항목(투입) · 예산명세서와 정부공통 규범 준수
·거래의 사전 감사 내부통제 지출 부처 지출 군
(투입) · 정부표준규칙을 따르는 부처별 체계
·거래의 사후 감사 관리책임 지출 관리자 산출물과
총 운영비 ·산출물에 대한 책임
·산출물의 사전 명시
·결과의 사후 감사
외부통제
외부통제에는 세 가지의 기본적인 특징이 있다. 지출 행위와 운영 자금 통제는 별개의 두 기관에 각각 맡겨진다. 오로지 투입에 대해 서만 통제가 실행된다. 그리고 자금 지출이 수반되는 행위가 이행되 기 전에 통제가 이루어진다.
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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외부통제란 목적에 맞게 예산이 수립되어 있다 하더라도 일선에 있는 집행관리자는 재정을 지출하기 전에 중앙의 통제기관으로부터 권한을 확보해야 한다는 점을 의미한다. 일반적으로 외부의 통제기 관에는 재정부, 중앙인사기관, 또는 물품과 장비의 정부조달을 감독 하는 기관 등이 있다. 어떤 국가에서는 각각의 개별 거래별로 승인 이 이루어져야 하지만, 다른 국가에서는 지출 그룹에 대하여 일괄적 으로 승인이 이루어지기도 한다. 영국과 영연방 국가에서는 대대로 재무부의 통제를 통해서, 프랑스·독일과 그 밖의 많은 국가에서는 재정 감독기관 또는 통제기관에 의해서 외부통제가 이루어졌는데, 품목별 예산과 회계 시스템이 활용되었다.
선진국에서 공공지출 관리의 발전 과정을 살펴보면, 엄격한 외부 통제가 한 때 선진적인 행정의 상징으로 여겨진 이유를 이해할 수 있다. 과거(많은 국가에서는 1세기 전, 다른 국가에서는 불과 수십 년 전)에는 정부 규모가 작고 정부의 사업 목표가 단순했으며, 필요 한 행정적 기술이 부족하여 중앙기관에 집중되어 있었다. 공무원 제 도와 법령은 초창기였고 정부조달에 대한 규제는 미흡했으며 공공 회계에 대한 실무도 표준화되지 않았다.
이와 같은 불만족스러운 상황에 대하여 외부통제는 규칙을 준수 하는 습관과 윤리를 정부조직에 심어주려 했다는 점에서 적절한 대 응이었다. 중앙집중적인 통제로 인하여 집행관리자는 세부적인 예 산을 준비하고 실행하며, 공무원 인사 법령에 따라 직원을 채용·감 독하고, 정부규정에 따라 물품을 구입하는 등의 기술을 익혀야 했 다. 또한, 활동 보고서를 정기적으로 중앙 당국에 제출해야 했다.
많은 개발도상국에서 분명하게 나타나듯 앞서와 같은 사정이 여전 히 지속되고 있는 한, 부패를 줄이고 중앙기관 및 지출 부처의 관리 역
Operational Efficiency 제
5 장 재 정 집 행 의 효 율 성
량을 확충하며 내부통제로 전환하는 방안을 마련하기 위하여 관리 개 혁은 외부통제를 강화하는 데에 집중하는 것이 적절할 것이다.
외부통제는 예산의 투입 측면에 가해진다. 산출물은 명시적으로 고려되지 않으며, 산출 데이터는 체계적으로 정리되지 않는다. 비록 한계가 있긴 하지만, 투입에 대한 통제는 지출이 발생하기 전에 이 루어지고 모든 정부기관에 일률적으로 적용될 수 있으며 공공지출 을 절약하고 지출의 적법성과 적정성을 결정하는 자와 실제 자금을 지출하는 자를 분리하며 특정한 거래를 정확히 집어낼 수 있다는 점 에서 효과적일 수 있다. 그러나 이러한 통제는 투입에만 집중되기 때문에 재정집행 효율성에 미치는 부정적인 효과는 무시된다.
정부 규모가 작던 시절에는 외부통제가 선진국에서 상당히 잘 작 동했겠지만, 공공지출이 증가하면서 개별 품목의 중요성은 감소하 였다. 더욱이 집행기관은 자체적으로 행정적 역량을 갖추게 되었고 재정부와 같은 중앙기관은 운영상의 투입을 세부적으로 통제하는 것보다 프로그램과 경제적 이슈에 더 관심을 기울이게 되었다. 부처 내에서 일선상의 집행관리자 집단은 현대적인 인력·예산·조달체계를 운용하는 법을 훈련받았다. 그래서 이들에게 관리상의 재량을 어느 정도 위임하는 것도 합리적인 일이 되었다.
정부 규모가 커지면서 외부통제에 기초한 관리 비용도 증가하게 된다. 외부통제는 과도한 절차에 따라 시행되고 광범위한 감시가 필 요하기 때문에 비용이 많이 든다. 외부통제는 순응적 사고방식-효율 적으로 운영하는 것보다 규칙을 따르는 것이 더 중요하다-과 동시 에 규칙을 회피하는 행태를 야기한다. 외부통제를 시행하는 국가에 서 집행관리자는 공무원 보수와 직위체계(classification system) 를 기만하는 방법, 계획된 자금이 없는 데도 몰래 물품을 사는 방법,
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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계약을 조작하여 선호하는 업체로부터 납품받는 방법 등을 학습한 다. 규칙 따로, 실행 따로 하는 비공식적인 행정 문화가 모습을 드러 내게 되는데, 이러한 이중적 기준-엄격한 규칙과 느슨한 적용-은 비 효율성과 부패를 키우는 온상이 된다.