일반적으로 소비 또는 투자지출보다 자격급여에 제약을 가하는 것이 더 어렵다. 전자는 그 총액이 명확하고 매년 예산편성 과정을 통해 통제되어 지출 가능 금액이 결정된다. 그러나 자격급여는 대체 적으로 무제한적이므로 고정된 지출 한도가 없으며, 지출규모는 예 산 편성과정이 아닌 법률에 의해 결정된다. 즉, 자격급여의 경우 예 산은 그 지출규모를 추산한 것일 뿐인 반면, 소비 및 투자 지출의 경 우 예산이 지출규모를 확정한다.
Aggregate Fiscal Discipline 제
3 장 총 량 적 재 정 규 율
자격급여의 연도별 지출액은 명시적인 예산의 승인에 의해서가 아니라, 경제 및 사회적 환경 등 외부 요인에 의해 좌우되는 경우가 많다. 사실상 그 예산규모는 수년 또는 수십 년 전 자격 급여 제도 가 도입(또는 지원 확대)되고 수급조건 및 산출방법이 입법화 될 때 결정된다. 이러한 특징 때문에 자격급여는 단기적으로는 재정규율 을 훼손하고, 장기적으로는 재정 상황을 안정화하기 위한 정부의 역 량을 약화시킨다. 즉, 단기적으로는 정부가 지출금액을 정확하게 추 정하거나 예기치 않은(또는 원하지 않는) 경기 변동으로부터 예산 을 관리하기 어렵게 하고, 장기적으로는 국가 예산의 많은 부분이, 특히 연금과 의료부문에서 고령화의 영향을 받게 될 것이다. 심지어 단기적으로는 재정운용에 여유가 있을지라도 수급자 수가 증가하여 자격급여가 전체 예산에서 차지하는 비중이 증가하는 경우 정부의 재정정책이 지속가능하지 않을 수 있다.
자격급여는 공공지출 총액을 많은 경우 지속 불가능한 수준까지 증가시키는 공유자원의 문제를 발생시킨다. 일반적인 공유자원의 상황에서는 각각의 「소비자」(taker)는 공유자원을 사용하기 위해 독 자적으로 또는 협력하여 행동한다. 또한 각자의 소비는 독립적이므 로 한 사람이 소비하면 다른 사람은 소비하지 못한다. 그러나 자격 급여는 혜택이 공동적이며, 다른 사람들도 혜택을 보기에 나도 혜택 을 볼 수 있는 것이다. 자격급여는 수급자에게 보편적인 권리를 부 여하기 때문에 상호 협력이나 적극적인 권리 요구 없이도 모두가 자 격급여를 받을 수 있다. 이러한 권리는 정부가 지급 능력과 의지가 없어지거나 예산에 대한 다른 요구가 있다 할지라도 소멸되지 않는 다. 한편, 일반적인 공유자원의 문제에서는 자원이 고갈되면 아무것 도 남지 않기 때문에 그 이후에는 아무도 소비할 수 없게 된다. 그러
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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나 자격급여 프로그램에서는 정부의 수입이 고갈되었을 때에도 수 급자들에게 계속하여 급여가 지급된다. 재원이 고갈될 때 정부는 필 요한 자금을 차입하거나 돈을 「인쇄」(printing) 해서라도 수급자들 의 권리를 충족시킬 것이다.
자격급여를 통제할 수 있는 최적의 시기는 그 제도가 확정되기 이 전이다. 이 시기 이후에는 기존 급여를 삭감하여야만 재정을 통제할 수 있다. 이는 국민에게 혜택을 나눠주는 예산의 정치적 기능과는 완전히 대조된다. 「빼앗는」(taking from) 것은 「주는」(giving to) 것보다 훨씬 더 어렵기 때문에, 정부가 국민에게 일단 자격급여를 제공한다면 자체 재정규율은 필연적으로 약화된다.
