관리책임(managerial accountability)은 통제의 주안점을 투입에서 산출로, 집행관리자가 무엇을 사고 있는지에서 무엇을 만들어 내는지로 전환시킨다. 이는 성과에 대한 책임을 대가로 하여 배정된 자원을 사용 할 수 있는 폭 넓은 재량을 관리자에게 부여한다. 이러한 교환의 양 측 면은 불가분의 관계이다. 재량 없이는 관리자가 성과에 책임을 질 수 없으며, 성과에 대한 책임 없이는 관리자가 운영에 대한 재량을 부여 받을 수 없다.(그래서도 안 된다.) 오직 소수의 국가만이 이러한 방향 으로 전환했는데, 가장 주목할 사례로는 뉴질랜드·영국·호주와 스웨덴 이 있다.
관리책임을 받아들인 국가에서는 집행관리자에게 운영비 지출에 대한 폭 넓은 재량이 주어진다. 관리자는 인건비 규모·채용 대상·보 수 체계·입주 부지·서비스의 직영 또는 외주 여부 등을 결정할 수 있 다. 정부는 직원 채용의 기회균등 원칙, 고위 공무원의 최고 보수 수 준, 수의계약 금액 한도와 같은 통제를 남겨둘 수도 있다.
일부 국가는 부정적인 예산 상황으로 인하여 관리책임을 확대하 는 데 박차를 가하고 있다. 만성적인 적자, 이전지출과 이자부담의 증가에 직면하여 몇몇 국가는 지출 동결, 포괄적 삭감, 현금 한도 (cash limit), 기타 방법 등을 통하여 운영 비용을 절감하려 했다. 영 국은 1970년대 중반 이후로 운영비 지출에 현금 한도를 부과하고 있으며, 일본은 약 20년간 이러한 지출에 대하여 한도를 축소해 왔 다. 호주는 필요한 효율성 배당에 상응한 비율만큼 운영비 예산을 삭감하고 있으며, 스웨덴은 거의 20년 동안 운영비를 제한해 왔다.
미국은 1990년부터 지출 항목에 대하여 법정 한도를 가지고 있다.
이러한 제약이 가해지는 기간이 길어질수록 제약이 주는 부담은 더
Operational Efficiency 제
5 장 재 정 집 행 의 효 율 성
욱 커지며 영향을 받는 부처가 재원 감소에 대응하여 서비스의 양이 나 질을 낮출 위험이 높아진다.
정부는 편성된 재원으로 만들어내야 할 산출물을 명시함으로써 산출이 몰래 감소되는 것을 방지하려 할 수 있다. 위에서 언급한 대 부분의 국가는 예산과 부속서류에 게재된 산출물 자료의 양을 엄청 나게 늘렸다. 일부(뉴질랜드와 영국)는 산출의 실적과 목표치를 정 기적으로 비교했으며, 다른 국가(호주와 미국)는 다양한 성과지표를 사용했다. 이들 국가와 다른 국가에서도 정부는 연례보고서, 성과측 정 체계, 성과자료에 대한 감사 등을 통하여 집행관리자가 산출에 책임을 지도록 하는 조치를 취했다.
그러나 집행관리자가 배정된 자금을 사용하는 데에 재량이 부족 하다면 산출을 목표로 한다는 것이 관리자를 보다 효율적인 방향으 로 유도하지 못할 것이다. 산출에 책임을 지게 하려면 관리자에게 투입을 어떻게 할지 결정할 수 있는 자유를 주어야 한다. 이에 따라 몇몇 국가는 관리자의 운영 재량을 대폭 확대하였다. 호주와 영국은 관리자에게 총액으로 운영비 예산을 주는 제도를 갖고 있다. 호주와 스웨덴은 사용되지 않은 운영자금을 관리자가 다음 회계연도로 이 월할 수 있도록 허용하고 있으며, 어떤 상황에서는 다음 연도 운영 자금의 일부분을 미리 지출할 수 있도록 허용한다.
아마도 뉴질랜드는 관리상 재량과 책임성을 확대하기 위하여 공 공지출 체계를 가장 많이 개편한 나라일 것이다. 1990년대 초 이후 배정은 산출물 군에 따라 이루어졌으며 예산, 이를 지원하는 추계 및 지출은 투입물을 항목별로 구분하지 않았다. 예산, 배정 및 재무 제표는 발생주의에 입각하여 산출물 생산의 총원가를 보여준다. 정 부부처는 정부가 투자한 자본에 대한 비용과 고정자산의 감가상각
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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비용을 부담한다. 부처는 집행률이 예상보다 낮으면 이자수입을 얻고 높으면 이자를 부담하면서 자신의 현금잔고를 관리한다. 만약 부처가 자산을 처분(예를 들어 초과 현금잔고를 국가로 이체)한다면 자본 비 용을 줄이고, 절감된 부분은 다른 운영 지출에 사용할 수 있다. 산출 물에 대한 책임은 일련의 계약서와 같은 문서를 통하여 유지된다. 정 부가 예산안을 의회에 제출할때 각 부처는 계획된 양에 따라 생산할 주요 산출물을 항목별로 기재한 「전망 보고서」(forecast report)를 상정한다. 산출물에 대한 보다 자세한 명세는 각 부처의 최고책임자11 와 국가를 대리하여 산출물을 구매하는 장관 간 매년 협상하는 구매 동의서에 담겨진다. 실제로는 항상 그런 것은 아니지만, 설계상으로 장관은 정부부처 또는 다른 공급자로부터 산출물을 구입할 수 있는 선택권을 갖는다. 뉴질랜드 모델의 이와 같은 특징은 재정집행 효율 성을 상당히 개선시킨 것으로 보고되고 있다. 뉴질랜드에 관한 추가 적인 정보는 [사례 5.1]에 제공되어 있다.
