A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
:
시설 비용을 줄이려는 동기가 있다.
Operational Efficiency 제
5 장 재 정 집 행 의 효 율 성
적으로 통제하는 예산항목)에 의존해야 하는가? 최신 제도로 도약할 수 있는 기회가 눈 앞에 있는데도 관리 개혁의 과정을 수십 년간 진 행해야 하는가?
이러한 주장에도 불구하고 강력하고도 신뢰할 수 있는 통제가 준 비되기 전에 관리상 재량과 책임을 부여하는 체계를 도입할 경우 정 부는 엄청난 리스크를 감수하게 된다. 효과적인 통제 시스템에는 두 가지 요소가 있다. 실행 가능한 규칙과 절차, 그리고 규칙과 절차를 정당한 것으로 받아들이는 행동 양식이 그것이다. 실제 지출이 예산 서에 나타난 수치와 일치하지 않거나 직원 채용과 보수가 공무원 규 칙과 절차에 근거하지 않는 나라라면 관리적 재량을 위한 시기가 무 르익지 않은 것이라 말할 수 있다.
규칙은 공정하고 합리적인 것으로 여겨질 때 작동한다. 일반적으 로 외부통제가 내부통제에 선행하고 내부통제가 관리책임의 전제 조건인 것은 이 때문이다. 외부통제는 규칙에 따라 관리하는 관행을 조장한다. 사실, 이것이 재정집행의 효율성을 일부 훼손하지만 이는 법의 지배가 공공행정에 뿌리내리도록 하기에 정당화된다.
외부통제가 되면, 정부는 투입에 대한 더 많은 통제를 집행관리 자에게 맡기는 내부통제 체계를 안전하게 도입할 수 있다. 형식적 인 의미에서 내부통제는 앞에서 설명한 바와 같이 지출 기관이 지출 의 적법성과 효율성을 보장하는 체계에 책임을 진다는 것을 의미한 다. 행태적인 의미에서는 통제가 내면화되기에, 즉 규칙이 정당하고 실행가능한 것으로 생각되기 때문에 -자신의 행위가 타인에 의해 감 시되거나 규칙을 위반했을 때 벌칙을 받기 때문이 아니라- 관리자가 규칙을 따른다는 것을 의미한다. 이러한 행태적 차원이 전제되지 않 으면 공식 통제 시스템에 어떤 안전장치가 있다 하더라도 내부통제
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
:
는 오용될 소지가 있다.
규칙을 준수하는 문화는, 집행관리자가 투입물을 구매하는 데 공 식적인 백지위임장을 받기도 하지만 계획된 산출물을 생산하는 데 책임을 지는 관리책임으로 전환하는 것을 용이하게 한다. 관리책임 은 어떠한 투입물에도 지출할 수 있다는 것이 아니라 규칙을 내면화 한 관리자가 적절하고 효과적으로 지출하리라고 신뢰할 수 있다는 것을 의미한다. 이러한 내면화된 행동이 없다면 관리상 재량은 위험 하며 비용도 많이 들 것이다.
비록 개발도상국과 체제전환국이 선도적 관리 체계를 받아들일 정도로 성장하지는 않았겠지만, 발전 과정이 수십 년 혹은 그 이상 늘어질 필요는 없다. 이러한 과정은 ① 중복되고 과중한 통제를 제 거하여(예를 들어, 예산항목과 공무원 분류를 각각 대항목으로 통 합) 외부통제를 합리화하고, ② 확대된 책임을 소화할 수 있는 잘 관 리된 부처에 내부통제 권한을 부여하며 ③ 필요한 기술과 행동을 습 득하는 훈련을 통하여 공공서비스에 경영 윤리를 심어주고 ④ 초기 단계의 성과 측정 체계를 개발함으로써 빨라질 수 있다. 이러한 조 치는 재정집행의 효율성을 제고하고 앞으로 더욱 과감한 개혁의 길 을 마련할 것이다.
관리책임의 기본 요소
관리책임 시스템이 발전초기에 있는 만큼, 그 기본 요소는 아직 표준화되지 않았다. 그럼에도 관리자에게 엄격한 책임을 묻는 대신 자율성을 주는 시스템에서 아래 요소들이 필수적일 것으로 보인다.
