A Contemporary Approach to Public Expenditure Management 현 대 적 공 공 지 출 관 리 예 산 편 성 및 분 석 방 법 론
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이다. 개방적 절차에서는 예산수정에 대한 의회의 신임 문제가 발생하 지 않지만, 제한적 절차에서는 이러한 문제가 발생할 것이다. 대부분 의 의원들이 지역구에 정치적 기반을 두고 있음을 감안하면, 개방적 절차는 총지출을 증가시킴으로써 재정수지에 부정적 영향을 주는 수 정을 촉진할 가능성이 높다.
마지막으로 집행과정에서 지출증가를 허용하는 유연한 체계와 지 출증가 자체를 금지하거나 지출증가를 허용하더라도 합의된 재정총 량을 유지하도록 하는 엄격한 체계로 구분할 수 있다. 유연한 체계 는 입법과목이나 계정간 재원이동을 허용하는 자유로운 규범을 갖 고 있는데, 이러한 재원이동을 제한하는 엄격한 체계와는 대조적이 다. 일부 유연한 체계의 경우, 정부는 추가재원을 모두 지출할 때까 지, 심지어는 수년 후까지도 지출증액에 대한 의회의 승인을 얻을 필요가 없다. 반면 엄격한 체계 하에서는 집행과정에서 발생하는 모 든 증액은 사전에 의회의 승인을 얻어야만 한다.
여러 다양한 실증연구들 간에는 설명방식과 발견 내용에 다소 차이 가 있기는 하나, 이들 모두가 큰 방향에 있어서는 동일한 주장을 하고 있기 때문에 그 차이는 중요하지 않다. 연구 결과들이 종합적으로 뒷 받침하는 결론은 총량규율을 강제하고자 하는 정부는 단순히 재정한 도를 설정하는 것 이상의 역할을 수행해야만 한다는 점이다.
Aggregate Fiscal Discipline 제
3 장 총 량 적 재 정 규 율
면 규범상의 제약들은 무시될 수 있다. 규범을 만든 정치인이 그 규 범을 위반할 수도 있다.
그렇다면 왜 정치인들은 규범이 너무 구속적이라고 밝혀지더라도 이들을 변경하거나 위반하지 않을까? 규범이 어떻게 이러한 변화를 만들어낼 수 있을까? 그 대답의 일부는, 일단 예산규범이 제정되고 나면 정치인들이 이들을 위반할 경우 그 대가를 치를 수 있기 때문 이다. 규범이 정치인들의 유인을 변경하는 것이다. 또 다른 이유는 규범을 정상적으로 작동하게 하려는 규범의 강제자, 즉 정부의 중심 에서 규범을 준수하려는 의지와 권한을 가진 정치인과 관료들이 존 재하기 때문이다.
사실상 모든 국가에서 예산규범의 이행을 강제하는 권한은 재정 부 또는 중앙예산기관에 집중된다. 이 조직은 총량규율을 유지하는 데 주도적인 역할을 한다. 이 기관은 예산에서 일부 거래들을 제외 하는 등의 다양한 책략을 통해 지출한도를 회피하려는 압력과, 재정 규율이 지나치게 구속적이라고 생각하는 정치인 및 부문별 이해관 계자들이 재정목표를 무시하려고 하는 압력 등을 견뎌낼 수 있을 정 도로 강력해야 한다. 재정규율의 준수를 강제할 수 있을지 여부는 타 정부기관들에 대한 재정부와 예산담당부서의 힘에 좌우된다고 믿을 근거는 충분하다. 일반적으로 예산담당부서의 상대적인 힘은 정부 내에서 광범위한 권력을 보유하고 있는 재정부에 위치할 때 강 화된다. 예를 들어, 독일과 일본은 강력하고도 전방위적인 영향력을 가진 재정부를 보유하였는데, 이들은 2차 대전 이후 전 기간에 걸쳐 가장 성공적으로 총량적 재정규율을 유지한 국가들이었다. 독일 재 정부 장관의 의견은 총리가 반대하는 경우에만 내각에서 기각될 수 있고, 일본의 대장성(大藏省)은 수입·지출정책에 관한 강력한 권한뿐
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만 아니라 금융기관·증권 등 여타 분야에서도 폭넓은 규제권력을 가 지고 있었다.7 그러나 이들 국가에서조차 재정규율이 훼손되기도 하 였는데, 독일에서는 통일에 따른 지출압력 때문이었고, 일본에서는 제2차 세계대전 이후의 극심한 불황이 그 원인이었다.
