최용욱︱연구원︱선행연구 조사, 제2장, 제3장 부분 집필 이윤정︱전문연구원︱자료 분석, 제2장, 제3장, 제5장 부분 집필 안규미︱연구원︱선행연구 조사, 제2장 부분 집필, 부록 1, 2 부분 집필 석현덕︱선임연구위원︱일본 사례조사 기타연구보고 M150 해외농업개발 활성화를 위한 중장기 추진전략 수립연구 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2017. 12. 발 행 인︱김창길 발 행 처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인 쇄 처︱(주)프리비(전화 061-332-1492) I S B N︱979-11-6149-118-9 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다.
머 리 말
정부는 2012년 식량안보를 강화할 목적으로 관련법을 제정하고 “해외농업개 발 종합계획(2012∼2021)”을 수립함으로써 제도적으로 해외농업개발을 독려 하고 있다. 특히, 우리나라는 곡물의 대부분을 수입에 의존하기 때문에 국제곡 물시장의 불안정성이 심화되면 식품의 원료나 가축 사료 공급이 어려워져 국 내 관련 시장에 혼란이 가중될 가능성이 높다. 따라서 정부는 대부분의 곡물 수입을 몇몇 다국적 기업에 의존하고 있는 현실을 직시하고 해외농업개발을 통해 국내 관련 시장의 안정화와 국가의 식량안보를 강화하고자 노력하고 있 다. 이에 본 연구는 향후 우리나라가 해외농업개발 정책을 추진할 때 고려하여 야 할 사항을 검토하고 현실적인 추진전략을 제시하고자 하였다. 본 연구는 민간기업의 해외투자 측면과 공공 부분의 식량안보 강화라는 목 표로 분류하고 이에 대한 중장기 추진전략을 제시하였다. 이를 통해 향후 우리 나라의 해외농업개발 방향과 추진 방안을 제안하였으며, 정부의 제2차 종합계 획 수립 시 참고할 만한 다양한 정보를 제공하고자 하였다. 우리나라의 해외농업개발 역사는 오래되었으나 정부에서 적극적으로 지원 하기 시작한 지는 10년 정도에 불과하다. 농업, 특히 해외농업 분야 투자의 특 성상 가시적 성과가 도출되기에는 상당한 시간과 물적 투자가 소요되기 때문 에 단기 성과에 초점을 두기보다 장기 투자로 인식해야 할 것이다. 본 연구를 위해 도움을 준 농림축산식품부의 국제협력국 관계자와 해외출장 시 도움을 준 정부 및 방문기관 관계자, 세미나 및 방문조사 시 도움을 준 민간 기업 관계자 여러분에게 감사드린다. 2017. 12. 한국농촌경제연구원장 김 창 길요 약
연구 배경 ○ 국제곡물가격이 2007∼2008년과 2011∼2012년 급등하여 곡물공급정책 의 재검토 필요성이 제기되면서 해외농업개발을 통한 식량안보 강화에 대한 논의가 지속되고 있음. ○ 2021년까지 국내곡물 소비량의 35%를 해외에서 조달하는 것으로 목표로 설정하였으나 진출국의 유통 및 물류 인프라의 열악한 상황 등 다양한 이유로 곡물 반입량은 목표 대비 저조한 실적을 거두었으며, 해외곡물유 통사업에서 철수하는 등 다양한 문제가 발생함. 따라서 정부는 현실적인 여건을 반영, 해외농업개발 목표를 국내소비량의 10%(’18년까지 138만 톤) 반입 수준으로 낮춤. ○ 해외농업개발을 위해 진출하는 기업의 수는 증가하고 있으나, 목표 대비 곡물 반입량이 낮아 금융지원을 위한 정부 예산이 지속적으로 삭감되는 등 지원제도 및 전략을 개편해야 할 필요성이 증가하고 있는 실정임. ○ 이에 진출 대상국의 농업개발 정책과 우리나라의 해외농업개발 정책 운 영 실태를 기존 정부 지원 정책의 한계를 도출하여 추진과제별 개선 방 안을 제시하며, 해외농업개발 전략과 주요 추진과제에 대한 실행계획 및 국제농업개발협력사업과의 연계 추진 방안을 제시하고자 함. 연구 방법 ○ 그동안 진행된 해외농업개발 관련 연구에 대한 문헌분석을 통해 1) 해외 농업개발 현황/성과 및 개선 방안, 2) 해외농업투자의 유형과 국제적 의 미 등에 대한 주요 내용을 정리함. ○ 우리나라의 해외농업개발 현황 파악을 위해 유관 기관의 자료 협조를 받아 해외농업 분야 민간기업 해외진출 통계를 분석하였으며, 2016년 농경 연이 실시한 설문조사 결과를 활용하여 우리나라 기업의 권역별 농업 부 문 진출 세부 현황과 그 시사점을 제시함. ○ 주요 진출대상국의 농업개발 정책과 관련 지원 정책에 관한 정책문서 등 을 검토하여 권역별·국별 농업 부문 개발 수요를 분석함. ○ 일본, 중국, 중동 등 해외농업 부문 진출이 활발한 주요국 사례를 통해 우 리나라의 중장기 해외농업개발 전략 수립을 위한 함의를 도출함. 해외농업개발 현황 및 시사점 ○ 민간 업체가 해외농업에 투자하기 위해 진출한 국가는 29개국(169개 기 업)으로 북미와 중남미를 포함, 동남아시아, 러시아(극동), 중앙아시아, 그 리고 오세아니아와 아프리카 등 다양하게 분포함. ○ 동남아시아에 진출하여 개발하고 있는 품목으로는 카사바, 망고, 옥수수, 커피, 캐슈너트, 콩, 바나나, 팜오일 등 다양함. 이는 진출기업들이 수익성 유지와 지속가능성 확보 차원에서 사업 품목 전환 및 다변화를 시도하고 있음을 보여줌. 따라서 제2차 종합계획은 해외진출 농산업체의 저변 확대 차원에서 고부가가치 품목 선정, 생산과 더불어 농업 전후방 산업 진출에 대한 지원을 고려해 볼 필요가 있음. ○ 극동러시아에서 진출기업들이 개발하고 있는 주요 품목은 옥수수, 대두 등으로, 종합계획에 맞는 품목을 생산 중임. 그러나 현재까지 생산에 초점 을 두고 있는 기업들이 더 많으며 유통과의 연계는 미미함. 현지 업체들이 겪고 있는 애로사항은 주로 판매 및 유통과 관련한 부분으로, 특히 건조· 보관·가공·운송 등의 시스템 구축에 어려움이 있는 것으로 나타나, 진출전 략상 유통 부문에서의 지원이 개선돼야 함을 보여주고 있음. ○ CIS 국가에 대한 우리 기업 진출은 미미한 수준임. 이 지역은 대체로 농 업에 유리한 기후조건을 갖추고 있으며, 생산원가가 상대적으로 낮은 조 건 등 농업 부문의 성장 잠재력을 지님. 향후 국별 농업 여건에 맞는 품
목과 가치사슬 단계의 선택 등 선별적 투자가 가능할 것이며, 각국의 정 책적 수요에 비해 상대적으로 등한시해 온 농업 전후방 산업에 대한 우 리 기업의 적극적인 진출을 고려할 수 있을 것임. 해외농업개발 종합계획 추진(2012∼2016) 시사점 ○ 종합계획의 성과는 대부분 극동러시아, 인도네시아, 캄보디아 등 동북아 1개국과 동남아 2개국에서 발생하고 있음. 또한 교두보 확보 후 확산 및 규모화 단계를 거쳐 경쟁력을 확보한다는 단계별 계획은 아직까지 교두 보 단계에 머물러 현재로서는 종합계획의 성과를 평가하기 어려움. ○ 2017년부터 해외농업개발의 목표가 국내반입을 통한 식량안보 강화에서 진출기업을 지원하는 방향으로 전환되면서 국내반입을 위한 지원 대상 품목도 확대되었음. ○ 정부의 제1차 종합계획(2012∼2021) 추진과제가 실제 융자금 집행 실적 으로 이어지지 못했음. 정부의 해외농업개발사업의 지원 수단은 융자금 이 대표적이나, 목표 달성을 위한 전략과 융자 지원 방안 간의 연계가 부 족하여 실제 사업 추진에 어려움이 많았음. 따라서 제2차 종합계획은 융 자 집행규정을 개선하여 세부 추진과제의 연계를 강화할 필요가 있음. 주요국 해외농업개발 정책 및 사례 ○ 일본은 ‘글로벌 푸드 밸류 체인 전략’을 통해, 진출 대상국 농식품산업 부문 에 대한 진단을 바탕으로 시스템적인 진출전략을 추진 중임. 일본이 산학관 연계 추진, 경제협력 관계 활용, 현지 적합 기술 개발 등 다양한 채널과 자체적인 강점을 활용한다는 점, 그리고 진출 대상국의 농업 여건에 맞춘 접근법을 활용하고 있다는 점은 우리의 정책 방향 수립에도 참고할 만함. ○ 중국은 2014년부터 해외의 주요 곡물기업이나 식품기업을 활발히 인수하 고 있음. 특히 중국 내 중산층의 증가로 다양한 식품에 대한 수요가 증가
하고 있어 이러한 소비자의 수요를 충족시키기 위하여 향후 지속적으로 해외 식품업체를 인수할 것으로 예상됨. 즉 중국기업들이 단순히 국내의 식량안보 문제에 대응하기 위하여 식량을 수입하는 차원을 넘어 풍부한 자금력을 토대로 글로벌 식품기업을 인수하는 증 식품 분야까지 그 진출 범위를 확장하고 있음을 의미함. ○ 중동 국가의 국영기업은 식량안보를 목적으로 해외농업에 진출하고 있으 며, 민간기업은 이윤추구를 위한 목적으로 해외농업에 투자함. 이 2개 목 표는 어떻게 관리되느냐에 따라 여러 효과를 도출할 수 있음. 특히 중동 국가 정부는 민간기업과 국영기업의 협력을 통한 자국 식량안보 강화에 초점을 둠. 이 국가들은 민간투자를 장려하기 위해 무이자 또는 저리로 융자금을 제공하고 국영기업과의 파트너십을 기반으로 해외농업개발을 시행하기를 권장함. 중장기 해외농업개발 활성화 전략 ○ 민간기업의 해외농업 분야 진출은 우리 농산업의 외연 확대 측면에서 확 대될 필요가 있음. 특히, 민간기업의 진출은 농산물의 생산 및 유통을 비 롯하여 비료 및 농약을 포함한 기자재, 농기계, 수확 후 관리 시설 및 기술 등 농업의 전·후방 산업과 특정 작목의 가치사슬 전반이 포함되어야 함. - 정부는 민간기업이 우려하는 불확실성 및 위험요인을 완화할 수 있는 방 향으로 지원할 필요가 있음. ○ 향후 해외농업개발사업은 법적 근거가 되는 ｢해외농업·산림자원개발협력 법｣의 목적과 정의에 부합하도록 공적인 개념의 식량안보 강화와 민간기 업의 해외진출 활성화로 구분하여 추진될 필요가 있음. - 공적 의미의 해외농업개발사업은 미래 세대를 위한 국가의 식량안보 강 화 및 자급률 증대를 위한 목적으로 장기적인 안목에서 추진되어야 함. 특히 국내반입 또는 안정적 곡물 공급망 확보를 위한 국가적 차원의 사 업으로 추진될 필요가 있으나, 농업 관련 공기업의 역량을 고려할 때 이
미 선물시장이나 국제곡물시장의 흐름을 파악할 수 있는 역량을 보유하 고 있는 기업의 활용을 고려해야 함. ○ 정부 지원규모를 고려하여 해외농업개발은 ｢해외농업개발법｣과 연계한 특 정 품목군(곡물, 바이오에너지 원료 농산물 등)과 고소득 작물을 대상으로 권역별 거점 지역 육성을 통한 선택과 집중기조로 방향을 정립할 필요가 있음. - 동남아시아 권역과 우크라이나는 국제개발협력사업 지원 대상국이기 때 문에 ODA 사업과의 연계 추진이 가능함. 극동러시아는 ODA 대상지역 이 아니기 때문에 연계 지원은 불가능하나 정부의 지원을 통한 ‘영농지 원센터’의 역할 강화, 공동 곡물저장시설 구축 등을 통해 곡물에 특화된 거점 지역으로 육성이 가능함. ○ 해외농업개발을 위한 민간기업의 기술 지원은 보조금 사업으로 추진되고 있는 ‘영농지원센터’의 신규 개설을 통해 추진하고, 대상국별 현지 KOPIA 센터와의 협력관계를 강화하는 방향으로 추진되는 것이 적절함. 중장기 해외농업개발 활성화를 위한 추진전략(안)
