정부의 예산과정에 활용되는 전통적 수단들은 현금흐름을 관리 하기 위해 설계된 것이다. 이 수단들은 우발부채 및 그와 유사한 재정위험에 대해서는 적용되지 않았다. 정부는 대개 현금을 수령 할 때 수입을, 현금을 지급할 때 지출을 기록한다. 이러한 예산회계 (budgetary accounting) 방식은 대부분의 이전지출과 공공투자
Aggregate Fiscal Discipline 제
3 장 총 량 적 재 정 규 율
및 운영비의 지출에는 적절할 수 있지만, 미래에 우발적 상황이 생 기면 정부에 지출의무가 생기는 채무부담 거래에는 적절하지 않다.
현금주의 예산제도 하에서, 정부가 부담하는 우발적 위험은 그 부담 이 발생하는 시점에는 계상되지 않는다. 채무부담 이후에 실제 지출 의무가 발생하면 예산에 계상되지만, 그 때는 정부가 우발부채로 인 한 지출을 효과적으로 통제하기에 너무 늦게 된다. 정부가 보증을 제공하면서 얻는 수수료가 현금주의 예산제도 하에서 수입으로 계 상되지만, 이러한 회계처리만으로는 향후 발생 가능한 지출의 위험 성이 드러나지 않는다. 물론 채무불이행 (또는 다른 우발적 사건)이 일어나면 현금주의 예산제도는 그에 따른 지출을 계상하겠지만, 이 는 「통제 불가능한」 지출이 될 것이다. 즉, 정부는 실제 발생한 지출 액만 계상해서는 우발부채의 부담에 따른 지출을 강력히 통제할 수 없는 것이다. 재정위험을 통제하기 위한 가장 적절한 시점은 그 위 험이 발생한 때이다. 그러나 정부는 대개 이 시점에서는 노출되는 총비용을 파악하지 못한다. 이러한 문제점은 선불로 지급받은 보증 수수료를 당장의 수입으로 계상하는 회계처리 때문에 더 악화된다.
정부가 부담하는 위험은 실제로는 종종 엄청난 손실을 유발하지만, 이러한 회계처리는 정부가 위험부담을 통해 수익을 얻는 것처럼 보 이게 한다.
우발부채는 다양한 형태로 나타나며 거의 모든 중앙정부가 이를 가지고 있다. 세계은행의 하나 폴락코바(Hana Polackova)는 다양 한 유형의 위험과 그 위험들을 통제하기 위해 정부가 사용할 수 있 는 수단을 정리했다. 여기서의 논의와 가장 연관된 유형은 미래에 채무불이행이나 자연재해와 같은 특정한 사건이 발생할 경우 지출 을 요하는 우발부채이다. 많은 우발부채들은 법과 계약 또는 다른
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
:
형태의 공식문서에 명시되어 있다. 반면, 금전적 손실을 입은 자를 돕거나 그러한 도움이 제공될 것이라는 기대를 형성하려는 정부의
「도덕적 의무」에서 비롯되는 우발부채도 있다. 명시적인 우발부채 에 비해 이러한 비공식적인 위험은 정부가 인지하기 어렵겠지만, 그 잠재적 비용은 더 클 수 있다. 사실 정부가 개입할 것이라는 기대는 손실규모가 커질수록 더 증폭된다. 예를 들어, 작은 은행 1곳이 파산 하면 정부는 아무런 개입도 하지 않을 수 있지만, 대형 은행이 파산 하면 정부는 금융시장을 안정시키고 대중의 신뢰를 회복하기 위해 개입하지 않을 수 없을 것이다.
우발부채의 종류는 다양한데, 예를 들어 농부에 대한 수확량 손실 보전, 주택소유자에 대한 홍수피해 보전, 수출업자에 대한 환율변 동 보전, 예금자에 대한 은행파산 보전, 사업자에 대한 손실 보전, 투 자자에 대한 채무불이행 보전 등이 있다. 이러한 우발부채의 규모와 위험도는 현금주의 회계가 가진 단점으로 인해 충분히 드러나기 어 렵다. 미국의 회계감사원(General Accounting Office)은 연방정 부가 1995년까지 적립한 보험충당금이 5조 달러에 이른다고 추계 하였는데, 이는 3년간의 총지출 규모와 동일한 수준이다. 암묵적인 보증과 여러 형태의 우발부채를 함께 고려하면 전체 우발부채 규모 는 상당히 더 클 것이다.
위험부담에 따른 비용의 전부를 스스로 책임져야 한다면 회피할 위험까지 정부가 손실을 보전해 준다면, 사람들은 기꺼이 그러한 위 험을 부담하는 비도덕적인 행동을 하게 된다. 이러한 도덕적 해이는 정부가 보증하는 프로그램에 만연해 있다. 부실한 금융기관의 고수 익 상품을 추구하는 예금자, 홍수 취약지역에 주택을 건설하는 집주 인, 고위험 고객에게 대출해주는 은행원, 환율변동 위험을 대비하지
Aggregate Fiscal Discipline 제
3 장 총 량 적 재 정 규 율
않는 수출업자 등 사례는 매우 많다. 도덕적 해이의 공통요소는 위 험을 부담하는 자가 자기 행동의 위험도가 아니라 정부 개입의 가능 성만 고려한다는 점이다. 그 결과 위험의 수준과 정부의 비용이 함께 증가된다.
