비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도 방안 연구

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비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도 방안 연구

Landuse Regulation for Clustering Unplanned Estates in Non-Urban Area

김동근, 김중은

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▪연구진

김동근 국토연구원 책임연구원(연구책임) 김중은 국토연구원 책임연구원

▪외부연구진

김성희 안양대학교 교수

▪연구심의위원

김용웅 (전)국토연구원 부원장 이용우 국토연구원 선임연구위원 김태환 국토연구원 선임연구위원 김상조 국토연구원 연구위원 강호제 국토연구원 연구위원 박용선 국토교통부 도시정책과 이성룡 경기연구원 선임연구위원

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발 간 사

PREFACE

1960년대부터 진행되어 온 도시화의 영향으로 도시지역으로의 인구 집중은 꾸준히 진행되어 2014년도에는 91.7%의 인구가 도시지역에 모여 사는 것으로 조사되었다.

이와 같은 도시화의 영향으로 비도시지역의 경우 상주인구는 매년 감소하고 있는 상황 이나 녹지지역 면적의 감소를 초래하는 개발행위 허가건수는 오히려 계속 증가하여 도 시지역에 비해 두 배가 넘는 수치를 보이고 있다.

최근 비도시지역에서는 도시적 토지이용과 비도시적 토지이용의 혼재로 인해 용도 간 상충문제가 발생하고 그로 인한 환경오염은 물론 자연경관 훼손 등이 주요 이슈로 대두되고 있다. 하지만 경제활성화와 민간기업의 투자확대 등을 이유로 중앙정부 차원 에서 비도시지역의 공장입지규제를 완화하고 도시계획위원회의 심의허가과정을 간소 화하는 등 지속적으로 비도시지역에 대한 규제완화 정책을 추진하고 있어 이들 지역에 대한 난개발이 심화될 가능성도 배제할 수 없는 상황이다.

물론 비도시지역의 계획적 개발유도를 위해 개발진흥지구, 개발제한구역, 지구단위 계획, 기반시설부담구역, 성장관리방안 등이 제도화 되어 있으나 이를 운용하는데 있 어서 지자체의 업무 부담, 지역주민의 반발, 입주업체의 비용부담, 지가 상승 등으로 인해 당초 제도도입 목적대로 운영되지 못하는 한계를 보이고 있다. 특히 비도시지역 내 개발행위의 확산 및 토지이용 혼재 문제는 현행 제도상 관리 수단이 전무한 상황이 다.

이러한 상황에서 비도시지역의 계획적 관리를 위해서는 실증적 분석방법을 통해 비 도시지역의 난개발과 토지이용 혼재 상황을 진단하고 현행 비도시지역의 토지이용 관 리제도에서 제기된 비도시지역의 토지이용의 분산 및 혼재 관리의 문제점을 도출하여 계획 중심의 관리 수단의 한계에 대해 공론화하는 작업은 매우 중요한 일이라 할 수

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있다. 나아가 비도시지역 내 개별입지시설의 집합적 개발 유도방안을 모색하여 국토 공간의 약 80%를 차지하는 비도시지역의 계획적 관리와 보전을 위한 제도적 기반을 구축하는 작업 또한 반드시 병행되어야 할 것이다.

본 연구는 2014년도에 수행한 ‘도시계획 규제방식 전환에 대응하기 위한 비도시지 역 개발행위허가에 관한 연구’의 후속연구로서 비도시지역을 대상으로 난개발 및 토지 이용 혼재로 인한 문제점과 종전의 계획 중심의 관리 수단의 한계를 지적하고 이를 보 완하기 위한 새로운 관리수단의 도입을 모색하였다. 아무쪼록 이번 연구를 계기로 비 도시지역의 계획적 관리방안에 대해 도시계획 전문가는 물론 다양한 이해 관계자들 간 에 폭 넓은 공감대가 형성되기를 기대한다. 끝으로 본 연구를 수행하는데 노력을 아끼 지 않은 김동근 책임연구원과 김중은 책임연구원의 노고를 치하하며 외부연구진으로 참여해 주신 안양대학교 김성희 교수님께도 깊이 감사의 말씀을 전한다.

2016년 10월 국토연구원장 김 동 주

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주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

본 연구보고서의 주요 내용

 비도시지역 내 도시적 토지이용이 증가하고 녹지가 감소하는 등 난개발 문제가 지속



산발적인 개발행태와 토지이용 간 갈등관계를 고려하지 않는 토지이용의 분산과 혼재

현상으로 인하여 비도시지역 난개발 문제가 가중



현행 비도시지역 관리제도는 토지이용 분산과 혼재를 효과적으로 관리하기에는 한계 가 있으므로, 계획 위주의 관리방식과 더불어 상호보완적인 새로운 접근 방안이 강구 되어야 함

본 연구보고서의 정책제안

 토지이용혼재를 줄이고, 공간자원을 효율적으로 이용할 수 있도록 개별입지시설의 집

합적 개발을 유도할 수 있는 토지이용 관리제도가 도입되어야 함

 집합적 개발 유도 방안으로 개발의 집단화 유도, 주변지역과의 조화와 상충 용도와의

분리, 정량적 기준 도입, 비도시지역 전 지역 대상 운용 요건이 필요함



개발행위허가는 집합적 개발 유도 방안과 연동하여 운영하고, 성장관리방안을 통하여

비도시지역을 세분화하여 발전방향과 관리원칙을 제시하여야 함

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요 약

SUMMARY

1. 연구의 배경 및 목적

❑ 비도시지역의 토지이용혼재와 용도 간 상충문제

∙ 비도시지역은 도시적 토지이용과 비도시적 토지이용이 혼재하고 있어, 용도간 상충문제와 그로 인한 환경오염, 자연경관 훼손 등의 문제가 발생

- 토지이용이 집단화되지 못하고 비도시지역 전반으로 산발적으로 이루어짐으로 서 공간자원을 낭비하고 기반시설의 설치부담과 관리비용이 증가

- 서로 어울리지 않는 성격의 토지이용이 서로 뒤섞여 있어, 지역 이미지 저하, 지역주민 간 갈등 뿐만 아니라, 오염물질 배출로 인한 환경파괴 및 주민건강 악화 등의 심각한 문제가 대두

∙ 현재 경제활성화와 민간기업의 투자확대 등을 이유로 비도시지역의 공장입지규 제를 완화하고, 도시계획위원회의 심의허가과정을 간소화하는 등의 국가정책을 추진하고 있어, 비도시지역의 난개발이 심화될 가능성도 점차 커지고 있음

❑ 비도시지역 관리수단을 꾸준히 도입하였으나, 효과 미흡

∙ 지금까지 비도시지역의 난개발 문제와 토지이용의 혼재 문제에 대응하기 위하 여, 개발진흥지구, 개발제한구역, 지구단위계획, 기반시설부담구역, 성장관리 방안 등의 비도시지역 관리수단을 꾸준히 도입하였음

∙ 현실적으로는 지자체의 업무 부담, 지역주민의 반발, 입주업체의 비용부담, 지 가의 상승 등을 이유로 당초 의도대로 운영되지는 못하고 있음

∙ 특히 별도의 계획이 수립되지 않은 비도시지역에서는 개발행위의 증가와 확산,

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토지이용의 혼재 문제가 더욱 심각하게 대두

❑ 계획 위주의 관리방식과 더불어, 상호보완적인 새로운 접근 방안이 강구되어야

∙ 별도의 계획이 수립되지 않았다고 하더라도, 최소한 주변여건에 맞추어 적절한 수준으로 집합적 개발이 이루어 질 수 있도록 유사용도의 시설끼리 집단화를 유도하여, 토지이용의 혼재 문제를 저감하는 방안을 마련할 필요

∙ 본 연구에서는 비도시지역의 난개발과 토지이용 혼재의 문제점에 대하여 논의 하고, 종전의 계획 중심의 관리 수단의 한계와 이를 보완하기 위한 새로운 관리 수단의 도입을 검토하고자 함

2. 비도시지역의 난개발과 토지이용의 혼재

1) 비도시지역 내 난개발의 확산

❑ 비도시지역 내 도시적 토지이용의 증가

∙ 우리나라는 1960년대부터 줄곧 도시화가 진행되면서 도시지역으로 인구가 집 중하여 도시화율(도시지역인구비율)도 꾸준히 증가

- 2005년에 도시화율이 90%를 넘어섰으며, 2014년에는 91.7%에 달함¹⁾ - 반면, 비도시지역의 인구는 매년 감소하여 2014년 기준으로 428만명(전 국민