○ 중장기적으로 해외농업개발 활성화는 융자 조건을 개선하고, 융자 대상 사업을 확대하여 민간기업의 참여를 독려하는 것이 우선과제일 것임. 더 불어 진출기업의 수요가 고려된 보조금 사업의 세부 내용을 구성하여 기 업이 효과적으로 보조사업을 활용할 수 있도록 여건을 조성해야 함. ○ 본 연구에서 제안하고 있는 추진과제와 실행계획을 추진하기 위해서는 관련법, 제도 등 해외농업개발의 지원 체계를 개편하여야 함. 특히 해외 농업개발 목적에 맞는 지원이 이루어질 수 있도록 제2차 종합계획은 대 상사업, 지원 대상 등의 범위를 확대 개정하고, 융자 및 보조제도 등과 연 계한 지원 방안이 수립되어야 함. 또한 해외농업개발사업의 범위가 확대 됨에 따라 생산, 수확 후 관리, 유통, 판매, 경영관리 등 다양한 분야에 대 한 노하우나 기술에 대한 수요가 증가할 것이므로 관련 지원 방안 및 지 원 체계도 재정립되어야 함.
ABSTRACT
A Study for Supporting the Development of Medium- and
Long-Term Strategy of Overseas Agricultural Development
Background of Research
As international grain prices skyrocketed in 2007~2008 and 2011~2012, the neces-sity of reconsideration of grain supply structure has been raised, and discussions on strengthening food security through overseas agricultural development are continuing. Originally 35% of domestic grain consumption was targeted to be procured from abroad by 2021. However, grain imports from overseas agricultural development were way below the target due to various reasons such as the lack of distribution and logistics infrastructure of the countries in which investment was made. Therefore, the government reflected the current status and reduced the carry-in target from overseas agricultural development to 10% of domestic consumption (to 1.38 million tons by 2018). Although the number of enterprises making overseas tural investment is increasing, the government's strategy to support overseas agricul-tural development has been limited due to the fact that the carry-in of grain from those countries was low, and the budget for loans and subsidies for the enterprises was continuously reduced.
In this context, based on the understanding of the agricultural development policy of the target country and the current state of overseas agricultural development poli-cy in Korea, a new strategy for the 2nd phase of the comprehensive plan on the Korean overseas agricultural development and supporting measures are suggested. In addition, a way to utilize ODA for overseas agricultural development and related ac-tion plans are introduced.
Method of Research
This research on overseas agricultural development has been carried out through the review of the previous studies: 1) outline of overseas agricultural ment/performance by Korean enterprises and 2) types of overseas agricultural
invest-ment and their international significance. Secondly, in order to grasp the current state of overseas agricultural development by Korean entities, the statistics of the compa-nies’ economic activities are analyzed. In addition, the results of the survey con-ducted on those companies in 2016 by KREI were analyzed.
Then the agricultural development strategies and related supporting policies of ma-jor target countries were compared to each other after deriving their development needs in the agricultural sector. Furthermore, the cases of major countries’ overseas agricultural investment, such as Japan, China, the Middle East are reviewed and im-plications are derived for establishing medium- and long-term strategy of promoting overseas agricultural development for Korea.
Research Results and Implications
For overseas agricultural investment, 169 Korean companies have entered into 29 countries in various regions including Central and South America, North America, Central Asia, Southeast Asia, Russia (Far East), Africa and Oceania. For example, the agricultural products that were invested in Southeast Asia include cassava, man-go, corn, coffee, cashew nuts, beans, bananas, and palm oil. This shows that the en-trants tried to convert and diversify business items to maintain profitability and to enhance sustainability of their business. In other words, the 2nd phase of the compre-hensive plan for Korea’s overseas agricultural development needs to consider related supportive programs including high-value-added items, related production activities, and the promotion of the agricultural industry that encompasses its whole value chain.
Most of the accomplishments of the 1st comprehensive plan of supporting over-seas agricultural development were achieved in Northeast Asia and Southeast Asian countries (Russia's Far East, Indonesia and Cambodia). Since 2017, the targets of Korea’s overseas agricultural development has shifted from strengthening food se-curity to supporting agro-businesses’ extension to overseas, particularly supporting private enterprises.
The Korean government's strategy for the first phase of the comprehensive plan (2012-2021) of overseas agricultural development and its actual implementation were not properly connected and coordinated. As there was a lack of linkage between strategies for achieving the goals and supporting measures (with financing), the sec-ond phase of the comprehensive plan needs to strengthen the link between the com-ponents of detailed projects and the government’s loan related regulations.
