최근 재정규율이 강조됨에 따라 정부는 부문 또는 부처 내부의 세 세한 예산배분까지 결정하는 완벽한 통제를 원할지도 모른다. 많은 국가에서 중앙의 세부지출항목 통제는 최근의 예산 상황에 대한 당 연한 대응으로 보일 수 있다. 만약 지출기관이 소관 분야에서 상계
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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조정을 주저한다면 중앙예산당국이 이를 대신하는 것이 타당할 수 있기 때문이다. 내각이나 재정부가 부문 내부의 배분 권한을 가져야 할 몇 가지 분명한 이유가 있다. ① 중앙당국은 장관이나 부처보다 더 광범위하게 배분할 수 있다. ② 중앙당국은 해당 부문의 압력과 시각에 갇혀있는 개별 부처보다 정부의 이해관계와 우선순위에 관 한 포괄적이고 전략적인 시야를 가지고 있다. ③ 중앙당국은 프로그 램의 효과와 평가결과 및 객관적 분석에 기초하여 재배분을 촉진할 수 있다. ④ 재정규율의 이행을 강제하고 제안된 프로그램의 원가가 예산에 정확하게 반영되었는지 확인하는 규범과 절차의 확립을 위 해서는 중앙의 개입이 필수적이다. ⑤ 중앙의 강력한 압박이 없다면 부처는 재원을 재배분하기보다는 기존 프로그램을 보호할 것이다.
⑥ 부처는 적은 예산으로 프로그램을 시작하고 장래예산에 미칠 전 체 영향을 과소평가할 유인을 가진다. 중앙의 견제가 없다면 이러한 행동은 총량적 재정규율과 프로그램의 우선순위를 수립하는 정부의 역량을 훼손할 것이다. 요약하자면, 지출기관이 상계조정을 하지 않 는다면(또는 할 것이라 믿기 어렵다면) 중앙예산당국이 이를 대신해 야 한다는 것이다.
그러나, 부문 내부의 재배분 권한을 중앙집권화 해야 한다는 위의 논거들에도 불구하고, 많은 국가에서 긴축재정과 불충분한 예산증가 및 신규 프로그램을 위한 예산확보 압력 등 최근의 재정여건 때문에 부문·부처 내부 예산과정의 분권화가 정당화될 수 있다. 논란의 여지 는 있지만, 지출기관의 장관과 관리자가 정책변화에 적극적인 역할을 한다면 재배분이 더 많이 이루어질 것이다. 중앙이 나섰다가 갈등만 많이 유발하고 재배분은 별로 안 될 수 있다. 부처는 예산과 원하는 프 로그램을 잃을 수 있다는 위기감에 상계조정과 예산절감 요구에 저항
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할 수밖에 없다. 부처는 비록 권력의 핵심에 있지는 않더라도 품 안에 강력한 무기들을 가지고 있다. 부처는 비용절감의 효과가 있는 상계조 정에 필요한 정보를 숨길 수 있고, 예산삭감과 재배분에 맞서 자기 예 산을 지키고자 다른 지출기관들과 결탁할 수 있으며, 관련 이익단체와 정부 내의 지원세력을 동원할 수 있다. 과거의 경험에 비추어보면 중 앙당국이 재배분 전쟁에서 승리한다고 결코 확신할 수 없고, 오히려 예산의 현상 유지라는 결말을 맞이할 수도 있다.
중앙당국은 예산의 재배분을 공격적으로 도모할 때 지출부처보다 불리한 처지에 처하게 된다. 중앙당국은 프로그램과 제안된 정책 변 화의 정치적 영향에 관한 충분한 정보와 임무 완수에 필요한 정치적 지지(중앙기관으로서의 지위에도 불구하고)를 얻어내지 못할 수 있 다. 부처는 재정부와 내각 등의 중앙당국보다 자기 프로그램에 대해
─ 무엇이 되고 무엇이 안 되는지 ─ 훨씬 많이 알고 있다. 또한 부처 는 정책과 프로그램의 변화에 따른 정치적 위험을 더 잘 평가할 수 있다. 이러한 정보비대칭은 프로그램과 정치에 관련된 정보의 획득 에 소요되는 높은 비용뿐만 아니라 부처가 자기 프로그램에 유리하 지 않거나 예산을 삭감당할 수 있는 정보의 제공을 주저한다는 당연 한 사실 때문에 일어난다. 다시 말해 중앙당국이 효과적인 재배분에 필요한 정보의 상당 부분을 지출부처에 의존하게 된다(또는 포획되 게 된다)는 뜻이다. 중앙당국이 독자적인 정보 수집을 위해 성과평 가 시스템을 구축하거나 포괄적인 평가역량을 키운다고 하더라도, 평가와 측정을 위한 기초자료(raw data)의 상당 부분을 지출부처에 의존하게 되는 것은 피할 수 없다.