의 8.3%)만이 거주하고 있음²⁾

∙ 비도시지역의 인구감소와는 반대로, 개발행위는 꾸준히 증가추세

- 2014년 기준 전국에서 발생하는 개발행위허가 96,645건 중 67,808건이 비도 시지역에서 발생하였으며, 이는 도시지역의 개발행위허가건수의 2.35배³⁾ - 최근 10년간 도시지역의 개발행위허가 건수는 1.4배 증가한 반면, 비도시지역

의 개발행위허가는 두배 이상 증가⁴⁾

1) 주민등록통계 인구 기준, 출처 : 한국토지주택공사, 도시지역 인구현황, 2014년 기준 2) 주민등록통계 인구 기준, 출처 : 한국토지주택공사, 도시지역 인구현황, 2014년 기준 3) 한국토지주택공사, 도시계획현황, 개발행위허가, 2014년 기준

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❑ 비도시지역 내 전답임야의 전용으로 인한 녹지(전답임야 등)의 지속적 감소

∙ 2007~2014년 사이에, 전답임야는 1,226㎢ 감소(-1.5%)한 반면, 같은 기간 동안 대지는 318㎢(+12.2%), 공장용지는 223㎢(+33.1%)가 증가⁵⁾

∙ 산림청의 산지전용허가 자료에서도, 매년 약 8,000ha의 산지가 타 용도로 전 용되고 있으며, 그중에 비농업용으로 바뀌는 비율은 90%를 넘음⁶⁾

- 특히, 공장, 택지 등 도시적 토지이용으로 변화하는 비중은 2015년 기준 36.1%임⁷⁾

2) 비도시지역의 난개발을 판단하는 기준: 토지이용의 분산과 혼재

❑ 비도시지역 내에서의 도시적 토지이용의 증가와 녹지의 감소가 반드시 난개발이라 고 할 수는 없음

∙ 체계적으로 비도시지역의 개발이 이루어진다면 난개발이 아니라고 할 수 있으 며, 단순히 도시적 토지이용의 증가와 녹지의 감소 지표로는 난개발을 판단하 기에는 어려움

∙ 비도시지역의 개발행태가 난개발인가 아닌가를 판단하는 기준은 이러한 토지이 용이 비도시지역 전반으로 확대·분산되어 공간자원을 낭비하고, 통제되지 못한 개발행위가 기존 토지이용행태와 서로 뒤섞이는 토지이용 혼재 현상이 발생하 였는 가로 판단할 필요가 있음

❑ 도시적 토지이용의 분산 : 여기저기 흩어진 산발적인 개발

∙ 소규모 개발일수록, 산발적일수록 기반시설 공급이 어려우며 설치 단가도 상승 - 비도시지역 내 주거시설, 상업시설, 공장 등이 집단화되어 있지 못하고 산개되 어 있을 경우, 각각의 시설을 공급하기 위한 비용이 증가할 우려(구형수, 2015:19)

4) 한국토지주택공사, 도시계획현황, 개발행위허가, 2014년 기준

5) 한국토지주택공사, 도시계획현황, 지목별 토지현황, 각년도, 국가통계포털, 6) 산림청, 임업통계연보, 2015

7) 산림청, 임업통계연보, 2015

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∙ 기개발지에서 멀리 떨어질수록, 기반시설 설치와 운용이 개개의 시설에서 이루 어지다보니, 관리감독이 어렵고 비용대비 효과도 저조

∙ 환경생태적으로도, 소규모 분산 개발로 인한 산림의 파편화(fragmentation)와 고립화(isolation)는 환경적인 측면에서 다양한 생물 종의 생존을 위협할 수 있 음(구형수, 2015:23)

∙ 결과적으로, 개별입지시설이 토지이용 혼재 현상을 유발하고 있으며, 현재의 비도시지역 관리정책 하에서는, 토지이용혼재 문제도 아울러 더 심각해질 우려

❑ 토지이용 간 갈등관계를 고려하지 않은 개발

∙ 계획 없이 개발이 이루어지는 경우, 서로 어울리지 않는 성격의 건축물이 인접 하여 입지함으로서 외부효과가 서로에게 부정적으로 영향을 줄 가능성도 높아 질 것임

- 대표적인 비도시지역인 관리지역의 경우, 전체 건축물의 20~30%가 공장이 며, 주거시설도 30% 내외, 근생시설도 12% 내외로서, 다양한 건축물 유형이 혼합되어 있음⁸⁾

∙ 이러한 토지이용의 갈등문제는 지역주민의 민원과 갈등으로 연결

- 공장이전 부지 인근 주민이 유해물질을 취급하는 공장의 허가에 대하여 민원을 제기하며 시위를 하거나, 주거환경 악화, 이미지저하 등을 이유로 보상을 요 구하기도 함

∙ 더 심각한 문제는 오염물질을 배출하는 시설이 주거시설과 인접하여 입지할 경 우, 지역 주민의 건강상의 문제로도 이어질 수 있음

- 김포시 대곳면 거물대리 사례에서는 주거시설과 공장시설이 근거리에 인접하 여 주변 농작물의 오염은 물론 지역주민의 암발생률과 인체 유해물질 노출정 도가 비정상적으로 높게 나타남(연합뉴스, 2015)

- 시멘트 공장 주변에서 미세먼지농도가 상대적으로 높게 나타나며(김근배 외, 2013), 인근 거주하는 주민에서 진폐증 관련 증상이 있다는 연구결과도 있음

8) 국토교통부(2013b) 전국 건축물대장 자료 분석

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(임종한 외, 2010; 환경부, 2012a)

- 구 장항제련소 주변 토지오염으로 인하여, 마을 주민 372세대, 790명이 집단 이주하였으며, 오염부지 매입 및 정화에만 2900억원이 소요되는 사례를 꼽을 수 있음(환경부, 2012b)

∙ 따라서, 비도시지역의 문제는 장기적으로는 경제적 관점에서 개발수요와 공급 문제에서 대응하여야 하지만, 단기적으로는 토지이용의 분산과 혼재 문제의 해 소에 초점을 맞추어 피해를 최소화하는 방향으로 정책이 수립되어야 할 필요가 있음

3. 비도시지역 토지이용 분산과 혼재 관리를 위한 제도의 운용실태

1) 용도지역제도

❑ 용도지역제는 비도시지역을 전체를 다루고 있으나, 세밀한 관리에는 한계

∙ 용도지역제는 본래 토지이용의 통제(landuse control)와 포괄적인 도시계획 (comprehensive urban planning)을 실행하는 수단으로서, 열악한 주거환경 및 주변 환경과의 부조화를 개선하는 것이 주요 목적 중 하나(정원욱, 2011:2)

∙ 다만, 용도지역제에서 규정하고 있는 토지이용규제는 도시지역을 중심으로 운 용되고 있어, 비도시지역에 대해서는 한계를 보임

- 도시지역은 총 16종의 용도지역 종류를 활용할 수 있는 반면, 비도시지역은 단 5종의 용도지역 종류를 활용할 수 있음

∙ 또한 현행 용도지역제도는 계획의 구체성과 내용의 세세함이 떨어져 한계를 노 출 (용도지역 내 허용하고 있는 건축물종류 수 등)

- 계획관리지역의 경우, 112종의 건축물군을 허용하고 있는데, 이는 일반상업이 나 준주거지역보다도 많은 가짓수의 건축물을 허용한 수치

- 예를 들어, 계획관리지역에서는 주거관련 시설(단독, 공동주택)과 산업관련시 설(공장, 창고, 각종 오폐수처리시설 등)이 모두 허용

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- 따라서 현재 용도지역제도로는 동일 용도지역 내에서 용도 간 상충이 발생할 경우, 이를 관리할 수 있는 규정이 없음

2) 계획제도 측면

❑ 계획제도는 세밀한 사전계획을 통하여 효율적인 토지이용 추구하나, 비도시지역에 서의 도입이 충분히 이루어지지 않고 있음

∙ 계획제도는 개발에 앞서, 주변의 개발상황, 도시기반시설의 공급현황, 향후 들 어설 시설 특성과 수요 등을 감안하여 적정한 개발밀도와 규모, 입지를 설정하 고 이에 필요한 각종 기반시설 등을 사전적으로 계획하므로, 용도지역제도나 심의허가제도에 비하여 규정의 내용이 명확하며, 장래의 지역변화모습에 대해 서도 예측가능하다는 장점이 있음

