 결정으 로서, 단순히 지출소요를 수용한 총합이 어서는 안된다. 이 총량은 개별 지출결정 이 이루어지기 전에 책정되어야 하고, 중 장기적으로 지속가능해야 한다.

재원배분의 효율성

(allocative efficiency) 지출은 정부의 우선순위와 예산 프로그램 의 효과성에 기초해야 한다. 예산시스템 은 우선순위가 낮은 것에서 높은 것으로, 효과성이 낮은 프로그램에서 높은 프로그 램으로 자원을 재배분해야 한다.

재정집행의 효율성

(operational efficiency) 기관은 지속적인 효율성 개선을 달성할 수 있으며 (적절한 범위 내에서) 시장가 격과 경쟁할 수 있는 원가로 재화와 서 비스를 생산해야 한다.

전통적 예산과정에서 공공지출관리(PEM)로 관심이 전환된 이 유는 많은 개발도상국과 선진국에서 공공지출의 성과가 만족스럽 지 못했기 때문이다. 개발도상국은 재정불균형, 공적 재원의 비정상 적 배분, 공공서비스 공급의 만성적 비효율성으로 인해 오랫동안 고 통받았다. 개발도상국 정부가 국제기구가 처방한 표준적 예산규칙 과 실무관행을 따른 후에도 이러한 악조건이 지속되는 경우가 있었 다. 산업화된 민주주의 국가의 경우 공적 재원이 풍부하여 드러나지 않았을 뿐, 유사한 결함이 발생하였다. 심지어는 부유한 국가에서도 지난 20년간의 경제성장이 견고하지 못했다는 점은 공공지출 관리 방식의 뿌리 깊은 결함을 드러낸다. 많은 선진국은 만성 적자, GDP 대비 공공지출 비율의 급증, 새로운 우선순위에 따른 재원 재배분의 어려움, 민간시장에 비해 정부 생산성이 늘 뒤처지는 생산성 부진 등의 문제를 겪고 있다.

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본 자료는 공공지출관리(PEM)의 개념을 정리한다. 공공지출관리 가 공공지출을 배분하고 통제하는 행위규범(behavioral norm)을 통해 어떻게 공식적인 예산과정의 규칙을 보완하는지 설명할 것이 다. 본 장은 공공지출관리의 핵심적 요소를 소개하고, 이러한 다양 한 요소가 서로 어떻게 연결되는지 설명할 것이다. 다음 장은 개발 도상국의 공공지출 관리 문제를 살펴본다. 이후 각 장은 공공지출관 리의 개별 요소를 자세히 다룰 것이다.

공공지출관리(PEM)는 새롭게 등장한 분야이기 때문에 아직 개 념상 발전이 이루어지고 있으며 관리수단으로서 정교해지는 과정에 있다. 본 자료에서 논의하는 개념과 내용은 잠정적인 것으로, 공공 지출관리가 발전하고 그 적용 경험이 쌓이면 수정을 통해 보다 정밀 해질 것이다.

예산과정에서 적법절차의 원리

예산과정의 실무관행(practice of budgeting)은 19세기 유럽에 서 증가하는 공공지출에 대처하기 위한 노력의 일환으로 등장하였 다. 현재와 비교하면 당시 공공부문의 규모가 작았던 것은 사실이지 만, 정부 지출을 배분하고 통제하기 위한 공식적인 절차가 요구될 정 도로 공공부문의 규모가 커진 상태였다. 이러한 절차들이 시간이 지 나면서 예산 실무관행으로 굳어졌다. 예산과정이란 그 개념이 등장 했던 때부터 정부가 소속기관들에게 재원을 배분하고 지출을 통제하 는 매년 큰 변화 없이 반복되는 절차로 정의되어 왔다. 재정에 관한 선 택이 계획된 일정에 따라 반복되는 절차로 정의되어 왔다. 예산과정 은 이러한 점에서 국가기획 혹은 내각의 정책결정과 같이 공공지출

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1 장 개 요

에 영향을 미치는 정부의 다른 활동과는 구별된다.