Korea’s medium- and long-term strategy for promoting overseas agricultural development. Firstly, the private sector's entry into the overseas agriculture sector should be promoted thoroughly to strengthen Korea’s agriculture industry. Particularly, when the entry of private enterprises is promoted, the development of entire value chain of target countries’ agricultural industry should be analyzed, in-cluding production and distribution of agricultural products, agricultural machinery, post-harvest management and technology, and input. In particular, both governments need to try to reduce the uncertainties and risk factors that concern private compa-nies through support policies.
In the future, the structure of overseas agricultural development projects needs to be divided into public projects to strengthen the food security of the nation and agro-business extension that supports the profit generation of the private enterprises so as to comply with the purpose and the definition of the overseas agricultural de-velopment law of Korea. In the public sense, overseas agricultural dede-velopment proj-ects should be pursued in the long run with the purpose of strengthening national food security and self-reliability for future generations. However, considering the competence of the agricultural public corporation of Korea, it is necessary to utilize the public sector which has the capacity to understand and utilize the dynamics of the futures market and/or the international grain market.
Considering the size of government support and its inherent budget limitation, overseas agricultural development needs to focus on certain areas by selecting and concentrating on specific items (grain, bio-energy, raw materials, etc.) and/or high-in-come crops thereof. Concerning technical support for Korean companies, it would be appropriate that the support for overseas agricultural development is promoted through the establishment of new “Agricultural Support Centers”, which can be pro-moted as a subsidy project, and through strengthening cooperation with KOPIA cen-ters in each country.
In the medium and long term, the revitalization of overseas agricultural develop-ment by expanding recipient groups to be supported and financed should be the first priority to improve the conditions to encourage the participation of private companies. In addition, the details of the subsidy program should be restructured considering the demands of private companies with willingness to invest in the over-seas agriculture sector.
In order to carry out the proposals and action plans proposed in this study, the support system for overseas agricultural development such as related laws and regu-lations should be reformed. In particular, the second comprehensive plan should ex-pand the scope of its target business so that the purpose of the strategy can be
ach-ieved effectively. As the scope of overseas agricultural development projects is ex-panded, the demand for know-how and technologies for various fields such as pro-duction, post-harvest management, distribution, sales, and management in the agri-culture sector will increase. Therefore, the existing system of technology support needs to be restructured as well.
Researchers: Lee Daeseob, Choi Yongwoog, Lee Yoonjung, Ahn Gyumi, Seok Hyundeok
Research period: 2017. 1. ~ 2017. 12. Email Address: ldaeseob@krei.re.kr
차 례
제1장 서론 1. 연구의 필요성 ··· 1 2. 연구의 목적 ··· 3 3. 연구 내용 및 범위 ··· 3 4. 선행연구 검토 ··· 4 5. 연구 방법 ··· 13 제2장 해외농업개발 현황과 개선과제 1. 해외농업개발 종합계획 개요 ··· 15 2. 해외농업개발 현황 ··· 17 3. 권역별 정책 여건 및 진출기업 운영 실태 ··· 21 3.1. 동남아시아 ··· 21 3.2. 극동러시아 ··· 49 3.3. CIS ··· 57 4. 해외농업개발 지원 실적 및 성과와 개선과제 ··· 71 4.1. 종합계획 추진과제별 지원 실적 ··· 71 4.2. 해외농업개발의 성과 ··· 76 4.3. 해외농업개발 문제점과 개선과제 ··· 87 5. 시사점 ··· 95 제3장 주요국의 해외농업개발 정책 및 사례 1. 일본 ··· 103 1.1. 해외농업개발 개요 ··· 103 1.2. 현황 및 주요 사례 ··· 1082. 중국 ··· 114 2.1. 해외농업개발 개요 ··· 114 2.2. 현황 및 주요 사례 ··· 119 3. 중동 ··· 132 3.1. 해외농업개발 개요 ··· 132 3.2. 현황 및 주요 사례 ··· 134 4. 시사점 ··· 140 제4장 중장기 해외농업개발 활성화 전략 1. 민간기업 참여 확대 ··· 146 1.1. 융자 지원 조건 개선 ··· 147 1.2. 융자 업무 전문화 ··· 151 1.3. 보조금 활용 개선 ··· 152 2. 중장기 식량안보 강화 체계 구축 ··· 155 2.1. 해외농산업 분야 진출과 국제곡물시장 진입 고려 ··· 156 2.2. 국제개발협력(ODA) 연계 강화 ··· 160 3. 권역별 거점 지역 육성 ··· 165 3.1. 동남아시아 ··· 165 3.2. 극동러시아 ··· 167 3.3. 우크라이나 ··· 169 4. 해외농업개발 체계 정비 ··· 171 4.1. 지원 체계 개편 ··· 171 4.2. 기술 지원 체계화 ··· 173 제5장 요약 및 결론 ··· 177
부록
1. 대기업의 해외농산업 진출 사례 ··· 183 2. 북·남미 곡물산업 구조와 진출 조건 ··· 192
표 차례
제2장 <표 2-1> 해외농업개발 종합계획 주요 내용 ··· 17 <표 2-2> 권역별 확보량 및 반입 현황(2016년 12월) ··· 18 <표 2-3> 해외농업개발 신고기업 수 대비 실제 운영기업 수 ··· 20 <표 2-4> 캄보디아 해외농업개발 진출기업 현황('16 기준) ··· 24 <표 2-5> 캄보디아 해외농업개발 진출기업 실적('16 기준) ··· 25 <표 2-6> 인도네시아 해외농업개발 진출기업 현황('16 기준) ··· 31 <표 2-7> 인도네시아 해외농업개발 진출기업 실적('16 기준) ··· 31 <표 2-8> 필리핀 해외농업개발 진출기업 현황('16 기준) ··· 37 <표 2-9> 필리핀 해외농업개발 진출기업 실적('16 기준) ··· 38 <표 2-10> 베트남 법인소득세 관련 인센티브 ··· 42 <표 2-11> 베트남 해외농업개발 진출기업 현황(’16 기준) ··· 43 <표 2-12> 베트남 해외농업개발 진출기업 실적('16 기준) ··· 43 <표 2-13> 라오스 해외농업개발 진출기업 현황('16 기준) ··· 48 <표 2-14> 라오스 해외농업개발 진출기업 실적('16 기준) ··· 48 <표 2-15> 2025 극동·바이칼 지역 사회경제 발전전략 주요 내용 ··· 51 <표 2-16> 2025 극동·바이칼 지역 농업 분야 주요 프로젝트 ··· 52 <표 2-17> 러시아 해외농업개발 진출기업 현황('16 기준) ··· 55 <표 2-18> 러시아 해외농업개발 진출기업 실적('16 기준) ··· 56 <표 2-19> CIS 해외농업개발 신고기업 현황('16 기준) ··· 70 <표 2-20> CIS 해외농업개발 진출기업 실적('16 기준) ··· 71 <표 2-21> 해외농업개발 융자기업 현황 (2016년 12월) ··· 74 <표 2-22> 해외농업투자환경 정책조사 실적(2009∼2016) ··· 75 <표 2-23> 해외농업투자환경 맞춤형조사 실적(2009∼2016) ··· 76 <표 2-24> 인력양성교육 추진 현황(2009∼2016) ··· 77<표 2-25> 