∙ 반면, 비도시지역 내 지구단위계획과 성장관리방안 등의 계획제도 도입은 미미 - 전국에 지구단위계획구역은 8,448개소(2,228㎢, 2014년 기준)이나, 비도시

지역 면적 88,505㎢에 비하면 매우 미미한 면적임⁹⁾

- 성장관리방안은 당초 비도시지역의 체계적 관리를 위한 제도로서 도입되었으 나, 내용적으로는 성장관리정책으로서의 개념이 퇴색된 상태이며, 2016.6 현 재 수립이 완료된 지자체는 전국에서 세종시가 유일함

- 기반시설부담구역, 준산업단지, 공장입지유도지구 등의 수단은 전국에 손꼽을 수 있을 정도로 지정운영 중이며, 그나마도 최근에 신규지정은 거의 없음

❑ 계획제도는 이미 난개발이 일어난 지역에 한정적으로 수립되는 경향

∙ 계획수립 대상지역을 선정하는 시스템 자체가 난개발이 이루어지고 있는 지역 을 선별하여 수립하도록 하고 있음

- 성장관리방안 지침에서는 시가화가 예상되는 지역이나 무질서한 개발이 진행 될 것으로 예상되는 지역을 골라 지정 (성장관리방안 수립지침 4-2-1)

9) 한국토지주택공사, 도시계획현황, 지구단위계획구역, 각년도, 국가통계포털

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- 지구단위계획의 수립조건에서도 개발진흥지구로 지정되어 있을 것을 요건으로 함 (지구단위계획 수립지침 2-2-5)

∙ 결과적으로, 계획수립이 되어 있지 않은 지역은 난개발 관리의 사각지대화

3) 심의허가제도 측면

❑ 공간적인 범위제약 없이 운영되며, 토지이용규제의 최종관문 성격

∙ 심의허가제도, 특히 개발행위허가는 계획제도가 영향을 미치지 못하는 계획구 역 밖의 공간에 대하여는 핵심적인 토지이용 관리제도 성격을 가짐

∙ 또한, 개발행위허가는 용도지역제도, 계획제도 상 문제가 없는 개발행위에 대 해서도 개발행위허가기준에 미달한다고 판단되면 불허할 수 있는 최종관문 적 인 성격을 가지고 있음

❑ 입지와 관련된 구체적인 개발행위허가기준이 미비하고, 재량판단에 의존

∙ 개발행위허가는 크게 규모기준, 분야별 기준, 개발행위별 기준으로 구성되어 있으나, 명확한 기준이 제시되지 않아 재량적 판단에 의존

- 건설교통부(2007:92)의 조사결과에서도 ‘분야별 기준이 너무 추상적이다 (76.0%)’, ‘재량적인 판단에 심리적 부담감이 크다(75.2%)’ 등이 가장 큰 문제점으로 꼽고 있음

- 김동근 외(2014a:121)의 설문조사에서도 허가기준과 조직 및 절차 분야의 개 선에 대하여 모든 항목에 대해 개선이 필요함을 보여주고 있음

- 결과적으로, 타 제도와는 달리, 주변지역과의 관계를 허가기준항목으로 갖추 고 있음에도 불구하고, 토지이용분산과 혼재 문제에 적극적으로 대응하지 못 하고 있음

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4. 비도시지역의 개별입지의 집합적 개발 유도 방안

1) 비도시지역에서의 집합적 개발 개념과 구성요소

∙ 도시를 개발하거나 토지이용을 관리할 때 밀집된 개발이 필요하다는 논의는 상 당히 광범위하게 진행되어 왔으나, 비도시지역에는 적용하기 쉽지 않음

∙ 따라서 도시지역 관리 중심의 압축도시 개념과 상호보완적 개념으로서, 비도시 지역의 집합적 개발에 대한 개념이 필요하며, 특히 비도시지역의 난개발 피해 를 증폭시키는 토지이용의 분산과 혼재에 대응하여 원칙을 도입하여야 함 - 비도시지역의 산발적인 개발과 반대되는 개념으로서, 개발행위의 집합화 - 어울리지 않는 토지이용 간 갈등을 저감하기 위한, 적절한 분리와 특화 개발

2) 비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도방안

∙ 집합적 개발을 위한 집단화 유도방안은 다음의 요건을 갖출 필요가 있음

❑ 개발의 집단화를 유도할 것

∙ 비도시지역의 개발을 보다 집단화 할 수 있도록 연접개발을 유도하는 제도를 도입하거나, 일정 거리 이상 분리하여 입지하는 것을 막는 제한 조치가 필요

∙ 개발의 연접과 집단화를 판단하는 방식에는 크게 네 가지로 구분이 가능함 - 첫째, 개발이 일어난 주변 토지이용현황을 보아 정성적으로 판단하는 방식 - 둘째, 일정 거리 이내에 개발이 연속하여 이루어지는가를 판단하는 방식 - 셋째, 일정 범위 내에 일정 규모 이상의 개발이 이루어지는가를 보는 방식 - 넷째, 일정 범위 내에 어떤 개발이 대세를 이루어지는가를 보는 방식

∙ 특히 마지막 방식은 주변의 토지이용행태에 대한 정량적 지표를 구축하여 판단 하는 것으로서, 객관적이고 명확한 운용이 가능하다고 판단됨

- 소규모의 개발행위에 대해서도 적용이 가능하며, 상당히 직관적 이해가 가능 - 김동근(2014a:144)도 주변토지이용행태를 보아 개발행위허가를 판단하는 방

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법론을 제안

- 다만, 자료구축이 단순한 두 번째, 세 번째 방식에 비하여, 주변지역 토지이용 의 비율을 계산하기 위해서는 공간정보자료가 먼저 구축되어야 시행이 가능함

❑ 주변 토지와의 조화와 상충에 대한 고려가 이루어질 것

∙ 용도지역제는 원래 서로 어울리지 않는 성격의 건축물을 분리하여 입지하도록 하는 토지이용의 순화에 목적을 두고 있음

∙ 반면 우리나라의 용도지역제는 동일 용도지역 내에서도 다양한 건축물의 입지를 허용하고 있으며, 실제로도 다양한 유형의 건축물이 혼재되어 입지하고 있음

∙ 현행 국토계획법에서는 보전 또는 보호를 받아야 하는 대상에 대하여 용도지역 또는 용도지구를 지정하도록 하나, 어떤 대상으로부터 보호하는지에 대한 구체 적인 요건이 없다는 점에서 한계가 있음

∙ 따라서 비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도방안에는 개발의 집단화와 더불어, 보호받아야 하는 시설이나 토지이용, 분리하여야 하는 시설이나 토지 이용이 명시되어야 함

❑ 거리 또는 규모, 비율에 대한 적정 기준이 마련될 것

∙ 개발행위의 집단화나, 서로 어울리지 않는 토지이용과의 분리 등이 이루어지기 위해서는 거리 또는 규모에 대한 적정 기준이 마련되어야 함

∙ 보호받아야 하는 시설이나 토지이용으로부터 일정거리 내에는 원칙적으로 입지 를 못하게 하는 이격 거리(buffer)를 확보하는 것이 필요

∙ 또한 보호받아야 하는 시설이나 토지이용으로부터 일정거리 내에는 외부영향이 적은 시설의 입지를 차등적으로 허용하게 하는 전략이 필요

∙ 이와 반대로, 집합적 개발을 유도하기 위해서는 일정거리 내에만 개발을 허용 하는 방식도 고려할 수 있음

∙ 무엇보다도, 재량행위에 대한 부담감을 줄이고, 운영효과를 얻기 위해서는, 과학적 근거를 마련하고, 명문화하는 것이 필수적임

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❑ 비도시지역 전체에 적용될 것

∙ 비도시지역의 관리목적으로 도입된 제도는 비도시지역 면적의 극히 일부만을 차지하고 있어, 나머지 지역에 대한 관리가 어려운 상황

- 성장관리방안이나 기반시설부담구역 등의 계획 제도는 개발수요가 있는 지역 에 대해서 선별적으로 운용 중

- 계획의 수립 자체가 지역개발수요에 영향을 미쳐 계획이 수립되지 않은 다른 지역으로 개발의 전이효과가 발생

∙ 비도시지역의 관리제도가 효과를 발휘하기 위해서는 무엇보다도 비도시지역 전 체에 대하여 적용되고 운영되는 제도가 되어야 함

- 이상적으로는 성장관리방안이나 기반시설부담지구 등의 제도가 비도시지역 전 체를 다루도록 하는 것이 좋으나, 계획수립 비용적으로도, 관리 역량 측면에 서도 단기간 내 이루어지기 어렵다고 보임