예산과정은 시간이 지나면서 절차가 관행화된 것이기 때문에 지 역에 따라 서로 다른 모습을 보인다. 각 정부의 예산과정은 고유한 형태와 절차를 갖고 있으며, 서로 다른 명칭과 용어가 사용된다. 그 런데 예산과정의 발전 초기에는 예산 업무가 수행되는 정치·행정적 환경에 대한 고려 없이 반복되는 관행을 모든 정부가 일률적으로 준 수해야하는 절차적 규범으로 정형화하려는 노력이 이루어졌다. 예 산과정의 기본적인 원칙들은 시간이 지나면서 정교해지고 개선되기 도 하였으나, 여전하게도 영향력을 유지하고 있다. 이 기본적인 원 칙들에는 예산총계주의 원칙(comprehensiveness, 예산에는 모 든 수입과 지출이 포함되어야 한다), 정확성의 원칙(accuracy, 예 산에는 실제 거래와 자금흐름이 기록되어야 한다), 단년도주의 원 칙(annuality, 예산은 일정 기간, 일반적으로 단일 회계연도를 대 상으로 한다), 예산 사전의결의 원칙(authoritativeness, 예산은 법률이 승인한 바에 따라 지출되어야 한다) 및 예산투명성의 원칙 (transparency, 정부는 예상 지출과 실제 지출에 관한 정보를 적시 에 공개해야 한다)이 포함된다.

예산의 원칙은 예산의 범위, 예산에 포함되는 정보, 단계별 업무 의 일정표, 사용되는 양식, 지출하기 이전에 요구되는 승인 내용 등 을 규정하는 구체적인 절차적 규범을 통해 실현된다. 중앙예산기관 과 각 기관의 지출부서에서 시행되는 공식적인 규범들이 예산의 원 칙을 뒷받침한다. 이러한 원칙과 절차는 누적되어 예산과정에서 적 법절차를 구성하는 요소가 된다.

「적법절차」(due process)라는 용어는 절차에 문제가 없으면 그 결과에도 문제가 없다는 판단을 담고 있다. 즉, 결과는 실질적인 내

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용이 아니라 그 결과를 낳은 절차의 측면에서 평가되어야 한다는 뜻 이다. 예산 절차가 잘 준수되어 나타난 결과는, 어떤 결과이든지 올 바른 결과라는 것이다. 예를 들어 예산이 모든 수입과 지출을 포함 하고 예산에 대한 요구(bid for resources)가 일정한 시기에 이루 어지고 검토되었다면, 그에 따라 정해진 부처별 또는 프로그램별 재원 배분은 적법하고 효율적인 것으로 인정된다는 뜻이다. 적법절 차 규범에 따른다면 어떤 결과가 나오든 문제시 되지 않는다. 적법절 차 규범에 따른 예산 과정으로 균형예산을 달성할 수도 있고 적자가 발생할 수도 있다. 마찬가지로 지출이 증가할 수도 있고 지출이 일 정하게 유지될 수도 있으며, 재원 배분의 우선순위가 그대로 유지 될 수도 있고 크게 변할 수도 있다. 적법절차의 원리는 진보(left of center) 정부와 보수(right of center) 정부의 예산과정에 모두 적 용 가능하여 정치적 중립성을 갖는다. 적법절차의 원리에 따른 예 산과정에서는 정치적·경제적 환경이 변하면 그 예산과정에 따른 결과도 변화할 가능성이 높다. 국가 또는 시대에 따라 정치적·경제 적 환경이 다르기 때문에 예산과정에 따른 지출 결과도 달라진다.

예산과정에서 적법절차의 원리는 재판에서 적법절차의 원리와 유사 하다. 후자에 따르면 적법한 재판절차(judicial procedure)에 따른 판결은 적법하다고 인정되어야 한다. 전자의 경우에도 똑같은 사고 방식이 적용된다.

국제기구는 예산과정의 적법절차 원리를 적극적으로 요구하지만 제한적인 역할에 그친다. 예컨대 국제기구들은 예산에 모든 지출이 포함되고 특정 기금과 회계가 제외되지 않도록 예산과정의 개선을 요구할 수 있다. 예산이 계획에 따라 집행되도록 예산 정보의 정확 성과 강화된 통제를 요구할 수도 있다. 그러나 특정한 예산 정책이

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1 장 개 요

나 결과에 영향을 주지는 못하므로 국제기구들은 정치적으로 제한된 역할밖에 수행하지 못하게 된다. 국제기구의 자문관들은 자문을 받 는 국가에게 과도한 적자에 대해서 주의를 주거나 한 분야에서 다른 분야로 재원을 배분하도록 촉구할 수 있다. 그러나 주된 역할은 예 산과정의 작동방식의 개선에 대해 권고하는 것에 그치고 만다. 예외 적인 경우는 국제통화기금(International Monetary Fund: IMF) 같은 국제기구들이 재정지원을 할 때 해당 국가에 조건을 부과하는 경우이다. 조건을 부과할 때는, 적자의 규모 등 재정성과에 관한 조 건을 부과하는 경우가 대부분이다.