개발도상국(일부 체제전환국 포함)은 일반적으로 자격급여의 예 산이 작다. 그러나 국가가 발전하고 경제적 상황이 호전된다면 이들 정부는 연금제도를 도입 및 개선하고, 의료보험을 확대해나가며, 장 애인과 실업자에게 재정지원을 실시하는 등 선진국들이 채택한 경 로를 따를 것이다. 체제전환국은 기존 보조금의 폐지, 물가상승, 국 영기업의 민영화 또는 해체 등으로 인한 경제적 충격으로부터 가계 를 보호하기 위해 시장 민주주의의 수용 초기부터 자격급여의 확대 압력에 직면할 것이다. 이상적으로는 개발도상국과 체제전환국의 지도자들이 새로운 재정 부담을 수용하는데 신중할 필요가 있다. 그 이유는 체제전환을 용이하게 하고 경제적 삶의 질을 실질적으로 개 선하기 위해 도입된 자격급여가 장래에는 수년간 국고 부족을 초래 할 것이기 때문이다.
지난 20여년에 걸쳐 산업화된 민주주의 국가들은 자격급여를 새 로 도입하거나 확대하기를 주저해 왔다. 이들 국가는 예산이 만성적 인 적자에 시달리고 있기 때문에 새로운 자격급여를 도입하는데 신
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중한 것이다. 일부 국가들은 재정적자를 증가시킬 우려가 있는 신규 자격급여 도입을 금지하는 원칙을 공식 채택하기도 하였다. 예컨대 1990년대 이후 미국 정부는 자격급여의 확대를 어렵게 하기 위하여
「페이고」(pay-as-you-go) 준칙을 시행해 왔다. 이 원칙에 의하면 자격급여의 지출을 증가시키는 입법은 다른 자격급여를 감축하거나 수입의 증대로 상쇄되어야 한다. 이 원칙은 의회와 대통령에게 새로 운 자격급여에 따른 추가 재정소요에 관한 정보를 적시에 제공하는 기준선(baseline) 전망을 통해 이행되고 있다.
자격급여를 제한하기 위한 공식적·비공식적 노력은 대부분 현행 자격급여의 고비용 구조가 법률로 확정된 이후인 최근에서야 나타 나고 있다. 비록 지금까지 자격급여 예산을 규율하는 데 성공한 선 진국들의 사례는 매우 드물지만, 일부 국가들이 계속 노력해오고 있 기에 향후 상당수의 성과가 나타날 것으로 기대된다. 만약 고령화로 인한 재정 충격이 현실화되는 시기까지 자격급여가 적절히 통제되 지 못한다면, 미래에는 현행의 엄격한 총량적 재정규율마저 매우 느 슨한 수준이었다고 평가될 것이므로 이러한 노력은 계속될 것이다.
[표 3.1]은 재정규율을 강화하고자 하는 국가가 취할 수 있는 조 치들 중 일부를 소개하고 있다. 기존 또는 향후 수급자의 자격을 박 탈하는 것에서부터, 자격급여의 기본체제를 유지하면서 지급액이 나 자격조건을 부분적으로 조정하며 예산을 절감하는 것까지 그 내 용이 다양하다. 자격박탈은 가장 과감한 조치이지만 정치적으로 매 우 어렵다. 법적인 권리를 폐지하고 연도별 재량에 따라 급여를 지 급하는 방법도 가능하다. 또 다른 방법은 정부가 특정 자격급여를 민영화함으로써 정부의 재정 부담을 줄이는 것이다. 예컨대 칠레의 사회보험 개혁에서는 연금의 일부만을 재정으로 보전하는 이중 시
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스템(two-tier system)을 도입하였고 이는 일부 국가에 상당한 영 향을 미쳤다. 이 시스템의 제1층은 정부가 모든 가입자들에게 최저 금액을 보장하는 확정급여(defined benefit)방식이고, 제2층은 급 여액이 각 가입자의 연금계정의 성과에 따라 달라지는 확정기여 (defined contribution)방식이다. 또한 공적연금 전체에 대해 확정 급여 방식이 확정기여 방식으로 전환될 수도 있다.