∙ 따라서, 비도시지역 전역을 다루는 기존 제도와 연동하여 움직일 수 있도록 규 정을 갖추거나, 그 제도의 일부로서 도입하여야 함

3) 비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발유도의 제도화 방안

∙ 개별입지시설의 집합적 개발유도를 제도화 하기 위해서는 심의허가제도, 특히 개발행위허가제도와의 연계가 중요

- 특히 규정 내용이 추상적이어서 실효성이 낮은 개발행위허가 기준을 집합적 개발 유도 개념에 맞게 재편하고, 관련 제도에서 근거를 마련하여야 함

❑ 비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 필요성이 국토계획법에 명시되어야 함

∙ 현재 규정에서는 막연하게 주변지역의 토지이용실태 등과의 조화를 들고 있으 나, 보다 구체적으로 개발의 분산보다는 집중을, 용도의 혼재보다는 순화를 중 요시하는 집합적 개발 개념을 도입 필요

❑ 주변 토지이용의 이용행태를 정량적으로 판단하여 개발의 집단화와 조화로운 개발

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여부를 판단할 수 있는 기준 마련

∙ 구체적으로 주변 토지이용 행태를 고려하여 토지이용의 분산과 혼재를 방지하 고, 조화로운 개발 여부를 판단할 수 있는 지표가 구축되어야 함

∙ 예를 들어, 필지경계선에서 일정 거리 이내의 필지의 토지이용행태를 검토하 여, 주변 지역 면적의 일정 비율 이상이 개발행위 목적과 동일한 토지이용이 이루어지는 경우에 한하여 허용하는 방식

∙ 평가의 구체적인 내용기준은 지역 특성에 따라 달라질 수 있으므로, 지자체 현 황과 지역 발전목표 등을 감안하여 지자체가 자율적으로 결정할 수 있어야 함

∙ 정량적인 기준 마련에 따른 경직성을 보완하기 위하여, 도시계획위원회 심의 또는 주변토지소유자의 동의 등을 통하여 유연성을 확보해주는 것도 필요

❑ 비도시지역의 지역별 관리원칙을 수립되고, 이를 반영한 개발행위허가 시행

∙ 개별입지시설의 집합적 개발 유도 방안은 기존의 지역 특성을 고려하여 가급적 도시적 토지이용의 집단화를 유도하고, 주거시설이나 녹지 등을 보호하기 위한 최소한의 절차에 해당

∙ 개발압력이 높은 자연녹지지역과 계획관리지역을 대상으로, 지역특성과 개발현 황에 따라 주거형/상업형/산업형으로 세분하고, 각각에 대해 지역관리원칙을 제시

∙ 개발행위허가제도는 이러한 지역관리원칙에 부합하는지를 따져 허용하거나 공 공기여 등을 조건으로 허용하는 계획허가제도가 되어야

5. 결론

❑ 비도시지역 개별입지의 집단화 유도 방안

∙ 비도시지역은 토지이용의 분산과 이질적 토지이용 간 혼재로 인하여 난개발 문 제가 더욱 악화되고 있는 반면, 기존 비도시지역 관리수단은 충분히 대응하지

(19)

못하고 있음

∙ 따라서 본 연구에서는 기존의 관리제도와 상호보완적으로 운영될 수 있는 개별 입지시설에 대한 집합적 개발 집단화 유도방안을 제안

∙ 비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도방안은 크게 4가지 요건을 갖추어야 - (개발의 집단화 유도) 개발행위가 드문드문 분산되기보다는 자생적으로 클러

스터를 형성할 수 있도록 유도되어야 함

- (주변지역과의 조화와 상충 용도에 대한 분리) 공공의 명시된 계획 없이도 주 변여건에 맞추어 적절한 수준으로 토지이용 분리가 이루어져야 함

- (거리, 규모, 밀도 등에 대한 명료한 기준 마련) 주변토지이용과의 부합여부, 상충용도와의 적절한 분리여부에 대해서 명료하면서도 정량적인 기준 마련 - (비도시지역 전체에 운용) 특정 지역이 아닌 비도시지역 전체에 대하여 고루

적용되어야 함

❑ 비도시지역 관리 정책 로드맵을 위한 제언

∙ 현재의 비도시지역 난개발 문제는 토지수요공급문제, 개발이익문제, 개발의 외 부효과와 사회적 비용 등이 얽혀 있어, 단시간 내에 해법을 찾기에는 상당히 어려운 상황

∙ 따라서 문제해결의 우선순위를 정책도입의 효과와 난이도, 관련 제도와의 선후 관계 등을 고려하여 단계별 비도시지역 관리정책의 로드맵이 구축되어야 함 - (단기) 정책도입효과가 높을 것으로 예상되는 토지이용 혼재 문제의 해소에

초점을 맞추어야하며, 이를 위해서는 개발행위허가 기준의 하나로서 개별입 지시설의 집합적 개발 유도방안이 적용되어야 함

- (중기) 비도시지역 전체에 대하여 지역특성과 개발현황에 따라 유형을 세분하 고, 각각에 대해 지역관리원칙을 제시하여 하위 제도 운영의 기준이 되는 성장 관리방안이 마련되어야 함

- (장기) 토지 수요와 공급 측면에서 비도시지역의 도시화 문제에 대응하고, 비 도시지역 내 개발비용의 조정과 개발이익 환수에 대한 논의가 이루어져야 함

(20)

차 례

1) 비도시지역에서의 집합적 개발 개념 설정 ···79 2) 비도시지역에서의 집합적 개발 개념의 구성요소 ···81 2. 비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도방안 ···84 1) 도입 방향 ···84 2) 집단화 유도를 위한 제도가 갖추어야 하는 요건 ···84 3. 비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발유도의 제도화 방안 ···104

제6장 결 론 111

1. 비도시지역 개별입지의 집단화 유도 방안 ···113 2. 비도시지역 관리 정책 로드맵을 위한 제언 ···115

참고문헌 ···119 SUMMARY ···127

(23)

표차례

<표 2-1> 도시지역인구와 비도시지역의 인구 ···12

<표 2-2> 도시지역 및 비도시지역의 지목 현황 ···14

<표 2-3> 2015년도 산지전용허가 시 사유 ···16

<표 2-4> 주거시설 인접 공장 반대 민원 사례 ···21

<표 2-5> 구.장항제련소 주변 오염토양 사고 사례 ···23

<표 3-1> 토지이용 혼재 관련 국내 연구 현황 ···31

<표 3-2> 안성시의 토지이용분산과 혼재 지표 ···43

<표 3-3> 화성시의 토지이용분산과 혼재 지표 ···48

<표 3-4> 주거 목적 개발행위허가 주변토지 특성 분석 ···51

<표 3-5> 상업 목적 개발행위허가 주변토지 특성 분석 ···52

<표 3-6> 공업 목적 개발행위허가 주변토지 특성 분석 ···53

<표 4-1> 비도시지역 관리제도별 특징 ···60

<표 4-2> 용도지역의 종류, 지정 면적규모 ···62

<표 4-3> 지구단위계획 유형 별 연도 별 현황 ···66

<표 4-4> 성장관리방안 수립현황 ···67

<표 4-5> 공장입지유도지구 지정 현황 ···70

<표 4-6> 준산업단지 지정 현황 ···70

<표 4-7> 기반시설부담구역 지정 현황 ···71

<표 4-8> 기반시설부담구역 연도별 증감 ···71

<표 4-9> 개발행위허가기준(제56조관련)의 1.분야별 검토사항 ···74

<표 5-1> 압축도시의 주요 특징 ···80

<표 5-2> 지역별 도시지역 및 비도시지역의 현황 ···82

<표 5-3> 개발행위허가 기준 중 주변지역과의 관계(일부 발췌) ···86

<표 5-4> 농지전용허가 기준(일부 발췌) ···87

<표 5-5> 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준((일부 발췌) ···87

<표 5-6> 개발행위허가운영지침중 경관체크리스트(일부 발췌) ···88

<표 5-7> 산지전용허가 내 연접개발 제한 관련 규정 ···90

(24)