관리책임은 두 가지 방식으로 재정집행의 효율성에 기여한다. 첫 째, 산출을 목표로 함으로써(그리고 일부 국가에서는 이를 계약함으 로써) 생산되는 서비스의 양·시기·품질에 대하여 집행관리자가 책임 을 지게 한다. 투입량을 절감하는 측면에서 효율성을 정의하는 통제 체계와 달리 관리책임은 산출을 최적화함으로써 효율성을 높일 기 회를 확대한다. 둘째, 관리자에게 모든(또는 이에 가까운) 운영상의 재량을 부여함으로써 관리자가 가장 효율적인 투입 방식을 선택하 는 데 자신의 전문적 기술, 판단 및 정보를 적용할 수 있도록 한다.
예를 들어 관리자는 절감분을 다른 운영비로 사용할 수 있기 때문에
11) (역주) 여기서의 부처 최고책임자는 정무직이 아닌 직업공무원으로서의 최고위직으로 통상
‘사무차관’으로 이해할 수 있다.
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5 장 재 정 집 행 의 효 율 성
[사례 5.1] 뉴질랜드의 계약 모델
모든 공식적인 계약 관계에서 당사자간 합의와 계약 이행을 위해 다 섯 가지 조건을 충족해야 한다. (1) 양자는 독립적 관계(arm’s-length relationship)를 유지해야 한다. (2) 구매자는 대체 공급자에게 재화나 용 역을 구매할 수 있는 자유가 있어야 한다. (3) 공급자는 계약된 재화와 용역 을 생산할 수 있는 자유가 있어야 한다. (4) 계약은 재화나 용역의 원가를 명 시해야 한다. (5) 계약은 공급자에게 요구되는 성과를 명시해야 한다.
「1988년 국가부문법」(State Sector Act 1988)과 「1989년 국가재정 법」(Public Finance Act 1989)의 제정을 시작으로 1990년대까지 지속하 여 뉴질랜드는 5가지 계약조건 각각을 충족하기 위하여 공공관리를 변화시 켜 왔다.
(1) 독립적 관계: 뉴질랜드 정부는 서비스 전달을 새로운 조직 단위로 분리 하거나 부처를 다수의 분리된 사업부로 재구성함으로써 대부분의 부처 에서 서비스 전달과 정책보좌를 분리하였다. 예를 들어, 국방부는 장관 에게 정책보좌를 하는 역할만 하도록 개편되었다. 군사작전은 새로운 조 직인 뉴질랜드 방위군(New Zealand Defense Force)에 맡겨졌는데, 방위군은 다양한 서비스에 관하여 장관과 계약한다.
(2) 구매자의 자유: 뉴질랜드에서는 정부부처, 공공기관, 또는 외부의 공급 자 등으로부터 서비스를 구매할 선택권을 가진 장관에게 자금이 배정된 다. 사실, 대부분의 용역은 정부 공급자로부터 구입되지만, 그렇지 않은 경우도 많다.
(3) 공급자의 자유: 계약이 체결되기 위해서 공급자는 자신이 적절하다고 생 각하는 대로 자신의 사업을 관리할 재량권을 갖고 있어야 한다. 뉴질랜드 에서 각 부처는 확정된 임기의 고용계약을 맺고 근무하는 최고책임자가 이 끌고 있다. 최고책임자는 인력·물품 및 기타 투입 등의 규모에 대한 제약 없이 부처의 가용 자원을 사용하는 데 있어 전권의 재량을 갖고 있다.
(4) 원가의 명시: 계약 시 양 당사자는 구매자가 공급자에게 지불하게 될 총 액을 합의해야 한다. 이 금액은 용역을 생산하는 데 들어간 총 원가를 반영해야 한다. 따라서 뉴질랜드의 회계와 예산은 발생주의에 기반하고 있으며, 용역 생산에 들어간 총 원가(감가상각비 및 자본비용 포함)를 보 여준다.
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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시설 비용을 줄이려는 동기가 있다.