몇몇 요소들은 [표 5.2.]에서 논의한다.
Operational Efficiency 제
5 장 재 정 집 행 의 효 율 성
[표 5.2] 관리책임 제고 수단
수단 이점
운영비 예산 관리자가 적절하다고 생각하는 투입에 지출할 수 있 도록 전체 운영비를 총액으로 제공함으로써 순응비용 을 줄이고 관리자에게 효율적으로 예산을 운영할 유 인을 제공한다.
예산의 위임 현장 사무소나 조직의 일선 관리자가 자신의 운영비 예산을 통제할 수 있도록 함으로써 현장의 요구와 조 건에 대응하고 예산을 효율적으로 운영하도록 한다.
효율성 배당 매년 예상되는 생산성 증가에 대응하여 운영비 예산 을 비례적으로 감축함으로써 관리자가 효율성 개선을 도모하도록 한다.
산출물 명세 기대 산출물을 예산서 및 관련 서류에 명시함으로써 관리자가 기대되는 성과를 사전에 인지하도록 하고 정부가 실제 결과를 목표치와 비교할 수 있도록 한다.
구매자와 공급자의
분리 공급자에 의한 구매자 포획을 줄이고 구매자가 대체 가능한 공급자들 중에서 선택할 수 있게 함으로써 정 부 안에 내부시장을 형성한다.
시장성 테스트 정부는 내부 기관과 외부 공급자 사이에서 서비스 구 입비용을 비교함으로써 서비스를 조달하는 가장 효율 적인 수단을 선택할 수 있다.
성과협약 정부가 기관장 또는 해당 기관과 맺은 계약은 가용자 원과 제공될 산출물을 명시함으로써 개인 또는 조직 의 성과를 평가하는 기반을 확립한다.
연례보고서 및 감사 성과정보의 신뢰성과 적절성을 평가할 수 있도록 기 관의 재정성과 및 산출물에 관한 보고서에 대해 독립 적인 감사가 이루어진다.
■
관리자에게는 운영비 예산이 포괄적으로 주어진다.
총량 내에서 지출 비목은 대체 가능하다. 관리자는 특정 항목의 지출을 줄임으로써 다른 항목에 더 많이 지출할 수 있기 때문에 예 산을 효율적으로 운용할 유인을 갖게 된다.
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
:
■
관리 통제는 집행단계로 위임된다.
서비스를 제공하는 자(예를 들면 현장 사무소)에게 자체 운영비 예산과 관리 재량권이 주어진다. 권한의 위임이 없다면 관리권한은 중앙에만 집중되고, 실제 집행하는 관리자는 효율적으로 일할 유인, 즉 관리책임의 기회를 잃게 된다.
■
비용은 산출물 또는 활동 단위로 배분된다.
관리자가 효율적으로 예산을 운영하려면 산출물을 생산하고 필요 한 활동을 수행하는 데 드는 총 비용이 예산에 반영되어야 한다. 몇 몇 국가에서는 간접비를 배분하기 위해 원가배분모형을 사용하며, 일부 국가에서는 재원을 발생주의 기준으로 처리하는 원가회계시스 템을 구축하고 있다. 비용의 배분 및 회계처리 뿐만 아니라, 관리자가 예산에 반영된 비용에 대해 재량권을 가지는 것이 중요하다. 예를 들어 기관 건물 임차에 대한 비용을 부담한다면 어느 지역에서 기관 을 운영할 것인지에 대해서는 관리자에게 선택권이 있어야 한다.
■
기대 산출물이 사전에 명시된다.
예산을 편성하는 과정에서건 관리자와 상급자간 계약 과정에서 건, 기대 산출물은 사전에 구체화된다. 사전 명세에서는 산출물의 구매자나 판매자가 자기들이 무엇을 구매하거나 판매하는지 알 수 있는 형태로 산출물이 측정되거나 명시되어야 한다. 몇몇 국가(가장 잘 알려진 국가는 영국)에서는 소수의 핵심 성과지표들을 명시하는 반면 일부 국가(호주 등)에서는 관리자가 생산될 산출물의 전체 내 용을 명시하도록 한다.