해외농업개발 양적 성과 ··· 79 <표 2-26> 중점 지역 선정 및 추진전략 ··· 80 <표 2-27> 중점 지역별 진출기업 수 및 개발 현황(2016년 12월 기준) ·· 81 <표 2-28> 해외농업개발 융자 지원 현황(’09∼’16년) ··· 83 <표 2-29> 권역별 유통형, 농장형 융자 지원 현황 ··· 84 <표 2-30> 극동러시아 해외농업개발 수요 및 향후 진출전략 ··· 98 <표 2-31> 권역별 정책 수요 및 시사점 ··· 101 제3장 <표 3-1> 일본 글로벌 푸드 밸류 체인 구축을 위한 기본 전략 ··· 106 <표 3-2> 일본 글로벌 푸드 밸류 체인 구축을 위한 지역별 전략 ··· 106 <표 3-3> 2015년 중국의 대외농업투자 누적액 10위까지의 국가 ··· 120 <표 3-4> 2015년 중국 대외농업투자기업 현황 ··· 124 <표 3-5> 중국의 농산물 생산 해외투자 현황(2015년 기준) ··· 125 <표 3-6> 중국의 축산업 해외투자 분포 현황(2015년 기준) ··· 126 <표 3-7> 중국의 해외산림업 투자 분포 현황(2015년 기준) ··· 127 <표 3-8> 중국 농업부산물 가공업 해외투자 분포 현황(2015년 기준) ·· 128 <표 3-9> 중국 농림축수산 서비스업 해외투자 분포 현황(2015년 기준) ·· 129 <표 3-10> 중국 기업의 해외농업투자 사례 ··· 132 <표 3-11> GCC 국가의 해외농지 계약 및 확보 면적 ··· 136 <표 3-12> GCC 국가의 주요 투자대상국 및 확보 면적 ··· 136 <표 3-13> 사우디아라비아의 주요 해외농업개발 사례 ··· 138 <표 3-14> UAE의 주요 해외농업개발 사례 ··· 139 <표 3-15> 오만의 주요 해외농업개발 사례 ··· 139 <표 3-16> 카타르의 주요 해외농업개발 사례 ··· 140 <표 3-17> 바레인의 주요 해외농업개발 사례 ··· 141
제4장 <표 4-1> 해외사업별 융자 금리 비교 ··· 151 <표 4-2> 보조금 사업 세부 내용 구분 ··· 153 <표 4-3> 거점 지역 육성 방안: 동남아시아(인도네시아, 캄보디아) ···· 166 <표 4-4> 거점 지역 육성 방안: 극동러시아 ··· 170 <표 4-5> 거점 지역 육성 방안: 우크라이나 ··· 172 <표 4-6> 기관별 역할 분담 ··· 173 부록 <부표 2-1> 북미 지역 곡물수출엘리베이터 현황 변화(2009, 2012년) ·· 197 <부표 2-2> 미국의 에탄올 보조금 관련 법안 개요 ··· 200 <부표 2-3> 세계 주요 생산국의 옥수수, 콩 생산과 수출 비중 (유통 연도 2008∼2012) ··· 207 <부표 2-4> 브라질의 농림수산업 위치(2015년) ··· 208 <부표 2-5> 브라질 농지의 비중(2014년) ··· 209 <부표 2-6> 브라질 주요 농산물 생산 현황 ··· 209 <부표 2-7> 세계 농업 생산과 수출에서 브라질의 위치(2014) ··· 210 <부표 2-8> 브라질 농업의 SWOT 분석 ··· 211 <부표 2-9> 아르헨티나의 농림수산업 위치(2015년) ··· 213 <부표 2-10> 아르헨티나 농지의 개황(2014년) ··· 213 <부표 2-11> 아르헨티나 주요 농산물 생산 현황 ··· 213 <부표 2-12> 아르헨티나 농업의 SWOT 분석 ··· 214 <부표 2-13> 과거 정부 주도 남미 해외농업개발의 사례 ··· 218
그림 차례
제1장 <그림 1-1> 연구 추진체계 ··· 14 제2장 <그림 2-1> 권역별 해외농업개발 진출 현황(2016년 기준) ··· 18 <그림 2-2> 권역별 농지 개발면적(2016년 12월 기준) ··· 19 <그림 2-3> 필리핀 농업 생산액 추이(1990∼2013) ··· 35 제3장 <그림 3-1> 세하두 농업개발협력사업 추진체계 ··· 111 <그림 3-2> 중국기업의 해외농업 투자자금 지역별 분포(2015년 기준) ·· 119 <그림 3-3> 중국기업의 해외농업 투자누적액 구성(2015년 기준) ··· 121 <그림 3-4> 중국의 해외농업투자 주체 유형(2015년 기준) ··· 122 <그림 3-5> 중국의 해외농업투자 세부분야별 분포(2015년 기준) ··· 123 <그림 3-6> 중국 해외농업 진출기업의 투자 방식 ··· 123 제4장 <그림 4-1> 중장기 해외농업개발 활성화를 위한 추진전략(안) ··· 147 <그림 4-2> 중장기 농산업 단지 조성 모델 ··· 159 <그림 4-3> 단기 민·관 협력사업 추진 방식 ··· 160 <그림 4-4> 순환식 복합영농방식 ··· 161 <그림 4-5> 농산업 가치사슬 세부 분야 ··· 162 <그림 4-6> 해외농업개발 및 개발협력사업 연계 방안 ··· 163 <그림 4-7> 가치사슬 세부산업 대상사업 추진 유형 ··· 164 <그림 4-8> 원료 농산물 확보를 위한 연계 방안 ··· 165<그림 4-9> 영농지원센터 역할 변경 ··· 172 부록
<부도 2-1> 미국 옥수수(곡물) 가치사슬 구조 ··· 203 <부도 2-2> 가치사슬 및 비즈니스 흐름 파악을 통한 북미 진출전략 ···· 204 <부도 2-3> 브라질 콩의 글로벌 가치사슬 ··· 214
약어표(Abbreviations)
약어 전체이름(영문) 번역(국문)
ADM Archer Daniels Midland 아처대니얼스미드랜드
AGC aT Grain Company aT 그레인 컴퍼니
CDC Council for the Development of Cambodia 캄보디아개발위원회
CIS Commonwealth of Independent States 독립국가연합
COFCO China National Cereals, Oils and Foodstuffs Corporation 중량그룹유한공사 EBRD European Bank for Reconstruction and Development 유럽부흥개발은행 EDCF Korea Economic Development Co-operation Fund 대외경제협력기금 FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations 세계식량농업기구
GCC Gulf Cooperation Council 걸프협력회의
JBIC Japan Bank for International Cooperation 일본국제협력은행 JICA Japan International Cooperation Agency 일본국제협력단 KOPIA Korea Project on International Agriculture 해외농업 기술 개발사업 KOTRA Korea Trade-Investment Promotion Agency 대한무역투자진흥공사
MOU Memorandum of Understanding 양해각서
ODA Official Development Assistance 공적개발원조
OECD Organization for Economic Cooperation and Development 경제협력개발기구
OECF Overseas Economic Cooperation Fund 일본해외경제협력기금
QNFSP Qatar National Food Security Programme 카타르국가식량안보프로그램
RPC Rice Processing Complex 미곡종합처리장
TRQ Tarrif Rate Quotas 관세할당제도
UAE United Arab Emirates 아랍에미리트
서 론
1. 연구의 필요성
우리나라는 옥수수, 밀, 콩과 같은 주요 곡물을 대부분 수입하는 순수입국으 로, 국제곡물시장의 불안정성 심화와 식량자급률 감소로 인한 문제를 농산업의 외연 확대를 통해 해결하고자 2000년대 초부터 해외농업개발의 활성화를 도모 하고 있다. 특히, 국제곡물가격이 2007∼2008년과 2011∼2012년 급등하여 곡 물공급구조의 재검토 필요성이 제기되면서 해외농업개발을 통한 식량안보 강 화에 대한 논의가 지속되고 있다. 정부는 안정적인 식량 확보를 위하여 2012년 ｢해외농업개발협력법｣ 제5조 에 따라 “해외농업개발 종합계획(2012∼2021)(이하 종합계획)”을 공표하고 농 림축산식품부 주관으로 해외농업개발사업을 제도적으로 지원할 수 있는 체계 를 구축하고 있다. 정부는 이 “종합계획”을 통하여 2021년까지 국내곡물 소비 량의 35%를 해외농업개발을 통해 조달하는 것으로 목표를 설정하였다. 하지만 진출국의 열악한 유통 및 물류 인프라 등 다양한 이유로 인해 목표 대비 곡물 반입량은 저조한 실적을 보였으며, 해외곡물유통사업은 철수하는 등 여러가지 문제가 발생하였다. 이에 정부는 현실적인 여건을 반영, 해외농업개발 후 반입 량 목표를 국내소비량의 10%(’18년까지 138만 톤) 수준으로 축소 조정하였으 나 이 마저도 현지 여건상 설정된 목표를 달성하기는 어려운 실정이다.그럼에도 불구하고 정부는 해외농업개발의 활성화를 통해 해외에서 확보된 곡물 등의 농산물을 최대한 반입할 것을 권고하고 있다. 따라서 정부는 융자 및 보조금의 확대와 투자펀드 등 재원을 다양화하고 해외농업에 특화된 전문 인력 육성을 위한 국내외 연수프로그램을 제공하며, 민간기업이 독자적으로 투 자하기에는 투자규모가 상대적으로 큰 인프라 구축에 국제개발협력사업을 연 계 추진하고 곡물의 실수요업체에게 TRQ 물량을 배정하여 민간기업의 투자를 독려하는 등 해외농업개발의 활성화를 도모하고 있다(이대섭 외 2016: 2). 하지만 투자재원을 다양화하는 방안과 국제개발협력사업의 활용은 구체적 인 실행계획이 수립되지 않아 추진되지 못하고 있으며, TRQ 물량 또한 1만 톤 수준으로 배정되어 해외농업투자 확대를 위한 유인책이 되지 못하고 있는 실 정이다. 또한 해외농업개발의 목표인 국내소비량의 10% 국내반입은 진출대상 국의 곡물유통과 물류 인프라 및 농업정책, 기자재 조달 체계, 판매망 등의 현 지 여건이 고려되지 않아 비현실적이라는 평가가 지배적이다. 아울러 해외농업 개발을 위해 진출하고자 정부에 등록한 기업의 수는 증가하고 있으나, 정부의 해외농업개발 지원을 위한 융자 및 보조사업 예산이 지속적으로 삭감되고 있 어1 현실적인 투자 확대를 유도할 수 있는 방향으로 지원전략을 개편할 필요성 이 증가하고 있다(이대섭 외 2016: 2). 한편, 정부는 법령에 따라 2017년까지 제2차 “해외농업개발 종합계획(2018∼ 2027)”을 수립할 의무가 있다. 제2차 종합계획은 국내외 여건 변화가 반영되어야 함은 물론 현지 특성에 적합한 추진전략이 포함되어 현실적인 지원 정책으로서 의 역할을 수행할 필요가 있다. 또한 제2차 종합계획은 권역별 특성에 적합한 구체적인 지원 방안 제시를 통해 정부의 정책 목표 달성에 기여하여야 한다. 특히, 해외농업투자 비즈니스 모델 제시 등 해외농업개발과 국제개발협력의 연 계 추진으로 지속가능성을 강화하는 방향으로 정책이 수립될 필요가 있다. 1 연간 국내반입량은 5,000∼1만 톤 수준, 진출기업 수는 2013년 106개 기업에서 2016년 163 개 기업으로 증가하였고, 융자사업 예산은 2013년 300억 원에서 2017년 126억 원으로 감 소하였다.