<표 5-8> 건축물의 집단화 유도를 위한 도시계획위원회 심의 예외 조건 ···91

<표 5-9> 개발제한구역 내 집단취락지구 지정 기준 ···92

<표 5-10> 성장관리방안 수립지침 중 성장관리지역 설정기준 ···93

<표 5-11> 준산업단지 ···94

<표 5-12> 가축사육 제한에 관한 조례 사례 ···100

<표 5-13> 기존 비도시지역 관리제도와의 비교 ···104

<표 5-14> 주변 지역의 토지이용실태 관련 개발행위허가 기준 ···105

<표 5-15> 개발행위허가기준(제56조관련)의 1.분야별 검토사항 ···106

(25)

그림차례

<그림 1-1> 연구의 흐름 ···8

<그림 2-1> 지역별 개발행위허가 건수 ···12

<그림 2-2> 용도지역별 개발행위허가 ···13

<그림 2-3> 용도지역별 개발행위허가 건수 ···13

<그림 2-4> 전답임야의 감소와 대지 및 공장용지의 증가 ···15

<그림 2-5> 전국 경지면적 ···16

<그림 2-6> 개발유형별 기반시설 설치비용 개념도 ···19

<그림 2-7> 용도지역별 건축물 현황 ···20

<그림 2-8> 아산시 음봉면 사례지역 일대 현황 ···21

<그림 2-9> 구 장항제련소 주변 토양오염 지역 ···23

<그림 3-1> 무질서한 상태 (좌) 와 질서 정연한 상태 (우) ···29

<그림 3-2> 엔트로피 비교 오류 사례 ···33

<그림 3-3> 공간단위 구분에 따른 분석결과의 차이 예시 ···34

<그림 3-4> 수도권 비도시지역 LUM(n=9) ···37

<그림 3-5> 수도권 비도시지역 LUM(n=3) ···38

<그림 3-6> 안성시의 Global Moran’s I 및 용도별 커널 추정 결과 ···39

<그림 3-7> 안성시의 용도별 커널 추정 결과의 중첩 ···40

<그림 3-8> 안성시 LUM (n=3) ···40

<그림 3-9> 주거목적의 토지이용의 분포양상과 토지이용혼재지표와의 비교 (안성) ···41

<그림 3-10> 상업 목적의 토지이용의 분포양상과 토지이용혼재지표와의 비교 (안성) ···42

<그림 3-11> 공업 목적의 토지이용의 분포양상과 토지이용혼재지표와의 비교 (안성) ···42

<그림 3-12> 화성시의 Global Moran’s I 및 용도별 커널 추정 결과 ···44

<그림 3-13> 화성시의 용도별 커널 추정 결과의 중첩 ···45

<그림 3-14> 화성시 LUM (n=3) ···45

<그림 3-15> 주거목적의 토지이용의 분포양상과 토지이용혼재지표와의 비교 (화성) ···46

<그림 3-16> 상업 목적의 토지이용의 분포양상과 토지이용혼재지표와의 비교 (화성) ···47

<그림 3-17> 공업 목적의 토지이용의 분포양상과 토지이용혼재지표와의 비교 (화성) ···47

(26)

<그림 3-18> 개발행위필지와 주변 토지 설정 예시(반경 200m권역) ···50

<그림 4-1> 용도지역별 허용용도 및 최대용적률 ···63

<그림 4-2> 유형 별 지구단위계획구역 지정 현황 ···65

<그림 5-1> 연접개발제한제도 개념도 ···89

<그림 5-2> 건축물의 집단화 유도 제도 ···91

<그림 5-3> 개별입지의 집합적 개발 유도 검토의 예시도 ···108

<그림 6-1> 빈 공간에 대한 인식 변화 필요성 ···117

<그림 6-2> 비도시지역의 관리방향 로드맵 ···117

(27)

(28)

01 연구의 배경 및 목적 03 02 연구의 범위 및 방법 05 03 연구의 흐름 08

CHAPTER 1

연구의 개요

(29)

(30)

CHAPTER

1 _{연구의 개요}

본 장에서는 본 연구의 수행 배경, 필요성, 목적 및 연구의 범위를 서술하고 전반적인 연구수행 방법을 저세하였다. 또한, 기존 관련 선행연구에 대한 검토 및 분석을 통해서 본 연구에서 주안점으 로 다루어야 하는 연구내용과 목적을 도출 제시하였다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구의 배경

우리나라의 비도시지역은 도시적 토지이용과 비도시적 토지이용이 혼재하고 있어, 용도 간 상충문제와 그로 인한 환경오염, 자연경관 훼손 등의 문제에 시달리고 있다.

이미 비도시지역은 수많은 개발압력에 노출되어 있다. 2014년 기준 전국에서 발생 하는 개발행위허가 96,645건 중 67,808건이 비도시지역에서 발생¹⁾하였으며, 이는 도시지역의 개발행위허가건수의 2.35배에 달한다. 최근에도 경제 활성화와 민간기업 의 투자촉진 등을 이유로 비도시지역의 공장입지규제를 완화하고²⁾, 도시계획위원회의 심의허가과정을 간소화³⁾하는 등의 국가정책을 추진하고 있어 비도시지역의 난개발이 심화될 가능성도 점차 커지고 있다.

이러한 과정 속에 비도시지역은 ‘非都市’라는 의미와는 다르게, 도시적 토지이용 (주거시설, 공장, 창고 등)과 비도시적 토지이용(전, 답, 임야 등)이 혼재되어 있는 공간이 되고 있다. 이러한 토지이용이 집단화되지 못하고 비도시지역 전반으로 산발적 으로 이루어짐으로서 공간자원을 낭비하고 기반시설의 설치부담과 관리비용도 커지고

1) 한국토지주택공사, 도시계획현황, 개발행위허가, 각년도, 국가통계포털

2) 국토교통부, 2015년 업무계획, 비도시지역 공장건축 규제 전면 재검토, 2015.01.27 3) 국토교통부, 2014b, 도시계획위원회 심의, 과도한 조건 부과 이제 그만, 2014.10.01

(31)

있다.

특히 계획 없이 개발이 이루어지는 경우, 서로 어울리지 않는 성격의 토지이용이 서로 뒤섞여 있어, 외부효과가 서로에게 부정적으로 영향을 줄 가능성도 높다. 대표적 으로, 비도시지역인 관리지역의 경우, 전체 건축물의 20~30%가 공장이며, 주거시설 도 30% 내외, 근생시설도 12% 내외로서, 다양한 건축물 유형이 혼합되어 있다⁴⁾. 이 러한 공간에서는 지역 이미지저하와 지역주민 간 갈등 뿐만 아니라, 오염물질 배출로 인한 환경파괴 및 주민건강 악화 등의 심각한 문제로도 이어질 수 있다.

중앙정부도 이러한 비도시지역 내 개발 확산과 토지이용의 혼재 문제에 대응하기 위 하여, 비도시지역의 계획적 관리수단을 꾸준히 도입하여 계획적인 개발과 자연환경의 보존의 양립을 시도하였다. 하지만 현실적으로는 지자체의 업무 부담, 지역주민의 반 발, 입주업체의 비용부담, 지가의 상승 등을 이유로 당초 의도대로 운영되지는 못하고 있다. 예를 들어, 공장입지유도지구는 전국에 2개소, 준산업단지는 5개소에 불과하 며⁵⁾, 성장관리방안의 경우, 도입된 지 2년이 경과하였음에도 전국적으로 지정실적이 전무하다⁶⁾. 기반시설의 확충을 위한 기반시설연동제와 기반시설부담금제도는 획일적 부과와 높은 부담수준 등의 문제로 인하여 폐지되었고 기반시설 부담구역제로 재전환 되는 등 안정적으로 운영되지 못하고 있다. 비도시지역에서 도입된 지구단위계획도 난 개발행위를 관리하기 보다는 신규개발을 위한 계획으로 활용되는 경우가 대부분으로 분석하고 있다(김은란 외, 2013: 84).

더구나 비도시지역 난개발을 다루는 계획 수단이 비도시지역 전체를 다루지도 않기 때문에 계획이 수립되지 않은 상당수의 비도시지역은 관리의 사각지대에 놓여 있다.