예산과정에서 적법절차의 원리는 정부의 공공지출 관리와 통제 권한의 중앙집권화를 촉진한다. 예산에 모든 수입과 지출이 포함되 고, 지출을 담당하는 기관들이 규범을 따르고, 각 절차의 업무가 일 정표에 맞게 완료되도록 하려면 중앙에서 강력한 통제가 요구된다.

중앙집권화는 예산 절차의 통일성과 밀접한 관련이 있다. 모든 지출 기관들이 동일한 양식을 사용하고, 동일한 일정표에 따라 업무를 수 행하고, 동일한 단계를 밟아 예산을 집행해야 한다. 각 기관이 재량 권을 갖고 변형을 시키는 것은 적법절차에 위배될 가능성이 높아지 므로 그러한 행태는 억제된다.

적법절차의 원리는 예산과정이 그 자체의 역할과 양식이 있고 다 른 정부 업무들과 구별되는 독자적인 활동이라는 인식을 조성한다.

정부의 크기가 매우 작은 경우를 제외하고는 규범의 제정, 규범 준 수 여부의 감독, 예산 편성과 지출의 통제를 담당하는 중앙예산기관 에 의해 예산과정이 운영된다. 어떤 나라 예산기관은 그 밖의 관리책 임도 있지만 통상적으로 예산 업무는 그 기관의 가장 중요하고 기본 적인 업무(bread-and-butter role)가 된다. 이러한 특징은 예산기

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관이 다른 정부 업무를 대하는 태도에 영향을 미친다. 중앙예산기관 은 예산 업무를 다른 업무를 포함한 전체 관리 업무의 일부로 인식 하기보다는 예산권한을 이용하여 지출기관들에 영향력을 행사하려 고 한다.

적법절차 원리에 따른 예산과정의 내재적 결함

예산과정에서 적법절차의 원리에 따른 접근법은 몇 가지 중요한 장점을 갖는다. 정부 내에서 재정 통제의 기반이 되고, 통일된 형식 의 정확한 재정정보를 적시에 제공하도록 한다. 이를 포함한 적법절 차 원리의 요소들은 공공지출관리의 필수적인 구성요소이다. 왜냐 하면 적법한 절차 자체가 위반되면 정부는 효과적으로 지출을 관리 할 수 없게 되기 때문이다. 그럼에도 불구하고 적법절차의 원리는 부 정적인 또는 원치 않는 결과로 이어지는 체계적 특징이 있어 공공지 출을 관리하는 데 적합한 기반이 될 수 없다.

개발도상국과 선진국의 최근 재정성과를 살펴보면, 바람직한 예산 절차가 종종 정부의 의도와 다르거나 외부에서 볼 때는 비효율적인 결과를 만들어내기도 한다는 점을 알 수 있다. 국제기구들은 지난 수 십 년 동안 개발도상국이 바람직한 예산제도를 도입할 수 있도록 지 원하였으나, 많은 경우 지금이나 재정개혁이 처음 시행되던 시기나 마찬가지로 그 재정성과는 최적상태에 미치지 못한다. 성과가 저조 한 원인이 빈곤이라고 볼 여지도 있으나, 적법절차의 원리에 따른 재정개혁이 상황을 개선시키는 데 과연 충분한지 의심할 필요가 있 다. 전형적인 재정개혁은 절차에 관한 개혁이다. 예를 들어, 예산에 서 제외되었던 기금을 다시 예산에 포함시키고, 지출에 관한 통제를

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강화하며, 적시에 신뢰 가능한 정보를 제공하는 새로운 회계제도를 도입하는 내용 등이다. 이러한 개혁이 바람직한 부분도 있으나, 절차 적인 혁신만으로는 후진국에서 재정성과를 개선하기는 어렵다. 만약 재원 부족이 재정성과 부진의 근본적인 원인이라면, 현실적으로 달 성 가능한 성과를 위해서는 재원이 부족하다는 조건을 고려한 해결 책이 요구된다.

재정 운용의 결과가 일반적으로 선진국에서 더 좋아 보이는 이유 는 선진국은 후진국이 직면하는 심각한 자원 제약에 영향을 덜 받기 때문이다. 재정 운용의 결과가 좋지 않은 선진국의 사례도 있다. 지 난 20년간, 많은 선진국에서는 경제가 안 좋을 때 재정적자 규모가 증가하였고 경제가 좋을 때에도 재정적자 규모가 감소하지 않고 그 규모가 유지되었다. 대부분의 선진국은 재원을 덜 중요한 분야에서 중요한 분야로 배분하기 어려운 경직적인 예산 구조를 갖고 있었다.