2. 연구의 목적
본 연구의 목적은 해외농업개발의 활성화를 위한 중장기 전략을 수립하는 것 이다. 세부적인 목적은 1) 진출 대상국의 농업개발 정책과 우리 정부의 해외농 업개발 정책 성과 및 권역별 우리 기업 운영 실태 파악을 토대로 정부 지원 정 책의 문제점을 파악하여 개선 방안을 제시하며, 2) 제시된 개선 방안을 토대로 주요 추진과제를 도출하고 그 추진전략을 제안하는 것이다.3. 연구 내용 및 범위
본 연구는 다음과 같은 내용을 포함하고 있다. 먼저 우리나라의 해외농업개 발 현황을 파악하고, 이를 토대로 해외농업개발 종합계획의 세부과제별, 권역 별 추진현황을 살펴보았다. 또한 향후 권역별 추진 방향을 설정하기 위해 주요 진출대상국의 농업개발 정책과 관련 지원 정책 등에 대한 검토를 통하여 개발 수요를 분석하였다. 아울러 권역별 진출기업의 운영 실태를 파악하고 이를 대 상국의 농업개발 정책과 비교하여 애로사항 등의 문제점과 시사점을 도출하였 다. 그리고 일본, 중국, 중동 등 주요 해외 사례를 검토하고 우리나라 중장기 해외농업개발 활성화 전략에의 함의를 도출하였다. 마지막으로 우리나라 해외 농업개발 활성화를 위해 개선해야 하는 과제를 도출하고, 이를 토대로 향후 해 외농업개발 목표, 전략, 추진과제, 실행계획 등을 제시하는 것으로 본 연구의 내용을 구성하였다. 본 연구의 범위는 중장기 해외농업개발 활성화를 위한 전략 수립에 국한하 며, 연구 대상 권역은 동남아시아, 극동러시아, 중앙아시아 지역에 초점을 두고 있다. 남미와 북미는 본 연구의 범위에서는 제외하였으나 정보제공 차원에서 부록으로 포함하였다. 또한 해외사례는 국제곡물시장 진출을 통한 식량안보체계를 구축하고 있는 일본, 최근 국제곡물시장 진입 및 민간기업의 해외농업투 자가 활발하게 진행되고 있는 중국과 중동을 대상으로 조사하였다.
4. 선행연구 검토
선행 연구는 본 연구의 목적에 따라 1) 해외농업개발 일반 현황, 과제 및 개 선 방안, 2) 권역별 해외농업개발 추진 성과와 시사점, 3) 해외농업개발 정책의 성과 평가, 성공 모델 수립 및 개선 방안, 4) 해외농업투자의 유형과 대상국 및 지역에 미치는 영향, 5) 해외농업투자의 국제적 의미와 규범 정립 등 5개 형태 의 연구로 구분하여 정리하였다. 4.1. 해외농업개발 일반 현황, 과제 및 개선 방안 권태진 외(2010)는 농산물 생산, 가공, 유통시설의 구축을 포함한 종자와 농 기계 등의 연관 산업에는 민간기업이 진출하고, 정부는 해당 산업 발전에 필요 한 인프라나 기술을 지원하는 ODA 사업을 추진하는 민·관 협력 방식의 도입 을 제시하고 있다. 민·관 협력 형태를 적용하기에 적합한 분야로는 농장개발, 계약재배, 농산물 건조 및 저장시설 구축 등을 제시하고 있다. 특히 민간기업의 진출사업에는 비료, 종자, 농약 제조시설이나 대리점, 농기계 사후서비스센터 운영, 미곡종합처리장과 사료 공장 설치 등이 포함될 수 있으며, 정부의 사업으 로는 농업 기술 전수와 지원이 포함될 필요가 있음을 제안하였다. 서완수 외(2012)는 해외농업개발 현황과 진출지역에서의 생산 활동이 지닌 문제점을 검토하고 우리나라의 식량작물 생산과 수입 동향, 세계 주요 곡물의 수확면적과 생산량 자료 분석을 토대로 우리나라의 해외농업 진출 현황과 성 과를 권역별로 나누어 제시하였다. 진출지역에서 발생하는 문제점으로, 토지임차관계와 해외농산물 도입 시 유통 인프라 부족으로 인한 비용 발생을 지적 하였으며, 향후 해외농업개발의 성과 증진을 위하여 곡물조달시스템 구축과 농 업협력사업과의 연계 확대를 제안하였다. 김용택(2013)은 해외농업개발의 성과, 제약요인, 개선과제를 제시하고 해외 농업개발협회 및 기타 해외농업개발 관련 문헌과 데이터를 활용하여 우리나라 해외농업개발의 실태와 특징을 분석하였다. 또한 민간기업의 비즈니스 모델 확 립, 기업 핵심 역량 강화, 차별화된 지역별 진출전략 수립, 사업 운영 현지화 등 민간기업 차원에서 조치가 필요한 사항을 검토하였다. 더불어 정부의 융자 규모 확대, 세제 혜택, 손실 보전 등의 제도적 지원 확대, 민·관 파트너십 강화 를 통한 다양한 재원조달 방안을 제안하였다. 김한호(2013)는 해외농업개발의 현황을 분석하고 해외농업개발을 통하여 확 보되는 곡물을 비상시 해상 운송하는 방안을 구체화하여 제시하였다. 연구 결 과로 지역별(동북아시아, 동남아시아, 중남미, 아프리카) 대표국가와 한국 간 곡물 해상운송 견적에 기초한 지역별 운송계획안을 제시하였다. 박종민(2014)은 한국의 국제농업협력사업 추진 현황과 체계 및 해외농업 진 출 현황에 대한 분석을 바탕으로 향후 한국의 해외농업개발을 위한 방향을 제 시하였다. 특히 우리나라가 곡물의 순수입국으로서 외부 영향에 취약한 점을 들어 해외농업개발의 당위성을 제시하였으며, 효과적인 해외농업개발의 한 방 편으로 국제개발협력사업과의 연계 추진을 강조하였다. ` 김용진 외(2016)는 한국의 해외농업개발 진출 과정을 검토하여 시사점과 향 후 추진 방향을 제시하였다. 이 연구는 해외농업 진출 유형을 분류하여 각 유 형별 성공 조건을 제시하였으며, 민간 진출 현황 분석을 통해 기업 운영 행태 는 국제곡물가격 변동에 유동적으로 반응하는 것으로 파악하였다. 특히, 해외 농업개발의 문제점으로 1) 인프라 미흡, 2) 곡물 중심 운영에 따른 수익 창출의 어려움, 3) 단독 투자 형태의 진출, 4) 복잡한 농산물 반입 조건 등을 제시하고 있으며, 향후 추진 방향으로 1) 효과적 민·관 협력 체계 구축, 2) 해외농업 진출 유형의 다양화를 통한 수익성 제고, 3) 정부 부처 간 긴밀한 협력체계 구축, 4) 해외농업에 특화된 농업 기술 지원 체계 구축, 5) 정보 시스템 구축 및 분석력
강화, 6) 외교적 지원 노력 확대 등을 제시하였다. 임정빈(2016)은 해외농업개발의 투자 성격을 고려하면 해외농산물의 유통과 정에서 경쟁이 불가피하기 때문에 민간기업이 주요 주체가 되어 해외농업개발 사업을 추진하고 정부가 측면 지원하는 방안을 강조하였다. 즉 정부는 제도적 지원과 금융 및 기술 지원을 제공하고, 진출대상국과의 협력관계를 구축하여 해외농업개발 활동을 효과적으로 지원하는 제도와 시스템을 조성하는 형태를 제안하고 있다. 이봉훈 외(2016)는 민간이 참여하는 국제 인프라 사업의 최근 동향을 소개하 고, 민·관 협력을 통한 개발도상국 농업개발은 기존 일반 ODA 사업에 비하여 사업의 재무 타당성 검토가 매우 중요하다는 점을 강조하였다. 특히 개발도상 국은 대체로 사회간접자본이 매우 취약하여 사업 추진을 위한 추가 비용이 발 생할 수 있다는 점도 고려되어야 하는데, 농업 부문의 개발 또는 투자사업을 시행할 때 다양한 산업 분야의 여건이나 인프라가 사전적으로 고려되어야 하 며, 사업 효과가 지속되도록 하려면 사업 대상지역의 사회적, 경제적 개발이 수 반되어야 함을 강조하고 있다. 따라서 농업 부문의 개발 및 투자사업 추진 시 다양한 전후방 산업의 여건이나 인프라를 개선하기 위한 방편으로 ODA 사업 을 연계하는 방안이 검토될 수 있음을 지적하였다. 김현순(2016)은 해외영농에 있어 재배작물 선택 시 고려되어야 할 요인, 특 히 작물 선택 시 고려해야 할 기본 조건을 제시하였다. 작물 선택 시 고려해야 할 요인들로 1) 자연환경을 고려한 재배 안정성과 생산성, 2) 사회적인 조건을 고려한 경쟁력 있는 작물 선정, 3) 경제성을 고려한 작물의 시장성, 4) 기술적 측면을 고려한 작부체계(토지이용성 증대 방안) 도입이 가능한 작물 등을 제시 하였다.