특히 개발도상국과 체제전환국에서는 정부에 위험이 전가되는 현 상이 쉽게 나타난다. [표 3.2]는 이들 국가에서 정부가 위험한 우발 부채를 스스로 부담하게 되는 몇 가지 원인을 정리하고 있다. 주요 원인 중 하나는 경제개발 또는 체제전환의 초기에는 대개 민간보험 이 없거나 충분하지 않기 때문에 투자자·기업가·채권자 등이 의지할 곳이 정부 밖에 없다는 점이다.
이들 국가에서는 보통 정부가 최종 보험자(insurer of last resort) 기능을 수행한다. 만약 정부가 이 위험을 회피하면 경제개발 은 지체될 수 있다. 국영기업을 민영화하는 경우를 생각해보면, 매 각금액을 높이거나 기업의 계속성이 유지될 수 있도록 정부는 최소 한의 재무적 이익을 보장하지 않을 수 없을 것이다. 개도국이나 체 제전환국에서는 정부의 위험 노출도가 더욱 클 수 있는데, 이는 경 제개발의 초기 단계에서 금융기관들이 과소하게 규제되기 때문이 다. 즉, 체제전환국의 경우 새로운 민주정부가 공산정권하에서 사용 되던 규제시스템을 무너뜨린 이후 아직은 건전한 규제가 경제발전 에 어떻게 기여하는지를 이해하지 못하는 상태이다. 또한 개발도상 국에서는 무력하고 가난한 정부가 강력한 이익집단을 규제할 의지 나 자원을 가지지 못했거나, 이들 이익집단과의 긴밀한 관계로 인해 정부가 적절히 규제하기 어려운 실정이다.
우발부채는 많은 사람들이 위험을 조금씩 분담할 때 가장 잘 관 리될 수 있다. 정부가 보증하는 주택 모기지(mortgage)를 대출받
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
:
은 주택소유자들이 대표적인 사례이다. 이 경우 차입자가 많으므 로 위험은 분산되고 정부는 각 주택소유자에게 위험도에 따른 보 험료를 부과할 수 있다. 따라서 몇몇 차입자가 채무를 불이행하더 라도 보험료 수입으로 그 비용의 전부 또는 일부를 보전할 수 있 다. 그러나 체제전환국과 개도국에서는 위험이 집중되는 경향이 있다. 즉, 덩치가 큰 소수의 위험부담자들(금융기관과 대기업집단 등)이 전체 위험의 아주 큰 비중을 부담한다. 이런 상황에서는 정 부에게 전가되는 위험의 정도를 측정하기 어렵고, 위험도를 반영 한 보험료를 부과하기는 더욱 어렵다. 더구나 유착관계와 부실한 회계관행 때문에 금융기관이 부실기업에 대한 대출을 확대한다면 문제는 더 복잡해진다.
[표 3.2] 재정위험 관리에 관한 이슈
모든 국가
1. 도덕적 해이 정부가 손실을 보전하므로 개인과 기업은 과도한 위 험을 부담함
2. 투명성 결여 현금주의 예산에서는 현금지급이 발생하기 전까지는 정부의 비용이 계상되지 않음
3. 정보의 부족 일반적으로 정부는 우발부채 및 여타 위험의 규모, 발 생확률 또는 관련 비용을 알기 어려움
4. 예산통제의 미비 우발위험이 발생한 이후 자금이 투입되기에, 정부가 그 지출액을 효과적으로 통제하기에 적합한 시점을 놓치게 됨
Aggregate Fiscal Discipline 제
3 장 총 량 적 재 정 규 율 개발도상/체제전환 국가
5. 보험시장의 미발달 민간 보험시장이 발달하지 않아 정부가 종종 위험을 부담
6. 민영화 노력 투자를 유치하기 위해(또는 매각금액을 높이기 위해) 정부는 국영기업의 인수자에게 명시적 또는 암묵적 보증을 제공
7. 부적절한 규제 체제전환 또는 개발도상에 있는 국가에서는 정치인 (또는 관료들)과 금융기관 간의 밀접한 관계로 인해 건실하고 공정한 규제의 필요성을 인지하지 못하므로 금융기관(그리고 여타 위험부담자들)을 과소 규제하 는 경향
8. 위험한 행동 시장발전의 초기 단계에서는 부적절한 규제 그리고 위 험평가 및 관리수단이 미비하여 위험한 행동이 나타나 는 경향이 있음
9. 위험의 집중 시장이 발달하지 않은 상태이므로 위험이 소수의 기 업이나 위험부담자들에게 집중되기에 정부가 위험을 평가하고 통제하기 어려움
정부가 재정규율을 유지하기 위해서는 반드시 우발부채를 통제해 야 한다. [표 3.3]은 그 통제 메커니즘을 시장기능에 기반한 방식과 정부개입에 의지하는 방식으로 구분하고 있다. 시장에 기반한 방식 은 정부가 손실자를 구제하지 못하도록 하거나 위험을 부담하는 자 들로 하여금 정부가 제공하는 보험의 비용을 지불하도록 한다. 시장 기반 방식은 일반적으로 선진국에서 선호되는데, 이는 정부의 광범 한 위험노출에도 불구하고 대부분의 경제적 위험에 대해서는 민간 의 보험이 제공되기 때문이다. 이러한 방식은 민간보험 시스템이 불 충분한 개도국이나 체제전환국에는 아직 적절하지 않지만, 이들 정 부도 민간보험의 발전을 저해하는 정책은 피할 필요가 있다. 정부가 우선적으로 보험을 제공하는 한, 민간보험시장은 발전하지 못할 것 이고 위험부담자들은 정부재정에 과도한 부담을 주는 도덕적 해이