또한 공공분야의 생산성이 민간분야에 비해 저조한 수준으로 증가 하였다. 몇몇 재정성과가 좋은 사례도 있었는데, 일부 사례를 제2권 (발간예정)에서 설명한다.

경제성장률이 높았던 전후(戰後) 시대의 추가 가용 재원 등의 덕 택으로 당시의 예산 운용 결과가 성장이 완만한 현재의 예산 운용 결과보다 더 좋았던 것처럼 보인다. 자금이 풍부하면 정부는 재정적 자의 경고음을 울리지 않고도 지출 규모를 증가시킬 수 있고, 기존 프로그램의 지출을 삭감하지 않고도 새로운 우선순위 분야에 지출 을 늘릴 수 있으며, 공공기관의 생산성이 정체되어도 기관 운영 지 출을 증대시켜 이를 해결할 수 있다. 그러나 자원 제약이 심해지면 잘못된 공공지출로 인한 폐해가 더 잘 관찰되며 잘못된 지출을 감당 하기 어려워진다. 추가되는 재원으로는 적자를 보전할 수 없고 (가처

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분소득의 증가 속도가 더디거나 가처분소득이 감소 추세에 있는) 시 민들의 조세저항으로 재정적자의 문제는 더욱 커진다. 경직적인 예 산 구조로 과거 중요했던 분야에 재원이 그대로 배분되고 현재의 중 요한 분야에 예산 배정이 어려워진다. 낮은 생산성으로 인해 국민소 득이 더 많이 지출되는 곳은 민간소비에서 정부소비로 전환된다. 어 려운 시기에 정부의 성과가 특별히 더 나쁜 것이 아니라 상황이 좋 은 시기와 비교할 때 저조한 성과에 대한 경각심이나 인식의 정도 차이가 존재하는 것뿐이다.

왜 좋은 절차가 나쁜 결과를 만들 수 있는가

고려해야 할 핵심적인 질문은 왜 예산과정의 적법절차를 따르는 것이 부정적인 결과를 초래하는가이다. 확립된 예산절차가 공공지 출관리(PEM)의 필수적인 요소라면 왜 바람직한 결과가 뒤따르지 않는 것인가? 이러한 의문을 통해 공공지출관리와 전통적인 예산과 정의 적법절차 접근법 사이의 중요한 차이를 발견할 수 있다. 절차 적 규칙들은 의사결정 방법·시기와 예산의 구조·형식 및 범위 등 예 산과정의 공식적인 특성을 다룬다. 이러한 규칙은 예산과정 참여자 들의 이해관계와 행동양식을 충분히 감안하지 않는다. 실제로, 외 견상으로 좋은 규칙이 왜곡된 유인을 만들어내고 원하지 않는 결과 를 초래할 수 있다. 예를 들어 통합적인 예산을 요구하는 규칙이 있 다 할지라도 예산 외의 기금을 설치하거나 재정규율을 약화시키는 다른 행위들에 의해 훼손될 수 있다. 따라서 지출 결과는 그것이 이 루어지는 과정과는 반드시 별개로 평가되어야 한다. 공공지출관리 는 참여자들이 어떻게 행동하고, 또 이들의 행동은 예산규범에 의 해 어떻게 영향을 받는지와 같은 예산과정의 비공식적 측면인 유인

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(incentive)에 주목한다.

지출관리를 행태적 차원에서 살펴보면 예산을 요구하는 사람과 재 정관리 권한을 가진 사람에게 주어진 유인, 그가 사용할 수 있는 정 보, 그에게 주어진 조직상의 역할 등에 대한 검토로 이어진다. 이 세 가지 측면 모두에서 절차에 집중하는 적법절차는 원하지 않는 재원 배분 성과를 만들어낼 수 있다.