4.2. 권역별 해외농업개발 추진 성과와 시사점
테일러·하워드(Taylor & Howard 2005)는 미국의 사하라 이남 아프리카 지 역에 대한 농업개발원조와 연계한 해외농업투자 전략을 검토하였다. 이 연구는 농업개발협력 관계기관의 예산과 프로그램에 관한 문헌조사 및 전문가 인터뷰, 가나, 말리, 모잠비크, 우간다 현지조사를 통하여 수집한 자료를 바탕으로 미국 의 아프리카 농업 원조 단계와 추세를 분석한 뒤, 4개국 농업 발전에 미친 영향 을 바탕으로 성공적인 농업투자를 위한 정책적 제언을 도출하였다. 성원용(2010)은 우리나라의 러시아 극동 지역 농업투자의 의미와 성과를 분 석하고 이를 기초로 한 문제점과 향후 대응방안을 제시하였다. 극동 지역 농업 개발의 배경과 필요성을 검토하고 전문가의 현지 분석 자료와 국내 연해주 관 련 문헌 연구를 토대로 농업개발 현황을 조사하여 극동 지역 농업투자의 문제 점과 남-북-러 삼각 농업협력, 정부와 민간기업의 역할 분담 등의 개선 방안을 제안하였다. 강동원(2015)은 연해주 농업의 제반 환경과 여건을 종합적으로 검토하고 연 해주 지역 농업 진출 방안을 제시하였다. 연해주 진출 전 사전적으로 진출 목 적, 중장기 계획, 정보 분석, 영농조건 분석이 선행되어야 함을 지적하고, 진출 후에는 1) 연해주 농업에 대한 전문지식 확보, 2) 직접적인 영농자금 집행(위탁 이 아닌 직접 농장 운영), 3) 농장의 영농시스템 파악, 4) 철저한 자산 관리가 필요하다고 주장하였다. 연해주에서 조방농업에 성공한 사례로 ‘아로-프리모리 에’를 소개하였고, 성공요인은 1) 직접적 농장경영권의 확보, 2) 노동자들과 접 촉을 통한 노동생산성의 향상, 3) 직거래를 통한 부자재 구입비 절감, 4) 현지 영농조건 이해를 통한 적기파종과 적기수확, 5) 곡물 관리 체계의 개선, 6) 자 체감사 실시 등으로 분석하였다. 특히, 농산업 진출 가능 분야로 농기계 제조/ 판매업, 비료 제조업, 현대식 사일로 건설업 등을 제시하였다. 스쿤스 외(Scoones et al. 2016)는 중국과 브라질의 아프리카 지역 해외농업 개발의 추세와 영향, 이를 둘러싼 정치적 역학관계를 분석하였다. 이 두 나라의 아프리카 해외농업개발 추진 시 주요 특징은 농업개발의 방향을 설정하고 주
도하는 국가와 민간기업 간 파트너십의 역할을 강조하고 있다는 점이다. 특히 이 연구는 브라질과 중국이 해외농업개발 경험을 통해 장기적인 아프리카 농 업개발의 방향을 제시할 것으로 예상하고 있다. 더불어, ‘남남협력’ 상호 연대 와 같은 전통적인 개념의 원조에서 탈피하여 기업과 국가 간 연계와 파트너십 강화가 신흥국의 아프리카 해외농업개발의 중심요소로 작용하고 있으며, 원조, 투자, 교역, 외교가 어우러진 형태로 아프리카 농업개발이 추진될 필요가 있다 는 점을 강조하였다. 4.3. 해외농업개발 정책 평가, 성공 모델 수립 및 개선 방안 김용택 외(2010)는 농림업 해외직접투자의 실태와 성과를 분석하는 동시에, 우리나라의 해외농업개발 관련 정책과 공적개발원조(ODA) 실태와 개선과제, 해외농업개발 모델과 전략 등을 제안하였다. 주요 제안사항은 현황과 개선점에 대한 분석 결과를 기초로, 지역별 해외농업개발 전략 추진과 국제농업개발협력 사업과의 연계 강화 등을 통한 해외농업개발의 전반적인 진출전략 등이다. 이대섭 외(2016)는 지난 10여 년간 한국의 해외농업개발사업에 대한 성과 검 토를 통해 향후 개선 방향을 도출하였다. 특히, 현지방문조사, 설문조사, 전문 가 인터뷰 등을 통해 융자금 지원사업과 보조금 지원사업에 대한 성과를 검토 하였으며, 그 결과 계획 대비 실적이 부진한 원인으로 곡물가격의 급격한 변동, 융자금 신청을 위한 담보제공의 어려움 등을 제시하였다. 또한 정부의 해외농 업개발 지원전략은 금융지원 예산 삭감, 비현실적 목표치 설정, 인력양성 및 정 보제공 사업 추진을 위한 전문가 및 기관의 부재라는 어려움이 존재하는 것으 로 분석하였다. 더불어 개선과제로 1) 안정적 융자금 지원 체계 구축 및 융자규 모 확대, 2) 심층조사를 위한 예산 지원 확대, 3) 실현 가능한 목표치 설정, 4) 전문가 육성 프로그램의 체계화 등을 제시하였다.