별도의 계획이 수립되지 않은 이러한 비도시지역은 개발행위의 증가와 확산, 토지이용 의 혼재로 인한 문제가 더욱 심각하게 대두되었으나, 현행 법체계에서는 개발행위허가 를 제외하면 관리 수단이 전무한 상황이다. 이러한 지역에서 관련 계획 없이 개발이 이루어지는 개별입지시설은 주변 토지이용과 더욱 괴리된 개발행태를 보이는 경우가 많다.

따라서 비도시지역 내 산재된 개발행위를 효율적으로 관리하고, 토지이용의 혼재와

4) 국토교통부(2013b) 전국 건축물대장 자료 분석 5) 산업입지정보시스템, 2016.8월말 기준 6) 연구진 자체 조사, 2016.6월말 기준

(32)

상충 문제를 저감하기 위해서는 종전의 계획 위주의 관리방식과 더불어, 상호보완적인 새로운 접근 방안이 강구되어야 할 필요가 있다. 여기에는 별도의 계획이 수립되지 않 았다고 하더라도, 최소한 주변여건에 맞추어 적절한 수준으로 집합적 개발이 이루어 질 수 있도록 유사용도의 시설끼리 집단화를 유도하여, 토지이용의 혼재 문제를 저감 시키는 것을 전제조건으로 한다.

비도시지역 내 개별입지시설을 유사용도끼리 집단화 하는 경우, 상호 간의 부정적 외부효과를 최소화할 수 있으며, 기반시설의 공동이용을 통해 부담을 줄이고 자연환경 의 훼손을 최소화 할 수 있을 것으로 기대할 수 있다. 이러한 제도는 특정지역에서 운 영되는 관리 수단이나 계획적 개발과 상호보완적인 성격을 지니는 동시에, 본격적인 관리 수단의 도입에 앞서 최소한의 관리제도 성격에 해당한다.

2) 연구의 목적

본 연구에서는 비도시지역의 난개발, 특히 토지이용의 분산과 혼재의 문제점에 대하 여 논의하고, 종전의 계획 중심의 관리 수단의 한계와 이를 보완하기 위한 새로운 관리 수단의 도입을 검토하고자 한다. 이를 위하여, 비도시지역의 집합적 개발의 개념을 정 립하고, 관련 기준의 마련과 집합적 개발유도 방안의 제도화 방안 등을 제안하고자 한 다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구의 범위

본 연구의 내용적 범위는 다음과 같다.

첫째, 비도시지역의 난개발과 토지이용 혼재로 인한 문제점을 제기한다. 현재 비도 시지역에서 발생하고 있는 개발행위 실태를 분석하여, 토지이용혼재로 인한 부정적 외 부효과 경제적 손실, 사회적 논란 등의 이슈를 진단할 필요가 있다.

둘째, 비도시지역 관리를 위한 현행 계획 제도의 운용성과와 한계를 분석한다. 현행

(33)

용도지역, 성장관리방안, 개발행위허가 등 비도시지역 관리제도의 운용성과를 분석하 여, 제도적 미비점 등을 검토한다. 또한 기존의 비도시지역 관리 수단을 보완하기 위한 새로운 정책 도입 필요성을 제기한다.

셋째, 비도시지역의 토지이용 분산과 혼재의 저감을 위한 개별입지시설의 집합적 개 발 유도 방안 개념을 정립한다. 비도시지역의 효율적 이용을 위한 집합적 개발의 필요 성을 제기하고, 이를 통한 비도시지역의 관리 효과를 논의한다. 개별입지의 집합적 개 발유도의 개념을 설정하고, 국내외 관련 사례 등을 검토한다.

넷째, 비도시지역 관리 제도 개선을 위한 장기적 방안을 제시하고자 한다. 비도시지 역의 체계적 관리를 위하여, 개별입지시설의 집합적 개발 유도의 제도화 방안의 도입 과 더불어, 기존의 계획 제도의 제도적 보완 방향을 제시하고자 한다.

본 연구의 공간적 범위는 비도시지역을 대상으로 하되, 비도시지역 난개발 문제점과 원인은 도시지역과 인접한 관리지역을 중심으로 논의하였으며, 토지이용양상이 다른 농림지역과 자연환경보전지역은 제외하였다. 또한 비도시지역 내 도시적 토지이용의 분산과 혼재를 GIS기법으로 분석한 3장에서는 수도권 지역을 중심으로 분석하되, 필 지 단위의 분석은 화성시와 안성시를 사례로 진행하였다.

비도시지역 난개발의 실태 분석을 위한 시간적 범위는 2005~2015년을 기준으로 하 였으며, 관계 법령과 정책현황은 2016년 중순을 기준으로 하였다.

2) 연구의 방법

본 연구는 크게 세 가지 방법을 통하여 수행하였다.

첫째, 비도시지역의 난개발과 토지이용 분산 및 혼재 분석을 위한 GIS분석을 실시하 였다. 비도시지역의 토지이용현황도, 지목, 개발행위허가 자료 등을 활용하여 GIS자 료를 구축하고, 지역별 개별입지시설의 분산과 혼재도를 측정하였다. 이를 통하여 비 도시지역에서 발생하는 난개발의 양상, 특히 토지이용의 분산과 혼재 측면의 문제점을 파악하고자 하였다.

둘째, 비도시지역의 관리를 위한 현행 법규와 제도를 분석하였다. 국토계획법 등에 서 규정하고 있는 비도시지역 관리를 위한 토지이용규제제도를 도출하고, 도시계획통

(34)

계 등을 활용하여 어떠한 점에서 비도시지역 관리가 이루어지지 않고 있는지, 특히 토 지이용의 분산과 혼재 측면에서 어떠한 사각지대가 있는지를 도출하고자 하였다. 이를 위하여 용도지역, 지구단위계획, 기반시설부담구역, 성장관리방안, 개발행위허가 등 의 운영 실태에 대하여 선행연구와 통계자료를 바탕으로 분석하였다.

셋째, 비도시지역 개별입지시설의 집단화 유도 방안을 마련하기 위하여, 전문가 토 론을 실시하고, 국내외 사례를 검토하였다. 관계자 인터뷰를 통하여 비도시지역의 관 리 수단의 문제점을 도출하고, 개별입지시설의 집합적 개발 유도에 대한 의견을 수렴 하였다. 또한 국내외 유사제도 현황과 기준 등을 검토하여, 향후 집단화 유도방안의 도입 시 계획기준으로 활용하도록 하였다.

(35)

3. 연구의 흐름

그림 1-1 연구의 흐름

(36)

CHAPTER 2

비도시지역의 난개발과 토지이용 혼재

01 비도시지역 토지이용의 변화 11 02 비도시지역의 난개발을 판단하는 기준

: 토지이용의 분산과 혼재 19

(37)

(38)

CHAPTER

2 비도시지역의 난개발과 토지이용 혼재

본 장에서는 우리나라 비도시지역의 개발 행태를 분석하여, 도시적 토지이용의 확산, 무질서한 토지이용의 혼재와 용도간 상충, 자연경관과 환경오염의 문제 등에 대한 이슈를 제기하였다. 특히 도시적 토지이용과 비도시적 토지이용이 서로 혼재되어 있어 용도순화가 이루어져 있지 못하고, 용도간 상충문제와 환경오염피해, 자연경관의 훼손 등의 문제가 더욱 심각함을 논의하였다.

1. 비도시지역 토지이용의 변화

1) 비도시지역 내 도시적 토지이용의 증가

우리나라는 1960년대부터 줄곧 도시화가 진행되면서 도시지역으로 인구가 집증하여 도시화율(도시지역인구비율)도 꾸준히 증가하였다. 2005년에 도시화율이 90%를 넘 어섰으며, 2014년에는 91.7%에 달하고 있어⁷⁾, 전 국민의 대다수가 도시에 거주하고 있다고 할 수 있다. 이에 비하여, 비도시지역의 인구는 2014년 기준으로 428만명(전 국민의 8.3%)만이 거주하고 있으며, 이 또한 매년 감소세를 보이고 있다⁸⁾.