유인

예산을 획득하려고 하는 사람들은 자기 이익에 기초하여 행동하지 만, 그들 개별 행동의 집합적인 결과는 그들의 이익에 부합하지 않을 수 있다. 이러한 「공유지의 비극」(tragedy of the commons) 문제 는 예산과정에 만연해 있다. 공동의 이익은 그것이 토지이건, 금전 이건, 다른 어떤 공유가치이건 간에 보통 세 가지 기본 특성을 가지 고 있다. 그것은 한정된 자원이고, 많은 사용자가 존재하며, 과다사용 으로 인해 고갈된다는 점이다. 공유 자원의 사용량을 배정하는 것이 모든 사용자의 집합적인 이익에 부합하는 일이지만, 각 사용자의 사 적인 이익은 자원을 가능한 많이 확보하는 것이다. 예산과정에서도 각 기관은 정부가 건전한 재정 상태를 유지하길 바라지만, 개별적으 로는 가능한 많은 재원을 확보하고자 하는 자기의 이익에 따라 행동 한다. 어떠한 개별 지출기관도 총지출에 대해서는 책임을 지지 않기 때문에, 개별적인 지출행위들에 따른 결과임에도 불구하고 자신들이 정부의 재정 능력을 훼손시키고 있다고 여기지 않는다.

적법절차는 예산과정의 절차만을 규정하기 때문에, 총지출이 얼 마가 되어야 하는지에 대한 문제는 해결되지 않는다. 전통적인 예산 규범들은 그 절차만을 규정하고 있어서 예산 총액은 예산 요구자들

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사이의 경쟁을 통해 결정된다. 경쟁이 포괄적이고(예산외 지출이 없 기 때문에), 공정하며(특정 목적으로 배정된 자금이 없기 때문에), 적법하기만 하다면(부적절한 지출이 없기 때문에) 결과는 바람직한 것으로 간주된다. 그러나 경쟁이 아니라 담합(청구자들이 원하는 것 을 얻기 위해 결탁하는 것)이나 분절(여러 요구들이 예산의 서로 다 른 부문들과 상호작용이나 마찰 없이 순차적으로 결정되는 것)이 있 다면, 적법절차는 바람직한 결과를 보장하지 못할 것이다. 지출기관 들은 경쟁에서 승리하는 것 대신 지출총액의 증대를 통해 집합적으 로 많은 공유자원을 확보함으로써 목표를 달성한다. 이로 인해 재정 규율은 약화되고, 예산 총액은 개별적인 지출결정에 의해 좌우된다.

이 「공유지」의 문제는 우선순위가 낮은 프로그램에서 높은 프로 그램으로 재원을 재배분하는 것을 막음으로써 재원배분의 효율성도 저해한다. 지출기관들은 예산을 더 효과적인 용도로 스스로 조정하 기보다는 점증적인 예산을 요구함으로써 더 많이 확보하고자 한다.

비록 그들이 정부의 전략적 목표가 반영된 재원배분을 원할지라도, 재분배를 하는 과정에서 그들이 종전에 확보한 것을 포기해야 한다 면, 이를 거부하는 것이 합리적일 수 있다. 만약 자신들의 미래 지출 규모를 사전에 확신하지 못한 상황에서 재분배를 제안한다면 그들 은 재원을 잃을 위험에 처하게 된다.

예산과정 참여자들의 합리적인 행동이 결과적으로는 예산집행의 효율성도 저해한다. 공식적인 규칙들은 일반적으로 관리자의 이니 셔티브(initiative)와 성과보다는 순응과 통제를 강조한다. 법적 승 인에 따라서만 자금을 지출하는 것, 지출항목을 세분화하고 예산서 와 기타 예산 관련 문서의 세부 일정을 따르는 것, 재정 지출이 수반 되는 행위(직원 채용 또는 장비 구입)에 대해 사전 승인을 얻는 것,

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회계연도 말에 모든 미사용 자금을 불용 처리하는 것 등이 규범에 포함되어 있다. 이들과 여타 규범은 관리자들의 성과부진보다는 과 소지출을 이유로 불이익을 준다. 이러한 규범은 관리자들로 하여금 더 큰 예산이 더 많은 성과로 나타나지 못할 때조차도 더 많은 예산 을 추구하도록 자극한다.

정보

예산 성과는 유인뿐만 아니라, 공공지출의 정책결정자와 관리자 가 보유하고 있는 정보에 의해서도 영향을 받는다. 정보는 공유지 처럼 한정된 자원이다. 이는 정보를 생산하고 유통시키는 데에 비 용이 들뿐만 아니라 촉박한 예산 일정 내에 생성하고 검토할 수 있는 정보의 양이 극히 적기 때문이다. 현대의 예산과정에서 최신 (state-of-the-art)의 지출관리시스템을 보유한 나라에서조차도 무지와 정보비대칭이 만연해있다. 이러한 상황은 정보를 생성하고 전달하는 비용 문제와 정보 생산자(agent: 대리인)가 정보 이용자 (principal: 주인)보다 유리하다는 주인-대리인 문제(principal- agent problem), 두 요인 때문에 나타난다.