Operational Efficiency 제
5 장 재 정 집 행 의 효 율 성
■
구매자와 공급자의 역할이 분리된다.
전통적인 공공행정의 경우 정부가 무엇을 해야 하는지에 대한 정 책결정 기능과 서비스를 어떻게 제공해야 하는지에 대한 운영상 결 정 기능이 동일한 조직 내에 결합되어 있었다. 정책결정자와 관리운 영자 사이에서 아이디어가 자유롭게 공유되고 피드백 되도록 한다 는 점에서 이러한 기능적 통합은 오랫동안 미덕으로 여겨졌다. 그러 나 현대의 공공지출관리에서 이러한 통합은 ① 정책결정자가 공급 자에게 포획되고, ② 정책결정자가 책임성을 강구하는데 필요한 독 립성과 정보를 얻지 못하고, ③ 정책결정자가 가장 효율적인 공급자 로부터 서비스를 구입할 선택권이 없기 때문에 효율성을 저하시키 는 것으로 간주된다. 일부 국가들은(영국은 「넥스트 스텝 이니셔티 브」[Next Steps initiative]를 통해, 뉴질랜드는 부처 조직개편을 통해) 정책보좌 기능과 서비스 제공 기능을 분리했다. 이러한 분리 의 목적은 구매자가 서비스를 내부로부터 또는 대체 가능한 공급자 로부터 조달할 수 있는 자유를 가질 수 있도록 독립적인 관계를 만 드는 것이었다. 다만, 이러한 분리모형이 널리 적용되지는 않았으며 또 일부 국가는(호주 등) 이를 거부했다는 점을 유의해야 할 것이다.
■
정부는 범정부적 성과보고 시스템 및 감사 시스템을 유지한다.
책임성을 유지하기 위해서는 결과와 목표를 체계적으로 비교하고 결과에 대한 데이터를 감사하는 것이 중요하다. 이러한 방향으로 전 환한 국가들에서는 프로그램 산출물보다 재무성과를 감사하는 것이 훨씬 더 쉽다는 것이 밝혀졌다. 그럼에도 불구하고 일부 국가는 각 부처로 하여금 감사 가능한 성과데이터를 연례보고서에 공표하도록 하고 있다.
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
:
■
관리자들은 비용과 산출에 대해 개인적인 책임을 진다.
운영상의 재량권을 가진다면 관리자는 자신의 급여와 임기를 성 과에 연계하여 예상되는 결과에 대한 책임을 질 수 있다. 관리책임 의 이러한 특성을 도입하면 정부는 급여체계, 임용, 퇴직에 관한 전 통적인 공무원 규칙을 포기할 수밖에 없다. 관리책임 체계 하에서 관리자는 성과기준 뿐만 아니라 급여와 다른 근무조건이 명시된 임 기제 계약(fixed-term contract)을 통해 채용될 것이다.
제도, 정보, 유인
관리책임 시스템의 도입은 운영비용에 관한 규범, 예산 통제자와 집행 관리자의 역할, 정부활동을 실행하면서 생산되고 사용되는 정보 에 대한 상당한 변화를 예고한다. 관리책임은 여전히 발전 초기 단계 에 있기 때문에 실무관행은 아직 표준화되지 않았고 이러한 방향으로 전환한 국가들이 취하는 접근방식에 있어서 상당한 차이가 나타난다.
규범
관리책임을 확립하기 위한 전제조건으로 서로 밀접하게 연결된 두 종류의 규범이 있다. 하나는 운영을 위한 재원의 지출과 관련된 것이고, 다른 하나는 산출과 기타 성과의 측면에 대한 책임과 관련 된 것이다. 후자가 없는 전자는 관리자들이 원하는 대로 지출할 수 있도록 허가해주는 것과 같고, 전자가 없는 후자는 관리자들이 거의 혹은 전혀 통제할 수 없는 결과에 대해 책임을 지게 하는 것과 같다.
첫 번째 종류의 규범은 집행재원 혹은 운영재원의 규모와 용도를 규제한다. 관리책임 시스템에서 운영비는 현금 한도가 존재한다. 즉,