도시지역에 집중된 인구분포와는 달리, 개발행위허가는 비도시지역에 집중되어 있 다. 2014년 기준 전국에서 발생하는 개발행위허가 96,645건 중 67,808건이 비도시지 역에서 발생⁹⁾하였으며, 이는 도시지역의 개발행위허가건수의 2.35배에 달한다. 증가 추세 측면에서도, 최근 10년간 도시지역의 개발행위허가 건수는 1.4배 증가한 반면, 비도시지역의 개발행위허가는 두배 이상 증가하여¹⁰⁾, 전반적으로 비도시지역에 개발

7) 한국토지주택공사, 각 연도, 「도시계획현황, 도시지역 인구현황」, 국가통계포털 8) 한국토지주택공사, 각 연도, 「도시계획현황, 도시지역 인구현황」, 국가통계포털 9) 한국토지주택공사, 각 연도, 「도시계획현황, 개발행위허가」. 국가통계포털.

10) 한국토지주택공사, 각 연도, 「도시계획현황, 개발행위허가」. 국가통계포털.

(39)

행위가 몰리고 있음을 보여주고 있다.

표 2-1 도시지역인구와 비도시지역의 인구

　 도시지역인구 비도시지역인구 도시지역인구비율

1999 41,579 5,867 87.6

2004 43,852 4,942 89.9

2009 45,183 4,590 90.8

2014 47,048 4,280 91.7

주: 주민등록통계 인구 기준

출처: 한국토지주택공사, 각 연도, 「도시계획현황, 도시지역 인구현황」

그림 2-1 지역별 개발행위허가 건수

자료 : 한국토지주택공사, 각 연도, 「도시계획현황, 개발행위허가」

보다 구체적으로 용도지역별 개발행위허가를 분석한 결과를 보면, 자연녹지와 관리 지역, 농림지역에 개발행위허가가 집중되어 있다. 허가건수 기준으로 전체 개발행위의 40.0%가 계획관리지역에서 이루어졌으며, 그 다음으로는 녹지지역(19.6%), 생산관 리지역(9.9%) 순이며, 허가면적 기준으로 보면, 계획관리지역에서 32.2%, 녹지지역 에서 28.0%, 농림지역에서 14.1%의 개발행위허가가 발생하고 있다¹¹⁾. 특히, 비도 시지역 중에서도 녹지지역이나 농림지역은 연도별 변화가 크지 않은 데 비해, 계획관 리지역 내에서의 개발행위허가 건수는 2008년 이후 급격히 증가하고 있다¹²⁾. 이는 개

(40)

발행위허가로 인한 난개발 문제가 비도시지역 중에서도 계획관리지역에서 심각함을 의 미한다.

그림 2-2 용도지역별 개발행위허가

자료: 한국토지주택공사, 각 연도,「도시계획현황, 개발행위허가」

그림 2-3 용도지역별 개발행위허가 건수

자료: 한국토지주택공사, 각 연도,「도시계획현황, 개발행위허가」

지목 현황을 바탕으로 한 분석결과에서도, 계획관리지역과 자연녹지에서 도시적 이

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용행태가 높게 나타나고 있다. 김동근 외(2014a: 17)의 연구에 따르면, 계획관리지역 의 도시적 토지이용 비율은 13.5%에 달하여, 농림지역과 자연환경보전지역의 토지이 용행태와는 확연히 다름을 보여주고 있다(농림지역과 자연환경보전지역의 도시적 토지 이용 비율은 1% 미만).

표 2-2 도시지역 및 비도시지역의 지목 현황

구분 도시용도 비도시용도 기반시설

계 6.0 88.3 5.7

도시지역

주거지역

주거지역 67.2 20.7 12.1

1종전용 75.2 10.1 14.7

2종전용 78.5 20.5 1.0

1종일반 54.4 34.7 10.9

2종일반 64.8 21.2 14.0

3종일반 80.7 10.3 9.0

준주거 72.1 12.7 15.2

상업지역

상업 71.8 7.8 20.4

중심 58.3 35.9 5.7

일반 73.7 4.3 21.9

근린 56.3 29.0 14.6

유통 5.0 0.0 95.0

공업지역

공업 65.2 26.1 8.7

전용 72.8 8.6 18.6

일반 58.3 35.0 6.7

준공업 79.5 9.6 10.9

녹지지역

녹지 12.2 80.7 7.2

보전 1.4 91.5 7.1

생산 4.4 89.1 6.4

자연 18.2 73.8 8.1

비도시지역

관리지역

관리 8.2 81.3 10.5

보전 1.8 82.6 15.6

생산 4.1 87.8 8.1

계획 13.5 78.6 7.9

농림지역 0.4 97.3 2.3

자연환경보전지역 0.8 90.8 8.4

• 도시적 이용 : 대, 공장용지, 학교용지, 주차장, 주유소용지, 창고용지, 유원지, 종교용지, 잡종지

• 비도시적 이용 : 전, 답, 과수원, 목장용지, 임야, 광천지, 염전, 양어장, 공원, 체육용지, 사적지, 묘지

• 기타 기반시설 : 도로, 철도용지, 제방, 하천, 구거, 유지, 수도용지 출처: 김동근, 2014a: 17

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2) 비도시지역 내 전답임야의 전용으로 인한 녹지 공간의 지속적 감소

비도시지역에서 발생하는 개발행위 중에서 특히 문제가 되는 것은, 전답임야 등 자 연식생이 우수하고 비도시지역 본연의 목적에 맞는 녹지 공간을 대지나 공장용지, 창 고용지 등으로 개발하는 행태이다.

현재 공식 집계된 도시계획통계 상에서는 개발행위허가로 인하여 얼마나 많은 전답 임야가 대지 또는 공장용지로 바뀌고 있는지는 확인하기 쉽지 않다. 다만, 전국적으로 지목 분포현황을 살펴보면, 2007~2014년 사이에, 전답임야는 1,226㎢ 감소하였으며 (전체 토지이용 비율로는 1.5%), 같은 기간 동안 대지는 각각 318㎢(+12.2%), 공 장용지는 223㎢ (+33.1%)가 증가하고 있다¹³⁾.

그림 2-4 전답임야의 감소와 대지 및 공장용지의 증가

자료: 한국토지주택공사, 각 연도, 「도시계획현황, 지목별 토지현황」

산림청의 산지전용허가 자료에서도, 매년 약 8,000ha의 산지가 타 용도로 전용되고 있으며, 그중에 비농업용으로 바뀌는 비율은 90%를 넘는 것으로 나타났다. 특히, 공 장, 택지 등 도시적 토지이용으로 변화하는 비중은 2015년 기준 36.1%에 달한다¹⁴⁾.

13) 한국토지주택공사, 각 연도, 「도시계획현황, 지목별 토지현황」. 국가통계포털.

14) 산림청, 2015,『임업통계연보』.

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표 2-3 2015년도 산지전용허가 시 사유

합계(ha) 보전 준보전

합계 7,992 2,314 5,678 100.0%

농업용 458 135 323 5.7%

- 농지 420 126 294 5.3%

- 초지 38 9 29 0.5%

비농업용 7,534 2,179 5,355 94.3%

- 택지 1,668 280 1,388 20.9%

- 공장 1,217 384 833 15.2%

- 광업 - - - 0.0%

- 도로 722 292 430 9.0%

- 골프장 204 153 51 2.6%

- 스키장 -46 -64 18 -0.6%

- 묘지 47 14 33 0.6%

- 기타 3,722 1,120 2,602 46.6%

출처: 산림청, 2015, 『임업통계연보』

농지의 경우도 매년 경지면적이 감소하고 있으며¹⁵⁾, 앞으로도 도로건설, 도시 확장 등에 따른 농지전용 증가로 감소 추세가 지속될 것으로 전망하고 있다¹⁶⁾.

그림 2-5 전국 경지면적

자료: 통계청, 각 연도, 「농업면적조사, 경지면적 추이」 (단위: 천ha)

15) 산지전용허가와는 달리, 농지전용허가 자료는 공개되어 있지 않음 16) e-나라지표, 「경지면적 추이 향후 전망」

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2. 비도시지역의 난개발을 판단하는 기준 : 토지이용의 분산과 혼재

비도시지역 내에서의 도시적 토지이용의 증가와 녹지의 감소가 반드시 난개발이라고 할 수는 없다.

난개발이라는 용어가 본격적으로 등장하던 시기는 1990년대 후반으로, 사전계획 없 이 무계획적으로 이루어진 개발을 비판하면서 등장한 것으로서(이상현·강미선, 2001:

47), 반대로 비도시지역이라도 하더라도, 체계적으로 개발이 이루어진다면 난개발이 아닐 수 있다. 비도시지역에서 발생하는 난개발의 문제의 근원이 일차적으로 비도시지 역의 개발압력과 이로 인한 도시화 현상에 있다 하더라도, 도시적 토지이용의 증가와 녹지의 감소 지표로는 난개발을 판단하기에는 어렵다¹⁷⁾.