재원배분의 효율성과 집행의 효율성은 프로그램과 사업에 관한 방대한 양의 정보에 따라 결정된다. 그런데 거의 모든 곳에서 최적 의 재원배분을 위해 필요한 프로그램의 상대적 효과에 대해서는 거 의 알려져 있지 않고, 집행상의 효율성을 위해 필요한 산출물의 규 모·품질·비용 역시 거의 알려져 있지 않다. 예산을 편성하는 과정에 서 엄청난 양의 정보가 처리되지만, 많은 나라에서 그 정보의 대부 분은 계속사업을 설명하고 투입항목을 열거하는 것에 그친다. 예외 적으로 프로그램과 산출물 정보가 예산안에 동반되는 경우에도 그

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정보들이 결정의 근거가 되는 경우는 거의 없다. 그렇기 때문에, 예 산의 증가가 산출물의 증가로 바로 이어지거나, 평가 결과를 바탕 으로 재원이 덜 효과적인 프로그램에서 더 효과적인 프로그램으로 분명하게 이전되는 경우는 드물다.

왜 정책결정자들은 효율적인 예산 결정을 위한 적절한 정보를 갖 지 못하는 것일까? 그 대답 중 하나는 최고위직(중앙정부 또는 부처 수뇌부)이 중간 또는 하위 직원에게 의존할 수밖에 없는 예산과정 구조가 정보 부족의 원인이 될 수 있다는 것이다. 지출기관(사업 담 당자 또는 소관 관리자)은 자신들의 프로그램과 사업에 대해서 예산 요구에 대한 결정을 내리는 사람들보다 더 많은 것을 알고 있다. 지 출기관은 원하는 것을 확보할 가능성이 높은 정보만을 제공함으로 써 예산결정자들을 「포획」(capture)할 수 있다는 점에서 유리하다.

지출기관들은 무엇이 작동하고 작동하지 않는지, 자금이 실제로 어 떻게 사용되는지, 프로그램 수혜자들의 이익과 강점, 그 밖의 관련 요인들에 대해 공식적으로 예산 재분배 권한을 가진 사람보다 더 많 은 것을 알고 있다. 게다가 그들에게는 프로그램과 사업의 쟁점을 정책결정자들에게 솔직하게 설명해줄 유인이 거의 없다. 중앙의 예 산결정자들은 특별한 연구와 분석을 의뢰하거나, 예산 결정에 필요 한 정보를 제공하는 규범을 변경하거나, 성과를 점검하고 평가하는 자기의 능력을 강화하는 방법으로 정보 불균형을 바로잡고자 노력 한다. 이러한 단편적 조치는 일정기간 도움이 될지도 모르지만, 지 출기관들은 또 다시 자신들이 가진 정보상의 우위를 회복하기 위해 서 대책을 강구할 것이다.

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공식적인 역할

예산과정의 적법절차에 따르면 중앙 관리자들은 예산 총액에서 부터 개별 지출항목까지 모든 것을 결정할 수 있는 공식적인 권한 을 갖는다. 이러한 중앙 집중현상은 관리자와 지출기관 간 대립적 인 관계를 만듦으로써, 지출기관들이 관리자에 비해 유리한 위치를 확보하기 위해 정보를 주지 않거나 왜곡하도록 만든다. 이렇게 되 면 중앙정부의 공식적인 권한은 약화되고, 중앙의 통제기관이 재정 을 재분배하거나 운영기관의 효율성 개선을 이끌어내는 능력도 약 화된다.

현대적 공공지출관리

현대적 공공지출관리(PEM)가 예산과정에 관심을 갖는 주요 이 유는 절차적 규범이 지출성과에 큰 영향을 주기 때문이다. 공공지 출관리에 따르면 절차적 규범은 지출총액, 지출의 구성 그리고 정 부 재정집행의 효율성이라는 세 가지 중요한 성과에 영향을 미치 기 때문에 실제적으로는 중립적이지 않다. 공공지출관리는 원하 는 성과를 이룰 가능성이 높은 절차를 모색한다. 지출성과에 영향 을 주는 예산과정의 핵심적인 요소로는 제도적 장치(institutional arrangement), 지출결정을 내리고 집행하는데 필요한 일체의 정 보, 바람직한 성과를 얻을 수 있는 방향으로 지출기관과 통제기관을 이끄는 유인, 실질적이고 사전적 예산규범의 수립 및 실행, 재정성 과에 대한 사후적 책임 등을 들 수 있다.² 다음 장에서는 공공지출관

2) 유인은 제도적 장치의 영향을 받고 생성된다. 제도적 장치의 예로는 사전적인 규범과 결과에 대한 사후적인 책임 등이 있다.