지출부처의 협조를 얻어내기 위해서는 재배분 과정에서 지출부처 에 확실한 발언권을 주는 것이 합리적일 수 있다. 권한위임 체계를
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통해 내각은(또는 다른 중앙의 의사결정당국은) 지출 세부항목에서 벗어나 중요한 정책변화에 초점을 맞출 수 있게 된다. 정부가 수많 은 세부항목까지 지시하다가는 거기에만 신경을 쓰고 전략적 이슈 는 등한시하게 된다.
부문 내부 문제는 장관과 그 부처에 믿고 맡기고, 정부는 예산 우 선순위에 따라 각 부문의 장관에게 지출예비분(spending margin) 또는 절감 목표치(saving target)를 할당한다. 예컨대 호주에서는 ([사례 3.1]에서 설명한) 추계치(forward estimate)가 개별 장관에 대한 포트폴리오 지출기준선(spending baseline)이 된다. 추계치 가 지출증가분을 받아들이는 수준으로 책정되면 장관은 정부의 우 선순위에 따라 프로그램 확대를 제안할 수 있다. 추계치가 예산삭감 을 필요로 하는 수준으로 설정되면 장관이 예산절감을 제안해야 할 것이다. 이러한 목표치는 지출요구의 한도이자 예산편성 및 심사의 출발점이 된다. 장관은 주어진 목표치를 준수하면서 동일 부문·포트 폴리오 내에서 일부 사업예산을 절감하여 다른 사업지출의 증가를 제안할 수 있다. 이러한 위임제도 하에서 장관은 사전에 설정된 한 도 이하의 상대적으로 경미한 지출변경을 승인할 권한을 갖는다. 그 한도를 넘는 재배분이 제안되면, 정부는 정책변화가 우선순위에 부 합하는지 확인하고 장래예산에 대한 영향을 추정함으로써 그 재배 분을 검토한다. 호주의 경우 이 한도는 500만 호주달러로 설정되어 있고 부처는 이 한도 내에서 자율권을 가진다. 정책 이슈가 범정부 적 주요 안건으로 다루어질지는 이 한도로 구분되는 것이다.
부문 내 배분의 주도권과 책임을 상당 부분 관련 지출기관에 이관 하면 중앙예산당국의 역할 및 중앙예산당국과 지출부처 간 관계가 근본적으로 재조정된다. 중앙예산당국은 부처 예산을 면밀하게 심
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사하는 역할보다는 재배분 시스템의 관리자로 행동하면서 재원배분 의 효율성을 추구하게 된다. 중앙예산당국은 (내각 또는 다른 정책 조정기관과 함께) 상계조정 시스템을 관리하고 프로그램 변화와 예 산 재배분이 정부의 재정규범과 정책목표에 부합하게끔 만드는 작 업을 주도하게 될 것이다. 이러한 시스템에서 중앙예산당국은 프로 그램 변화를 제안하고 실행하는 기준과 절차를 책임지게 된다. 중앙 예산당국은 프로그램 제안과 재배분이 예산에 미치는 영향을 평가 할 기준선과 데이터베이스를 관리하고, 제안이 재정과 프로그램에 미칠 영향을 장관과 내각에 자문하며, 프로그램에 대한 지속적인 평 가와 성과보고를 실시하거나 장려한다. 중앙예산당국은 배분적 임 무가 강조되면서 몇몇 전통적인 통제를 하지 않게 되고(또는 개입을 줄이게 되고), 더 이상 지출 세부항목을 결정하거나 점검하지 않게 된다. 만약 중앙예산당국이 계속 이를 고수한다면, 지출부처는 재배 분 시스템에 협조할 유인을 거의 갖지 못하게 된다. 그렇게 되지 않 도록, 각 부처에게는 정부가 설정한 기준과 재정한도 안에서 자기 예산을 관리할 권한이 주어진다. 이러한 위임을 통해 중앙의 예산과 정은 전략목표와 정책결정에 집중할 수 있게 된다(또한 다음 장에서 논의할 예산집행의 효율성에 기여할 수 있게 된다).