4.4. 해외농업투자의 유형과 대상국 및 지역에 미치는 영향
가우·스위넨(Gow & Swinnen 1998)은 중유럽 및 동유럽국가의 농업체제 전환기 에 해외농업투자가 당사국 농업에 미친 영향을 분석하였다. 해외농업투자가 투자 대상 국가에 긍정적 효과를 미치는 경로를 보면, 투자업체는 1) 취급하는 제품과 서비스의 품질 제고, 2) 물품 수매 조건의 개선, 3) 기술/경영/조직 역량 강화 등을 통해 긍정적 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 특히 농산물 가공업 부문에 있어 경제 활동의 비효율을 초래하는 조건들을 개선함으로써 농업 전후방 산업에 긍정적 영향을 미치는 것으로 분석하고 있다. 또한 해외농업투자의 긍정적 효과가 발생하는 세부 요인은 1) 정당한 계약 체결, 2) 합리적 가격 제시 및 거래 즉시 대금 지불, 3) 역량 및 품질 강화를 위한 시설 투자, 4) 생산자와의 장기계약, 5) 신규 투자 및 기술 도입 촉진을 위한 프로그램의 운용 등으로 제시하고 있다. 코튤라·베르묄렌(Cotula & Vermeulen 2009)은 식량가격 상승으로 촉발된 국 제식량위기 하에 안정적 식량공급 확보 방안으로서 해외농업개발과 해외농지 확보를 검토하고, 대규모 해외농지 확보로 발생되는 개도국 환경 파괴, 권리 및 주권 침해, 농촌 주민 생계 위협, 개발로 인한 이권충돌 등은 논쟁을 불러일으 킬 수 있는 사안으로 파악하고 있다. 특히 아프리카 지역에서 이루어진 해외농 업개발 사례에 대한 연구를 통하여 토지 거래 상황을 분석하고 있으며, 이를 통해 해외농업개발이 개도국 농업과 농촌발전에 기여하되 정치적 긴장을 악화 시키지 않도록 하는 농업투자 방안을 제안하고 있다. 맥넬리스(McNellis 2009)는 개발도상국의 농업에 대한 해외의 민간투자가 확 대 추세인 것에 착안하여 그 특성과 투자 방식을 살펴보았으며, 개발도상국에 대한 농업투자로 포트폴리오(portfolio)를 다양화함과 동시에 이윤 증대 기회를 창출할 수 있는 방안을 제시하고자 하였다. 국부펀드 투자자는 대규모 토지 확 보가 동반되는 국가와의 투자협정 체결에 의한 투자 규모를 늘리는 한편, 시중 은행과의 합자를 통해 아프리카의 농업 관련 기반시설사업에 투자하는 방안을 고려하였다. 특히 개도국의 소규모 농업을 지원하는 소액금융(microfinance) 기 관에 대한 메이저 금융권의 투자 폭이 확대되고 있는 것으로 조사되어 투자 확
대는 1) 일자리 창출, 2) 기술 이전, 3) 민간의 노하우 전수 및 지속가능한 사업 모델 소개, 4) 국제시장으로의 접근성 제고, 5) 경제적 연계와 투명성 확대 등의 가능성을 보여주는 반면, 투자 시 1) 독점의 형성, 2) 투기에 의한 시장 왜곡, 3) 지역 사업체 조직 기반의 약화, 4) 지역 농민의 이탈, 5) 지역 식량안보 훼손, 6) 지역 자연 자원의 남용, 7) 사회 불안정성 증가의 가능성 또한 고려할 필요가 있다는 점을 제시하고 있다. 매킨도·콜더(McIndoe-Calder 2012)는 소규모 농가의 식량작물, 환금작물, 가 축 생산 활동과 관련이 있는 농업투자 모델을 검토하였다. 특히 아일랜드 사례 검토를 통해, 식량안보체계를 구축하기 위해서는 해외농업투자와 농업 및 농촌 개발 부문의 개발협력사업을 전략적으로 연계할 필요성을 제시하였다. 또한 농 산물 생산 과정에서 소농에게 민감하게 작용할 수 있는 농업투자 모델을 평가 하고 개발도상국 농업투자와 관련한 정책 환경을 검토함으로써 아일랜드가 개 도국 농업투자 시 고려해야 하는 정책적 시사점과 권고사항을 제시하였다.
호이메서·슈미트(Heumesser & Schmid 2012)는 개발도상국 농업 부문에 대 한 외국인 직접투자 동향을 검토하고 다국적기업과 외국인 직접투자자의 참여 가 발생시킨 사회경제적 이익을 추적하였다. 특히 이 연구는 개도국 정부가 농 업개발전략 우선순위와 연계하여 해외농업투자를 유치할 때 외국인 직접투자 로부터 긍정적인 효과와 이익이 발생될 수 있음을 지적하였다. 칼슨(Karlsson 2014)은 지속가능한 개발을 위한 개도국 농업투자 기회와 도전 과제를 검토하고, 농업투자는 기아와 빈곤퇴치의 가장 효과적인 방법 중 하나인 것으로 판단하였다. 특히 정부와 공여기관의 공공투자와 새롭게 도입되는 국내 외 정책, 규제, 인센티브는 가치사슬에 관여하는 소규모 농가와 국내 중소기업에 대한 투자 및 저축을 독려한다는 점을 강조하였다. 또한 해외농업개발은 일자리 창출, 가치사슬 및 인프라 개발, 국제무역시장 접근성 확대, 신기술 및 사업 모델 도입에 기여하기도 하지만, 농업투자가 개도국에 주는 영향은 매우 다양하기 때문에 적절한 규제와 감시 없이는 사회, 경제, 환경, 식량안보에 심각한 위협이 될 수 있음을 지적하고 있다. 특히 토지 소유 및 이용권이 지역주민과의 마찰이나 프로젝트 이행 지연을 불러일으키는 주요소일 수 있음을 상기시키고 있다.
4.5. 해외농업투자의 국제적 의미와 규범 정립 허장 외(2009)는 해외농업개발을 통해 식량자원을 국내로 반입하여 식량자 급률을 높이는 전략의 현실적 가능성을 검토하였다. 이 연구는 해외농업개발 자원의 반입 가능성과 현실적 타당성을 국제적 수입 관련 규범에 비추어 검토 하였으며, 수출규제 관련 국제규정을 제시하고 있다. 또한 이 연구는 국내외 관 련기관의 국가별 자료 검토와 현지 진출 농업기업인 면담, 전문가 간담회를 통 하여, 특혜 부여 가능 여부, 보조금 지급 방안, 정부조달 가능성, 수입 관련 국 제규범 등을 다각도로 분석하였다. 리버시지(Liversage 2010)는 토지수탈과 관련한 비판을 포함하는, 책임 있는 농업투자에 관한 연구를 추진하였다. 이 연구는 해외투자자의 농지 획득과정에서 지역주민의 토지 소유 및 이용권 제한이 가장 큰 논란이 되어왔음을 지적하고 있다. 이에 따라 토지수탈을 예방하고 책임 있는 농업투자를 촉진하기 위해 국제사 회에서 추진한 일련의 조치를 검토한 후, 소농의 발전과 책임 있는 투자를 담보하는 데에는 결국 개도국 정부가 중추적인 역할을 해야 한다는 결론을 도출하고 있다. CFS(2014)는 식량 및 영양안보에 기여하고, 국가 단위의 식량작물 확보 권 리를 지원함과 동시에 책임 있는 투자를 촉진하기 위하여 10가지 투자 원칙을 제정·발표하였다. 책임 있는 투자는 소농과 소외취약계층의 삶의 질 향상에 중 요한 역할을 하는 것으로 판단하여, 농식품산업 전 과정(생산, 가공, 마케팅, 유 통, 소비 등)에 대한 투자 시 성평등, 청년 지원 여부, 토지 소유권, 식수 및 용 수 접근성, 천연자원 및 문화유산 보존, 식품안전 등의 의제가 고려되어야 할 필요성을 강조하였다. 또한 정부, 정부 간 기구, 공여국 및 금융기관, 대학 및 연구기관, 소농 및 조직체, 농기업, 시민사회조직, 소비자 단체 등 다양한 이해 관계자가 이 원칙을 참고하고 준수할 것을 제안하였다. 폴락 외(Polack et al. 2014)는 동남아시아 지역을 중심으로, 해외농업개발에 있어 공적 영역의 책임성을 증진시키기 위한 방안을 다각도로 제시하였다. 이 연구는 동남아시아 국가별로 다양한 층위의 정치적 공간이 존재하므로, 이에 대한 이해를 바탕으로 해외농업투자 행위에 대한 공적 책임성 강화 전략을 강