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리의 핵심요소를 현대적 공공지출관리의 세 가지 기본목표에 따라 설명한다. 세 가지 기본목표란 총량적 재정 규율을 강화하고, 전략 적 우선순위에 따라 공공자원을 배분하며, 서비스 제공의 효율성을 제고하는 것이다. 본 장의 이후 부분에서는 이러한 공공지출관리의 세 가지 목표를 소개한다.

재정규율을 준수하기 위해서는 총수입·총지출·재정수지 등 재정 총량 지표를 효과적으로 통제해야 한다. 재정총량에 대한 통제가 효 과적이려면, 이러한 재정총량 지표가 수용적(accommodating)이 지 않고 엄격한(disciplined) 수준이어야 하며, 정부에 의하여 명시 적이고 강제력 있게 결정되어야 한다. 총량지표는 예산에 대한 강력 한 요구들을 단순히 합한 것이 아니어야 한다. 그리고 공공지출관리 는 재원배분의 효율성을 추구하는데, 이는 대안적인 지출 프로그 램의 상대적 효과를 비교 평가하는 것뿐만 아니라 정부에 의한 우선 순위의 변화도 고려하여 재원을 배분하는 것을 뜻한다. 재원배분의 효율성은 변화하는 공공정책의 목표에 따라서 기존 프로그램에서 새로운 프로그램으로, 덜 생산적인 용도에서 보다 더 생산적인 용도 로 재원을 이전할 수 있는 역량에 달려있다. 마지막으로 공공지출 관리는 생산성 제고를 통해 정부기관의 운영비와 단위당 서비스 원 가를 지속적으로 절감하여 행정 운영의 효율성을 도모한다.

이와 같은 설명 중 일부는 전통적인 예산과정에 익숙한 사람들에게 는 낯설지 모르지만, 위 세 가지 목표는 모든 예산과정에서 나타나는 과제이다. 국가의 예산시스템은 총지출을 나타내고, 재원배분의 효 율성을 저해하거나 제고하며, 재정집행의 효율성을 낮추거나 증진시 킨다. 정부가 이 세 가지 목표를 추구하는 방식에서 현대적 공공지출 관리와 전통적인 예산과정에서 적법절차의 원리가 크게 구별된다.

An Overview 제

1 장 개 요

총량적 재정규율

총량적 재정규율을 준수하기 위해서는 다양한 부문별 예산에 대 한 결정이 이루어지기 이전에 지출(그리고 여타의 예산) 총액이 독 립적으로 결정되어야 한다. 만약 그렇지 않다면 지출총액은 각 부문 의 요구를 수용하기 위하여 필연적으로 증가하게 될 것이다. 총량 은 느슨한 목표가 아닌 엄격한 제한으로써 적정한 수준에서 확정되 어야 하고, 또 예산이 편성되는 기간뿐만 아니라 지출이 이루어지 는 연도 내내 준수되어야 한다. 더욱이 총량은 정부가 해마다 규율 을 준수할 수 있도록 하는 정책과 수단을 통하여 중기 또는 그 이상 의 기간 동안 지속가능해야 한다. [표 1.2]는 총량적 규율을 준수하 기 위한 기본 장치들을 제시한다.

[표 1.2] 총량적 재정규율 준수를 위한 제도적 장치

규범 총지출한도(경우에 따라서는 부문별 지출한도 포함)는 개별 지 출요구가 심사되기 전에 확정되어야 한다. 총지출은 명목화폐금 액으로 표현되는 GDP 대비 비율과 변화율이나 수입과 지출 간 수지로 나타낼 수 있는 한도에 부합해야 한다. 한도는 중기(3~5 년)로 설정되고 예산결정은 중기지출계획 내에서 이루어져야 한다.

역할 강력한 권한을 가진 재정부(finance ministry)는 지출부처와 의 양자협상과 내각회의(Cabinet discussion)에서 예산총량 을 결정하는 권한을 가져야 한다. 재정부는 지출요구와 여타 예산 관련 결정이 예산에 미치는 효과를 공식적으로 관리하는 역할을 한다. 예산의 집행과정에서는 재정총량에 위배되는 시 도를 억제하기 위해 개입(또는 정부에 통보)할 수 있다.

정보 중기지출계획은 정책변화에 따라 예산추계가 어떻게 변화하는 지를 측정하는 기준선을 제공한다. 예산편성 과정 전반에 걸쳐 기준선의 변화에 대한 정보가 제공된다. 예산의 집행과정에서 는 지출이 재정총량에 부합하는지 점검된다.