일부 국가는 자격급여 제도를 과감하게 변경하는 것이 가능하겠 지만, 다른 국가들은 부분적인 개혁에 만족할 수 있다. 자격급여를 부분적으로 다듬는 방법 중 하나는 저소득층을 중심으로 선별적 급 여 제도를 도입하거나, 급여의 실질 가치를 낮추는 것이다. 호주는 전자의 방법을 채택하여 일부 이전지출을 저소득 가구에만 제한적 으로 지급하였고, 네덜란드는 후자의 방법을 채택하여 실업급여와 기타 급여의 소득대체율을 감소시키는 방식으로 정부지출을 감소시 켰다. 또 다른 방안으로는 급여를 일반적인 소득과 동일한 방식으로 과세하면서 자격급여를 간접적으로 축소하는 것이다. 이 방안은 정 부가 (일부 국가에서는) 복지국가의 상징이라 할 수 있는 보편적 급 여제도를 유지하면서도 조세제도를 통해 자격급여 시행을 위한 자 산조사(means-test)를 실시할 수 있다는 장점을 갖고 있다.
일부 국가들은 총량적 재정규율을 준수하기 위해 매년도 자격급 여에 지출되는 총 금액을 제한한다. 이들 국가에서는 운영비 등 여 타 비용과 마찬가지로 자격급여 프로그램도 현금을 기준으로 한도 를 정하고 있다. 정부는 이러한 한도가 준수되도록 이전지출 금액이 나 서비스(의료서비스 등) 이용료를 일정 비율로 감액할 수 있다. 만 약 한도가 지켜지지 않을 것으로 예상되는 경우, 정부는 이를 상향 하거나 한도를 유지하는 대신 여타의 조정을 실시하여야 할 것이다.
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[표 3.1] 자격급여 비용 관리
조치 장점 단점
자격박탈
급여의 법적 권리를 폐 지하고 연도별 예산편 성을 통해 지출금액을 결정
지출규모는 예산편성에 따라 결정되고 정부의 지불능력에 의해 좌우
경제안정화와 소득재 분배를 위한 정부역할 이 감소되고, 불황·고령 화·질병 및 여타의 고 통으로부터 국민들을 보호하는 능력이 훼손 될 가능성
자발적 선택
국민들이 민간 보험에 가입하고 특정 자격급 여에서 탈퇴 가능
정부의 재정위험을 줄 이면서 시장의 효율성 을 이용
가장 취약한 사람들이 정부 프로그램에 남게 되는 역선택의 위험. 정 부는 민간시장이 붕괴 되면 도덕적(또는 법 적)책임을 질 수 있음.
자격급여의 제한 자격급여의 총지출(또 는 특정 프로그램에 대 한 지출)이 제한될 수 있음. 한도를 상회하는 지출은 행정부나 의회 의 긴급결정을 요할 수 있음.
자격급여가 예산의 여 타 지출과 서로 경쟁해 야 하고, 예산금액을 초 과하는 지출은 규모에 제약을 받을 수 있음.
수급자들이 부정적인 영향을 받을 가능성이 있고, 자격급여에 제한 을 가하는 것이 정치적 또는 기술적인 이유로 불가능할 수 있음
물가연동 배제 지급액이 고정되며 물 가연동을 위해서는 행 정부와 의회의 결정이 필요
지출증가가 자동적으로 이루어지지 않고, 정부 의 예산결정 과정에서 결정됨
물가상승으로 지출의 실질가치가 하락하여, 저소득 수급자에게 가 장 큰 피해가 미치게 됨 선별적 급여
보편적 급여지급 방식 이 아닌 자산조사에 의 해 이루어지는 급여지 급 방식
한정된 자원이 가장 시 급한 수급자에게 제공 되기에 정부 지출이 감 소
보편적 급여에 대한 개 념이 훼손되면서 일부 자격급여에 대한 국민 들의 지지가 약화
급여과세보편적 급여지급이지 만 소득세의 과세대상 이 됨
선별적 급여지급 방식 과 효과가 유사하나 정 치적으로 실행하기 용 이함
일부 수급자에게는 한 계세율이 높아지는 효 과로 인하여 소득활동 을 저해할 가능성