공공지출의 목표설정 및 그에 따른 지출구성의 변경은 중앙예산 기관이 재정 통제를 유지하는 방식에 영향을 주었다. 전통적인 예산 과정에서는 예산당국이 세부적인 예산요청서를 검토한 후 가용금액 을 권고하였다. 또한 예산당국은 공공자금이 승인된 항목에만 지출 되고, 승인된 금액을 초과하지 않도록 예산집행을 감시하였다. 이러 한 방식에서 총액에 대한 통제는 단지 세부 항목에 대한 통제의 결 과로 나타난 것이다. 예산당국은 개별항목이 통제되지 않는다면 총 지출은 통제될 수 없다고 간주하였다. 그런데 최근의 재정규율은 반 대의 방향으로 변화하고 있다. 총액은 개별항목들과는 독립적으로 통제되어야 하고, 총액에 대한 규율은 중앙의 책임이어야 하며, 지 출항목에 대한 책임은 각 부문별 장관이나 집행기관에 위임될 수 있 음을 강조한다.
일부 국가에서는 예산당국이 지출의 세부항목에 대한 관여에서 벗어나 기관운영비나 부처별 할당액 등 같은 주요 부문별 지출항목 의 총액에 집중함으로써 총량을 보다 효과적으로 제한할 수 있다는 입장을 취하고 있다. 중앙예산기관은 세부 지출항목에 대한 재량권 을 각 부처에게 이관하는 대신 각자가 지출하는 총액을 엄격하게 제 한하고자 한다. 이렇게 주고받음(quid pro quo)으로써 지출총량규 율을 강화함과 동시에 공공지출관리의 중요한 두 가지 목표, 즉 재
7) (역주) 일본의 대장성은 2001년 정부조직 개편으로 재무성으로 개편되었다.
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3 장 총 량 적 재 정 규 율
원배분의 효율성과 예산집행의 효율성을 제고할 수 있기 때문이다.
영국과 호주는 이러한 방향으로 의욕적으로 전환하고 있는 국가 들이다. 영국의 재무부(Treasury)는 1994년의 「근본적인 지출검 토」(fundamental expenditure review)에 따라 한 세기 이상 유지 되었던 여러 품목별 통제방식을 철폐하고 거시 예산에 초점을 맞춤 으로써, 재무부 인원의 약 4분의 1을 감축하였다. 호주의 재정부는
「총괄경상경비제도」(running cost arrangements)를 도입하였는 데, 이는 부처에게 운영비 재원에 대한 관리 권한을 이관하는 대신 총지출과 부처별 배분을 보다 엄격하게 통제하는 것이다. 이들 여러 국가들에서는 중앙예산기관이 지출에 대한 행정적 통제를 위임함과 동시에 총량적 지출규율을 강화하였다.
예산통제기관은 확실한 정보만큼이나 가정들도 많이 활용하고 있 다. 일반적으로 예산기준선은 미래의 가격, 프로그램의 업무량 등 지 출수준에 영향을 주는 여러 요인들에 대한 가정을 통해 구성된다. 프 로그램 제안과 입법활동이 지출에 미치는 영향을 추정하는 경우에도 유사한 가정들이 적용된다. 공공지출관리의 핵심적인 임무 중 하나는 실제 지출이 전망치를 심각하게 벗어나지 않도록 하는 것이다. 이는 어려운 과업으로, 예산전망의 근거가 되는 가정들을 정확하게 추정할 수 있는 정부의 역량에 좌우된다.