A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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을 준수할 역량을 갖고 있는지가 문제로 남아있다. 이를 시도한 정 부도 별로 없으며, 극히 일부만 성공하였다. 총량적 재정규율의 성 공여부는 수입 감소와 경제적인 어려움으로 인해 공공지출이 증가 하고 재정적자가 악화되는 불황기에도 규율을 지속적으로 유지하는 가에 달려있다.
그러나 호황기에도 재정규율의 성공을 담보할 수는 없는데, 정부는 경제가 호황이고 조세수입이 증가할 때 더 많이 지출하라는 압력을 받기 때문이다. 정부는 호황기에 엄격한 제한을 통해 새로운 지출요 구를 단호히 억제할 수 있으며, 그렇게 함으로써 주기적으로 찾아오 는 경제 불황이 재정에 미치는 영향을 완화할 수 있다.
공공지출관리는 재정총량에 대해 확고하지만 경직되지 않고, 단 호하지만 완고하지 않는 태도를 취한다. 공공지출관리가 효과적으 로 운용된다면 정치적 또는 경제적인 불가항력에 의해 재정규율이 약해질지라도 총량제한이 없을 때보다는 재정적자와 총지출을 더 욱 줄일 수 있을 것이다.
An Overview 제
1 장 개 요
위임받는 관계로 변화시키려한다. [표 1.3]은 재원배분의 효율성의 핵심적인 특징을 보여주고 있다.
[표 1.3] 재원배분의 효율성을 제고하는 제도적 장치
규범 각 부처의 장관에게는 부문별 또는 포트폴리오별로 확립된 지 출한도 내에서 예산을 재배분할 것이 권장된다. 재배분에 대한 요구는 프로그램 효과성에 대한 평가결과 또는 정책제안에 대한 평가계획에 따라 이루어져야 한다.
역할 중앙정부는 국가의 우선순위와 목표를 규정하고 중기지출계획에 따라 부문별로 교차하여 예산을 배분하는 강력한 역할을 수행한 다. 각 부처의 장관은 자신의 책임 부문 내에서 예산을 재배분하 는 강력하고 광범위한 권한을 가지며, 행정부와 의회의 심사를 받게 된다.
정보 각 부처의 장관과 관리자는 기존 프로그램, 예산결정, 정책제안 등에 수반되는 사회적 결과뿐만 아니라 프로그램의 실제 또는 예상되는 효과에 대한 정보를 생산하고 수집한다. 또한 이들은 승인되고 제안된 (중기계획과 관련된) 예산결정의 지출효과에 대한 정보를 보고받는다.
적법절차의 원리에 따른 예산과정은 예산 요구들이 서로 경쟁하 는 과정에서 각 부문에 대한 통제가 이루어진다는 인식에 기초한다.
적법절차의 원리가 나타내듯 예산이 통합적일 때 중앙 통제기관은 다양한 요구들을 비교하고, 예산의 우선순위를 확립하며, 재원을 배 분할 수 있다. 이러한 접근 논리는 견고하지만, 실제로는 종종 목표 를 달성하지 못한다. 만약 지출기관과 통제기관이 서로 적대적인 이 해관계를 가진다면, 여러 예산편성 과정에 걸쳐 지출기관이 원하는 것을 더 많이 얻어낼 가능성이 높다. 지출기관은 적법절차를 준수하 든 규범을 일부 어기든 간에 예산 수호자들보다 한 발 앞서 통제를 회피하고, 정부가 지출삭감이 아닌 세금인상을, 재원의 재배분보다는
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증액을 하도록 압박한다.
지난 30여 년간 민주주의 국가들은 다양한 방법으로 예산 점증주 의(incrementalism)를 억제하고자 하였다. 예산을 프로그램 예산 또 는 계획예산제도(planing-programming-budgeting system:
PPBS)와 같은 공식화된 우선순위 결정 절차와 연계시키거나, 지출 기관이 영기준 예산(zero-based budget: ZBB)을 준비하도록 하였 다. 그러나 이러한 시도는 모두 전략적 재원배분을 강화시키거나 예 산 점증주의를 약화시키는데 실패하였다. 어떤 개혁도 자체적인 결 함을 갖기는 하지만, 지난 개혁들 모두가 실패했던 이유는 개혁으로 인해 중앙 통제기관과 부처 지출기관의 정보처리 역량에 과부하가 나타나고, 통제기관과 지출기관 사이에 예산을 둘러싼 갈등이 증폭 되었으며, 또한 재원의 재배분을 통하여 예산을 잃게 될 쪽이 이익 을 지키기 위해 대응할 수 있었기 때문이다.
