예산제도란 예산이 편성·승인·집행되는 과정을 규율하는 규범들이 다. 이들 규범은 공식적일 수도 있고 비공식적일 수도 있다. 공식적인 규범은 예산을 편성·승인 및 집행하기 위한 법적 요건, 정보의 형태, 재정부와 여타 기관들의 권한, 의회의 수정범위, 예산집행 중 회계연 도 내에서 이루어지는 조정 등에 관한 내용을 열거하고 있다. 비공식 적 규범은 참여자들의 실제 행동에 관한 것으로, 공식적 규범의 적용 이 배제되거나 회피되는 경우, 또는 공식적 규범에서 특정 상황에 대 해 구체적으로 명시하지 않는 경우 등 그 적용 범위가 넓다. 공식적 규 범은 예산과정의 작동 절차를 규정하는 반면, 비공식적 규범은 실제 로 작동하는 방식을 밝혀준다. 예컨대 정부는 지출한도가 초과되는 상
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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황에서 정부의 개입 절차를 규정하고 있는 공식적 규범에도 불구하고, 별다른 개입조치 없이 단순히 추가지출을 수용할 수도 있다.
점증하는 많은 실증 연구들은 예산규범과 성과 사이에 밀접한 관 련이 있다는 점을 보여준다. 물론 연구방법의 엄밀성은 다소 떨어질 지 모르지만 - 이들은 일반적으로 설문응답, 관찰자나 참여자의 주 관적 평가, 개략적인 가중치의 적용 등을 기초로 한다 - 아시아, 라 틴아메리카, 유럽 등 여러 지역을 대상으로 함에도 불구하고 거의 동일한 결론에 이른다는 사실을 감안하면, 연구결과가 입증하는 내 용을 신뢰할 수 있을 것이다.
다수의 연구에서는 정부의 안정성 및 응집성이라는 측면과 적 자 및 GDP 대비 채무비율이라는 측면 사이에 강한 상관관계가 존재한다는 점을 발견하였다. 핵심은 연립정부와 같이 파편화된 (fragmented) 정부의 경우, 재정규율 유지를 위해 필요한 강력한 수단들을 지지할 수 있는 과반수를 구성하고 유지하는 능력이 약하 다는 점이다. 반면 의원내각제에서 단일 정당이 행정부를 구성하거 나, 대통령제에서 단일 정당이 행정부와 의회를 모두 장악하는 경우 와 같은 응집적(cohesive)인 정부는 재정총량을 제한하는 능력과, 재정목표를 초과하는 지출 및 차입 압력을 견뎌내는 능력 등이 더 크다. 일반적으로 연립정부를 구성하는 정당 수가 많을수록, 엄격 한 재정규율을 확립하고 이행을 강제하는 정부의 역량은 더 낮아진 다. 연립정부에서 종종 나타나는 것처럼, 한 정당이 재정부를, 그리 고 다른 정당이 하나 또는 둘 이상의 주요 사회부처를 맡는 경우 총 량규율을 유지하기는 특히 더 어려울 것이다.
그런데 또 다른 유사 연구에서는 파편화된 정부 또는 분점정부 (divided party)에서 작동하는 견제와 균형이 다수당이 장악하는 정
Aggregate Fiscal Discipline 제
3 장 총 량 적 재 정 규 율
치체계에 비해 총지출 수준을 낮춘다고 한다. 확실히 여소야대의 분점 정부에서는 프로그램을 확대할 능력이 떨어진다. 왜냐하면 여당에게 정책안을 추진하기 위한 동력이 결여되어 있거나, 정권을 상실한 다른 정당들이 추가적인 지출증가에 찬성하려고 하지 않기 때문이다.
한편 이러한 연구들이 거시적인 정치제도에 초점을 맞추는 것과 달리, 예산규범과 산출 사이의 관계를 보다 직접적으로 다루는 연구 도 이루어졌다. 연구대상이 되는 규범들은 예산의 결정과 집행의 세 가지 핵심 단계인 행정부의 예산편성, 의회의 예산심사 및 지출승 인, 예산집행과정에서의 이·전용이나 초과지출에 관한 것이다.
예산편성의 규범을 연구하는 과정에서 연구자들은 합의제 (collegiality) 방식이 독임제(authoritarian) 방식보다 재정규율을 더 느슨하게 만든다는 점을 확인하였다. 합의제란 모든 장관들이 예 산결정에서 거의 동등한 발언권을 행사하도록 하는 방식으로, 재정 부가 일선 부처들과의 양자협의를 통해 지출수준을 결정한 후 내각 이 집단적으로 예산을 승인한다. 독임제 방식은 예산협의 과정에서 지출부처의 요구를 제압할 수 있도록 수상(또는 재정부 장관)에게 강력한 권한을 부여한다. 독임제 방식의 정부에서는 재정지표의 목 표가 예산결정을 좌우하는데, 이는 지출수요가 재정총량을 좌우하 는 합의제 정부와는 대조적이다. 독임제 방식은 규율과 일관성을 강 조하지만, 합의제 방식은 타협과 합의를 중시한다.
이러한 차이는 예산에 관한 의회의 승인과정에서도 나타난다. 그 차이는 지출을 증대시키거나 수입을 감소시키는 등의 변경을 금지하 는 제한적 절차와 예산변경을 제한하지 않는 개방적 절차 사이에서 나타난다. 중간 방식은 증액규모에 상응하는 감액을 다른 지출항목에 서 수행함으로써 전체 수지에 변화가 없다면 지출증액을 허용하는 것
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이다. 개방적 절차에서는 예산수정에 대한 의회의 신임 문제가 발생하 지 않지만, 제한적 절차에서는 이러한 문제가 발생할 것이다. 대부분 의 의원들이 지역구에 정치적 기반을 두고 있음을 감안하면, 개방적 절차는 총지출을 증가시킴으로써 재정수지에 부정적 영향을 주는 수 정을 촉진할 가능성이 높다.
마지막으로 집행과정에서 지출증가를 허용하는 유연한 체계와 지 출증가 자체를 금지하거나 지출증가를 허용하더라도 합의된 재정총 량을 유지하도록 하는 엄격한 체계로 구분할 수 있다. 유연한 체계 는 입법과목이나 계정간 재원이동을 허용하는 자유로운 규범을 갖 고 있는데, 이러한 재원이동을 제한하는 엄격한 체계와는 대조적이 다. 일부 유연한 체계의 경우, 정부는 추가재원을 모두 지출할 때까 지, 심지어는 수년 후까지도 지출증액에 대한 의회의 승인을 얻을 필요가 없다. 반면 엄격한 체계 하에서는 집행과정에서 발생하는 모 든 증액은 사전에 의회의 승인을 얻어야만 한다.
여러 다양한 실증연구들 간에는 설명방식과 발견 내용에 다소 차이 가 있기는 하나, 이들 모두가 큰 방향에 있어서는 동일한 주장을 하고 있기 때문에 그 차이는 중요하지 않다. 연구 결과들이 종합적으로 뒷 받침하는 결론은 총량규율을 강제하고자 하는 정부는 단순히 재정한 도를 설정하는 것 이상의 역할을 수행해야만 한다는 점이다.