위임된 재배분 시스템에서는 중앙당국이 재원을 이전하는 기존 시스템보다 더 많은 정치적 지지와 더 이른 단계에서 정치인들의 관 여를 필요로 한다. 전통적인 예산과정에서는 재배분 결정이 설령 있 더라도 절차상 늦게 이루어진다. 이때의 절차는 대개 재정부와 관련 지출부처 간의 양자협의(bilateral negotiation)를 중심으로 돌아 간다. 이러한 양자협의는 자기 권한 내에서 문제를 해결해보려고 하 는 중간관리자 단계에서 출발하여 고위관리자 단계로 옮겨간다. 장
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관급 토론은 이 절차의 마지막 단계에서 이루어지며 실무단계에서 는 풀리지 않는 이슈만 검토한다. 양자협의가 끝나고도 남아있는 이 슈는 내각에 넘겨질 수 있다. 반면, 재배분을 큰 폭으로 실현하려고 하는 공공지출 시스템에서는 장관들이 더 일찍 관여하여 부문별 결 정을 포함하는 「재정 주머니」(fiscal envelope)를 설정하고 부처별·
포트폴리오별 기준선과 재배분 목표치를 책정해야 한다. 정치인들 이 이 역할을 제대로 하지 않으면 중앙예산당국은 부처가 재배분 하 게끔 압박할 충분한 권한을 갖지 못할 것이다.
여기서 논하는 제도 재설계의 목표는 지출부처를 공공 재원의 재 배분을 위한 동맹으로 끌어들이는 것이다. 그러나 협력관계가 구축 되었더라도 지출부처의 이익이 중앙당국의 이익과 완전히 부합할 수는 없을 것이다. 재배분은 예산을 유지·증가시키려는 이들과 그 예산을 다른 용도로 쓰려고 이전하려는 이들 사이에 긴장과 갈등을 빚어낸다. 일부 결정을 분권화하고 예산산출물에 관한 부처의 발언 권을 확대해주면 갈등이 줄어들기는 하겠지만, 그렇다고 최적의 배 분이 이루어지고 갈등이 아예 없을 것이라고 장담할 수는 없다.
정부가 보다 효과적으로 재배분을 촉진하려면, 각 장관들로 하여 금 예산 추가확보를 검토하기 이전에 예산 절감의 관점에서 스스로 의 포트폴리오를 살펴보도록 강조할 필요가 있다.
정보
재원배분의 효율성은 재배분을 가능하게 하는 제도적 장치뿐만 아니라 프로그램 효과성에 관한 정보에 의해서도 결정된다. 재배분 을 유도하는 과정에서 지출부처는 상당한 정보제공을 요구받게 된 다. 지출부처는 사업 운영상의 상세한 자료뿐만 아니라, 다년도의
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효과와 프로그램 결과에 대한 정보를 제공해야 한다. 보다 광범위한 재배분을 추진하게 되면 계획예산제도와 여타의 예산개혁을 시도할 때 나타난 바와 같이, 예산편성과정에서 정보 과부하 문제가 발생한 다. 지출부처는 요구받은 정보를 제공할 역량이 제한되어 있고 예산 당국은 매년 예산주기 내에서 자료를 검토할 시간이 충분하지 않기 때문에, 과부하 문제는 일반적인 현상이다.
재배분 과정을 분권화하고 대부분의 사업운영에 관한 결정을 지 출부처에 이양하면, 예산당국의 검토를 위해 각 부처가 제공하는 자 료의 양을 줄이고 분석과 평가의 상당부분을 위임함으로써 지출부 처의 정보제공에 대한 부담을 완화할 수 있다. 그러나 이와 같은 부 담 완화는 프로그램 평가와 성과 측정을 위한 자료의 방대한 증가로 인해 상쇄된다. 흔히 발생하는 상황이듯, 해당 부처가 프로그램 성 과를 직접적으로 통제하기 어려운 경우에 이와 같은 자료를 생산해 내는 것은 많은 비용이 소요된다. 재배분의 과정에서 지출부처는 평 가결과를 예산편성 과정에 반영하기 위한 특별한 노력을 해야 한다.
지출부처는 적절한 방법론을 설계하고, 정보를 수집·해석하여 그 결 과를 재원배분에 반영해야 한다.
평가비용은 정보의 탐색 및 분석에 소요되는 자금 뿐만 아니라 부 처가 원하는 프로그램이 미흡하다는 평가를 받게 될 위험으로도 나 타난다. 부처는 해당 사업이 가치가 있다는 것을 알기 때문에 프로 그램에 착수하고, 바로 그러한 점 때문에 계속하여 사업을 추진하려 고 한다. 프로그램에 대한 평가가 집중되면 프로그램에 대해서 문제 가 제기된다. 모든 주요한 평가과정을 통과한 결과, 사업을 변경할 필요 없이 계속할 가치가 있다고 평가되는 프로그램은 거의 없다.
그러므로 부처가 평가 자체에 대해 공식적으로만 지지함으로써 자