A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론

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총량적 재정규율은 수입과 지출이라는 두 가지 변수 간의 상호 작용을 관리한다. 좁은 의미에서 보면 매년 지출이 (실질화폐금액 또는 GDP의 비율로) 증가할 때에도 수입증가로 보전된다면 규율 은 유지된다고 말할 수 있다. 그러나 보다 넓은 의미에서 보면 총 량적 재정규율의 준수는 수입이 지속적으로 증가하지 않도록 지출 한도를 강제한다. 이를 달성하는 첫 번째 방법은 총지출을 GDP의 일정 비율로 제한하는 것이다. 두 번째 방법은 총지출의 (명목화폐 금액으로 표시되는) 절대한도를 설정하는 것이다. 세 번째 방법은 전년도 수준 또는 기준선 대비 지출의 증가가 허용되는 최대금액 을 명시하는 것이다. 만약 총지출이 통제되지 않는다면 지출 제한 목표를 달성하지 못한 정부는 균형 재정상태를 유지하기 위하여 지출을 제한하기보다는 세금을 인상하거나 자산을 매각할 가능성 이 매우 높다.

예산과정에서 적법절차의 원리는 전통적으로 상향식(bottom- up) 환경에서 작동된다. 지출기관은 반복되는 예산과정 속에서 예 산을 요구하며, 통제기관은 각 요구들을 검토하고 상대적인 가치 를 비교한 뒤 일부 요구액을 삭감하여 지출액을 결정한다. 일부 국 가에서는 예산절차를 시작할 때 총지출 또는 특정 지출기관이 요 구할 금액에 대한 잠정적인 목표치를 제시한다. 하지만 이러한 제 한은 느슨한 경향이 있고 잠정적이며 종종 추가 재원을 요구하는 압력에 직면한다.

느슨한 총액목표는 전후(戰後) 케인지안(Keynesian) 시대에 유 행하였다. 당시 많은 국가들이 경제상황 변화에 유연하게 대응할 수 있는 신축적인 목표를 선호하여 (균형예산원칙과 같은) 고정된 예산 규범을 포기하였다. 이는 정부소비와 정부투자가 상대적으로 감소

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1 장 개 요

하고, 급여지출(entitlement)과 이전지출(transfer)이 크게 증가하 는 방향으로 정부지출의 비중이 근본적으로 변화하면서 나타난 현 상이었다. 정부지출의 새로운 구성은 케인지안의 목표에 기여하였 는데, 이는 일반적으로 금액이 제한되는 소비 및 투자지출과 달리 급여지출은 통상 법적으로 승인된 요구액 전체가 충족되어야 하므 로 지출이 제한 없이 증가하였기 때문이다. 이러한 특징 때문에 급여 지출은 경제상황 변화에 즉각적이고 자동적으로 반응하는 효과적인 안정장치(stabilizer)와 안전망(safety net)이 되었다.

돌이켜보면, 거의 모든 민주주의 체제에서 느슨한 재정 목표치 와 공공지출의 구성 변화가 전후시기에 GDP 대비 공공지출 비율이 증가하는데 기여했다는 사실은 분명하다. 그러나 많은 정부들이 만 성적인 재정적자와 구조적인 경제적 취약성에 직면하자 케인지 안의 수요관리정책에서 후퇴하여 고정적인 재정목표를 채택하였 다. 재정적자가 GDP의 3%를 초과할 수 없다는 마스트리히트 기준 (Maastricht-norm)은 이러한 변화 추세를 잘 보여준다. 공공지출 관리는 이러한 움직임에 따라 단순한 재정수지가 아닌 지출총액도 목표로 하였다.

지출총액에 대한 새로운 제한은 얼마나 엄격할 것인가? 지출총액 의 제한을 주장하는 사람들이 원하는 만큼 엄격해야 하지는 않지만, 과거의 목표처럼 느슨하지도 않다. 현대 정부는 공공지출이 이전지 출보다 소비와 투자에 집중되던 수십 년 이전으로 되돌아갈 수는 없기 때문에 새로운 제한이 실질적으로 경직된 것은 아니다. 또한 선진국이든 개발도상국이든 간에 불황과 여타 경제위기가 재정을 불안정하게 만드는 영향으로부터 초연할 수는 없다. 따라서 정부가 중기(3~8년) 경기 사이클보다 더 긴 기간 동안 엄격한 재정적 제한