또한 기반시설과의 불균형 측면에서의 난개발을 보는 관점도 비도시지역의 관리정책 개념 측면에서는 부족한 면이 있다. 비도시지역에는 기반시설의 공급이 태생적으로 어 렵거나 비용 대비 효율도 낮으며, 특히 비도시지역에 기반시설을 공급하는 정책 자체 가 새로운 개발수요를 불러오기 때문에 비도시지역 성장관리정책과는 상충되는 면이 있다.

이러한 점에서, 비도시지역의 개발행태가 난개발인가 아닌가를 판단하는 기준을 새 로운 관점에서 볼 필요가 있다. 개발행위와 기반시설의 총량 보다는, 도시적 토지이용 행태가 비도시지역 전반으로 확대·분산되어 공간자원을 낭비하고, 통제되지 못한 개발 행위가 기존 토지이용행태와 서로 뒤섞이는 토지이용 혼재 현상에 초점을 맞추어야 한다.

1) 도시적 토지이용의 분산 : 여기저기 흩어진 산발적인 개발

비도시지역 내 토지이용의 분산 현상에 대해서는 지금까지 많은 관심을 보이지 못하 고 있다. 이는 비도시지역의 난개발의 근본적 원인이 비도시지역의 개발압력 증가에서 시작하고 있다는 인식 때문이기도 하다. 즉, 비도시지역의 개발압력이 약화된다면, 자 연스레 비도시지역의 난개발 현상도 점차 해소될 수 있다고 보는 관점이다. 지금까지 의 비도시지역 관리정책도 대부분 비도시지역의 계획적 개발과 관리를 통하여 개발압

17) 이와는 달리, 영국에서는 계획여부보다는 녹지를 훼손하는 모든 개발을 난개발로 정의하며(김재익, 2008: 219), 기반시설과 불균형 또는 주변 자연환경과의 부조화로 정의하기도 함(이상현·강미선, 2001: 47)

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력을 적절히 해소하고, 이미 난개발이 이루어진 지역에 대하여 기반시설 공급 등의 치 료 방안에 초점을 맞추고 있다.

반면, 계획적 개발을 위한 각종 개발사업이나 정책을 피해 개별적으로 개발을 하는 개별입지에 대해서는 규모가 작고 영향이 미미하다는 관념에 따라 정책적 사각지대에 놓여 있었다. 이는 사업 규모가 클수록 기반시설에 미치는 영향이나 자연환경 훼손 등 이 비례적으로 증가할 것으로 예상하고, 인허가나 사후 관리 측면에서도 이들 사업에 대해서 초점을 맞추고 있기 때문이다. 실제로는 대형 사업일수록 계획을 수립하여 기 반시설의 설치를 부담하거나 영향저감대책을 마련하는 등 자체적으로 대응할 여력이 있기 때문에 오히려 비도시지역의 체계적 개발에 가까울 수 있다. 반대로, 소규모 개발 행위는 기반시설을 추가적으로 부담할 여력도 부족하여 오히려 지역에 악영향을 미칠 가능성이 높다. 특히, 산발적인 소규모 개발은 기존의 기반시설을 활용하여 입지하게 되는데, 이 때문에 개발로 인한 기반시설의 공급비용은 고스란히 공공에서 부담하게 된다.

문제는 소규모 개발일수록, 산발적일수록 공공의 기반시설 공급이 어려우며 설치 단 가도 상승한다는 점이다. 도시지역 내 주거시설, 상업시설, 공장 등이 집단화되어 있 지 못하고 산개되어 있을 경우, 각각의 시설을 공급하기 위한 비용이 증가할 우려가 크다. 예를 들어, 주택이나 공장, 음식점 등이 집단화되어 있는 경우, 하수관거를 정비 하고 공공하수처리시설을 설치하여 효율적이면서도 환경 부담이 적은 기반시설을 공급 가능하다. 반면, 개별 시설이 집단화되지 못하고 흩어져 있는 경우, 개인하수처리시설 (정화조 등)이나 폐수처리시설을 별도로 갖추거나 폐수를 위탁처리하여야 하는 등, 비 용부담이 과다하게 된다.

구형수(2015)의 연구에서도 기반시설이 갖추어지지 않은 비시가화지역에서 소규모 개발이 일어나는 경우 해당 개별입지가 기개발지로부터 멀리 떨어질수록, 산발적으로 발생할수록 공공의 기반시설 설치비용이 증가한다고 주장하고 있다. 도심(혹은 기개발 지)으로부터 거리(¹)가 증가할수록 기반시설 설치비용이 증가하게 되며, 도심으로부 터 동일한 거리에 위치하더라도 개별 주택 간 거리가 가까울 때(^)보다 떨어져 있을 때() 기반시설 설치비용이 더 많이 투자(

TP

a

– TP

b

= 4d

2)되어야 한다(구형수, 2015: 19).

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그림 2-6 개발유형별 기반시설 설치비용 개념도

출처 : 구형수, 2015: 19

지자체의 관리측면에서도, 기개발지에서 멀리 떨어질수록, 산발적일수록 비용 증가 될 뿐만 아니라, 이러한 기반시설 설치와 운용이 개개의 시설에서 이루어지다보니, 관 리감독이 어렵고 비용대비 효과도 저조하게된다.

환경생태적으로도, 소규모 분산 개발로 인한 산림의 파편화(fragmentation)와 고립 화(isolation)는 환경적인 측면에서 다양한 생물 종의 생존을 위협할 수 있다(구형수, 2015: 23). 생물 종의 멸종을 막기 위해서는 최소생존개체군(MVP: Minimum Viable Population) 이상의 개체수를 유지할 수 있을 정도로 충분한 크기의 서식지가 보장되어 야 한다. 하지만, 생물 종의 서식지 역할을 수행하는 산림의 파편화와 고립화는 경관조 각(patch)내에 서식하는 개체수를 최소생존개체군(MVP) 이하로 감소시켜 생물종의 멸종을 초래할 수 있다(Forman, 1995).

결과적으로, 비도시지역 내에서의 개별입지시설의 분산은 기반시설의 공공부담의 증가, 관리감독의 어려움 증가, 공간자원 및 생물자원의 과다한 소모 측면에서 비도시 지역 난개발의 문제를 심화하고 있다.

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2) 토지이용 간 갈등관계를 고려하지 않은 개발

계획 없이 개발이 이루어지는 경우 기반시설의 과부하와 자연환경의 훼손 등의 문제 도 있지만, 서로 어울리지 않는 성격의 건축물이 인접하여 입지하여, 외부효과가 서로 에게 부정적으로 영향을 줄 가능성도 높아진다. 대표적으로 주거시설과 공장, 학교와 축사 등이 인접하여 서로에게 부정적 영향을 주는 경우이다.

전국 건축물대장 현황 자료에 따르면(2013년 기준), 대표적인 비도시지역인 관리지 역의 경우, 전체 건축물의 20~30%가 공장이며, 주거시설도 30% 내외, 근생시설도 12% 내외로서, 다양한 건축물 유형이 혼합되어 있다.

이러한 양상은 용도지역에 의해 적극적으로 관리되는 도시지역의 토지이용행태와는 큰 차이가 있다. 대표적인 도시지역인 주거지역의 경우, 대체적으로 거주 목적의 건축 물이 60%이상을 차지하며, 공장시설이 전체 시설의 1~5%에 불과하다(<그림2-7>).

일반공업지역과 전용공업지역의 경우 공장의 비율이 90%이상이며, 주거시설이나 상 업업무시설의 비율은 극히 낮다. 상업지역의 경우, 상대적으로 건축물이 섞여 있는 경 향을 보이나, 그럼에도 상업목적의 건축물이 30~60%를 차지하고 있다. 즉, 도시지역 은 오히려 지역특성에 맞게 주거/상업/공업 등을 중심으로 관리하고 있는 반면, 비도시 지역, 특히 계획관리지역은 여러 용도가 뒤섞인, 무계획적인 회색지대가 되었다.

그림 2-7 용도지역별 건축물 현황

주 : 국토교통부, 2013b, 「전국 건축물대장」(2013년 기준), 내부자료를 바탕으로 집계 분석

비도시지역 개별입지시설의 집합적 개발 유도 방안 연구