재원배분의 효율성은 정보에 대한 수요가 감당가능하고, 예산 관 련 갈등이 줄어들고, 지출기관이 우선순위 결정과정과 집행과정을 방해하지 않을 때에만 개선될 수 있다. 공공지출관리는 재원 재배분 의 중요한 책임을 부처별 장관과 관료에게 위임함으로써 이러한 조 건을 개선하고 있다. 공공지출관리는 중앙 통제기관이 재원 재배분 권한을 전담하도록 하기보다 이를 상당 부분 정치인과 관리자에게 이전한다. 그럼에도 정부는 여전히 경쟁하는 부문 간 수요들을 판 단하여 예산총액 내에서 각각의 주요한 부문 또는 포트폴리오에 얼 마의 금액이 배분되어야 하는지를 결정한다. 정부가 이러한 책임 을 수행하기 위해서는 각 부문 또는 포트폴리오 내에서 지출의 하 위목표와 프로그램 간 우선순위를 확립할 수 있도록 충분한 전략적 역량을 갖춰야 한다. 그런데 정부가 광범위한 부문 간 결정을 내린
An Overview 제
1 장 개 요
후에는 대부분의 재원 재배분 결정업무를 각 부문의 책임자에게 위임한다. 이를 통해 지출부처의 장관과 관리자가 재원배분의 효율 성에 기여하도록 한다.
중앙정부는 권한이 위임되는 환경 하에서 계속하여 전략적 목표 와 우선순위에 대해 중요한 결정을 내리지만, 중앙정부의 결정과정 은 예산편성 과정에서 이루어지는 프로그램과 재원 재배분의 단지 일부에 불과하다. 삭감을 포함한 대부분의 프로그램 조정은 정부 전 체 또는 중앙예산기관 관리자가 아니라 소관 부처의 장관과 관리 자가 주도한다. 이러한 위임구조는 (1) 정보의 수요를 줄이고, (2) 주 요 정책과제에 예산을 집중시키고, (3) 세부사항과 관련된 지출기관 과 통제기관의 갈등을 줄이며, (4) 관련 부처의 장관에게 지출전환에 저항하기보다 재원을 재배분할 유인을 제공한다. 결과적으로 예산과 정에서 중앙예산기관이 직접 재원을 재배분할 때보다 더 많은 재원의 재배분이 일어날 수 있다.
일견 이러한 결론은 이례적이다. 왜 현상유지가 자신의 이익에 부 합하는 지출기관에게 관련 업무를 분산하는 것이 재원 재배분의 효 율성을 더 확실하게 보장하는가? 그 이유는 지출기관이 협력할 강 력한 유인을 가져야 의미있는 재배분이 가능하기 때문이다. 중앙정 부가 지출기관에 대하여 재원을 재배분하도록 강제하는 것으로는 충분하지 않다. 공공지출관리는 지출기관이 매년 예산을 요구하더 라도 지출의 지속적인 팽창을 억제하고 지출기관의 재원 재배분 권 한을 최대화하기 때문에 지출기관이 스스로 예산을 절감하는 방향 으로 포트폴리오를 재구성하도록 유도한다. 지출기관은 재원 재배 분과 정책적 영향의 범위에 따라 어떤 경우에는 정부의 승인을 받고 재원을 재배분하고, 또 다른 경우에는 지출기관 자신이 주도적으로
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재원을 재배분할 것이다.
공공지출관리가 재원 재배분을 촉진하기 위해서는 정부의 통합예 산 내에서 각 부처의 장관과 관리자에게 지출한도를 부여해야 한다.
또한 재원 재배분의 규범을 강제하고 이를 회피하지 못하도록 하는 시스템 내에서 예산결정이 이루어져야 한다. 이러한 시스템의 요소 들은 제4장에서 설명된다. 이는 다년도 예산, 승인된 미래지출의 기 준선 전망, 프로그램간의 상대적인 가치를 산정하는 평가역량, 제안 된 재원 재배분의 예산효과를 측정하는 방법 등이다. 이러한 요소가 없다면 지출책임을 위임하는 것이 지출통제를 매우 어렵게 할 위험 이 있다.