구할 필요성을 강조하였다. 또한 그 방안으로, 국가 간 투자 협정에 대한 이해 확대, 토지 확보 관련법에 대한 이해 증진, 국제인권법의 활용, 농업투자 계약 내용에 대한 심층 검토, 국제규범/기준 형성 등을 제시하였다. 4.6. 선행연구와의 차별성 검토된 국내 문헌이 우리나라의 해외농업개발에 대하여 공통적으로 지적하는 문제점은 1) 정보 부족, 2) 획일화된 진출 분야 선정, 3) ODA 사업과의 연계 추진 강화 필요, 4) 민·관 협력 연계 부재, 5) 반입을 위한 대상국 여건 부족 등이다. 정보 부족 문제를 해결하려면 조사비용 지원, 정보 시스템 구축, 전문가 육성 프로그램의 체계화 등이 고려될 필요가 있다. 획일화된 분야 선정으로 발생하 는 동남아시아 및 극동러시아에 대한 지역적 편중은 지리적/문화적 접근성이나 현지의 기후 및 우리나라의 상대적 경쟁력 확보 여부 등을 고려할 때 적절한 측면이 있으나, 작물(축종)을 다양화하거나 농업 전후방 연관 산업을 현지에 진출시키는 등의 개선 방안은 추가적으로 고려될 필요가 있다. 또한 투자 대상 국의 전후방 인프라가 부족한 점은 단기적으로 해결할 수 없으나, 유·무상 ODA 사업과의 연계 혹은 국제기구와의 공조체계 구축 등을 통해 일부 해소가 가능할 수는 있을 것이다. 아울러, 지속가능성 강화나 이윤 창출 측면에서 효과 적 민·관 협력 체계를 구축할 필요가 있으며, 정책적으로 실현가능한 목표의 수립도 필요한 부분이다. 특히, 선행연구는 중장기적으로 특정 작물에 집중하는 산업화 단지 조성을 통한 곡물조달시스템의 구축, ODA 사업과 해외농업개발사업의 연계 추진, 정 부의 지원 체계 내실화 및 지원 확대, 권역별 농업 현황에 대한 조사 분석에 기초하여 삼각협력 또는 민·관 협력 등의 형태로 해외농업개발을 활성화할 필 요성을 주장하고 있다. 해외문헌은 해외농업개발 주체의 성격/규모 및 현지에 대한 이해, 대상국의 준비 정도, 지역민에 대한 고려 등에 따라 수익 창출 가능성이 다양한 것으로
해석하고 있다. 단순히 투자 대상국(혹은 대상 업체)과의 원만한 투자 협정(혹은 계약) 체결이 사업의 성공을 담보할 수 없으며, 현지 사회/정치/경제/경영 환경 을 충분히 이해하고, 현지 주민의 복지와 고용 기회에 대한 고려가 선행될 필요 가 있음을 시사하고 있다. 또한 투자 대상국에게는 1) 일자리 창출, 2) 기술의 발전, 3) 품질 향상, 4) 국제 경쟁력 확보 등의 공통적 목표와 국가 발전 전략에 따른 부가적 목표(외화 확보 등)등이 외국인 투자 유치의 목적인 것으로 분석되 고 있다. 결과적으로 해외농업개발은 기업 이윤 창출 및 개발이라는 목표뿐만 아니라, 대상국과 지역사회의 발전이라는 상생의 목적이 상존하기 때문에 투자 와 개발협력의 연계를 통해 해외농업개발을 추진할 필요성을 강조하고 있다. 기존의 연구는 해외농업개발의 문제점을 파악하여 개선 방안을 제시하는 내용 이 주를 이룬다. 특히 선행 연구가 제시하고 있는 개선 방안은 ODA 사업과의 연계 추진, 민·관 협력 활성화 등을 포함하고 있으나 이를 효과적으로 추진할 수 있는 구체적인 실행 방안을 제시한 연구는 많지 않다. 따라서 본 연구는 정부 지원전략의 재설정을 포함한 해외농업개발의 장기적인 방향을 제시하고 동시에 추진전략 및 세부과제, 그리고 구체적인 실행 방안을 제시하며, 권역별 농업 여건 을 고려한 실행 방안을 제시한다는 점에서 선행연구와의 차별성이 존재한다.
5. 연구 방법
본 연구를 수행하기 위해 활용된 연구 방법은 문헌조사, 현지조사, 기존 설문 조사 결과 활용, 그리고 위탁연구 등이다. 문헌조사에서는 관련 연구보고서와 농림축산식품부, 농어촌공사 등 정부기관의 주요 실적보고서 및 정책자료, 해외 문헌과 인터넷 자료 등이 다양하게 검토되었다. 현지조사는 일본과 중국을 대상 으로 시행되었는데, 일본은 농림수산성과 국제곡물 사업을 시행하고 있는 관련 기관을 방문 조사하였고, 중국은 농업부 산하 연구기관과의 공동 세미나 개최 및 학계 전문가 방문조사를 통한 중국의 국제곡물 사업 추진 동향 등을 파악하였다. 또한 기존 설문조사 결과는 본 연구의 사전조사 성격을 띤 “해외농업개발 10개년 기본계획 성과 평가와 향후 추진 방향(이대섭 외 2016)”의 일환으로 확 보된 자료이며, 조사 결과의 일부를 활용하여 권역별 운영 실태를 분석하였다. 이 설문조사는 2016년 11월에 수행되었기 때문에 본 연구와는 무관할 수 있다. 하지만 본 연구의 자료 수집을 위해 또 다른 설문조사를 실시하는 것은 해외농 업개발 민간기업의 특성상 현실적으로 차별화된 정보수집 가능성이 매우 낮아 효과적이지 못하다. 따라서 2016년 추진된 과제에서 활용하지 않은 정보를 중심 으로 본 연구의 목적을 달성하기 위해 필요한 자료는 차별화된 방식으로 정리하 여 본문에 활용하였다. 아울러 본 연구는 중동 및 남미와 CIS의 해외농업개발 개요 및 운영실태 파악을 위하여 위탁연구를 추진하였으며, 중동과 관련된 연구 결과는 본 보고서의 제3장에 일부 활용하였다. 남미와 관련된 위탁연구 결과는 대부분 부록에 수록하였으며, CIS 국가에 대한 위탁연구(CIS 국가의 경제와 농 업현황) 결과는 제2장의 권역별 정책 현황 분석에 일부 활용하였다. 이상의 연 구 내용과 방법은 <그림 1-1>의 연구 추진체계와 같이 요약될 수 있다. <그림 1-1> 연구 추진체계
해외농업개발 현황과 개선과제
1. 해외농업개발 종합계획 개요
정부는 2007/2008년과 2011/2012년 국제곡물가격의 변동성 심화에 대응하기 위해 2008년 수립된 “해외농업개발 10개년 기본계획”을 토대로 2012년 “해외 농업개발 종합계획(이하 “종합계획”)”을 수립하였다. 종합계획은 해외농업개 발 확대를 통한 식량안보 강화를 목적으로 중장기적으로 옥수수, 콩, 밀 등 주 요 곡물의 안정적인 수급과 우리 농산업의 외연 확대를 위해 시행되었다. 또한 종합계획은 민간에 의한 해외농업개발 확대 및 aT와 민간기업 간 곡물유통법 인을 설립하여 미국에 곡물유통망 구축 등으로 식량안보를 강화하는 전략을 세웠다. 종합계획은 2021년까지 국내 곡물소비량의 35% 확보를 목표로 1) 지역별·국 가별 농업특성을 고려한 전략적 진출, 2) 민간의 해외농업개발 투자 촉진 및 네트워킹 강화, 3) 세계 식량안보 차원의 상생협력 및 국제사회와의 공조 등이 주요 전략으로 설정되었다(농림축산식품부 2012). 추진과제는 1) 해외농업개발 진출지역 다변화, 2) 확보 곡물의 국내반입 활성화, 3) 해외농업개발 기업 육성, 4) 해외농업개발 지원 체계 내실화, 5) 세계 식량안보를 위한 국제사회와의 공 조 강화 등이다(농림축산식품부 2012).실행계획은 1) 중점진출지역 선정, 권역별·단계별 진출 방안, 2) 유통형기업 지원 강화, 국내 실수요업체 참여 유도, 곡물 품질 제고, 비상시 반입 매뉴얼 마련, 3) 정부 지원 다각화, 전문 인력 육성 및 컨설팅, 민·관 협력 진출, 4) 투 자환경에 대한 정보제공 강화 및 유관기관 협력, 5) 개도국 식량안보 지원 확대 와 국제사회와의 협력 강화 등의 내용을 포함하고 있다(농림축산식품부 2012). 종합계획의 추진과제 중 해외농업개발 진출지역 다변화 전략은 해외농업개 발로 확보된 곡물의 국내반입 여건이 유리한 지역을 위주로 중점진출지역(5개 권역 13개국)을 선정하고, 이에 대한 권역별 진출전략과 단계별 진출전략을 수 립하여 추진하고자 하였다(농림축산식품부 2012). 권역별 진출전략은 1) 동남 아: 소규모 농장 개발 진출, 2) 동북아: 대규모 농장 개발, 축산, 식품산업, 유통 분야 진출, 3) 동유럽: 제분업체 등 실수요 기업과 연계한 저장, 유통 분야 기업 진출과 다자 간, 양자 간 외교협력 추진, 4) 남미: 유통기업 진출, 현지 진출 종 합상사 및 해운사 투자 확대, 5) 북미: 곡물 메이저 기업과의 협력, 모델화 등이 다(농림축산식품부 2012). 더불어 단계별 진출전략은 1) 교두보 확보, 2) 확산 및 규모화, 3) 경쟁력 확보로 구분하여 추진하는 것으로 하였다. 해외확보 곡물의 국내반입 활성화는 자금 지원 범위 확대, 수입권 공매제도 활용 등 국내반입 제도 개선을 통해 유통형기업에 대한 지원을 강화하여 국내 반입을 유도하고자 하는 것이다(농림축산식품부 2012). 해외농업개발기업의 육성은 자금 지원 대상품목 확대, 투자 배당소득에 대한 법인세 면제 혜택, 우 수기업 대상 특별 융자 지원, 전·후방 연관 산업 동반진출 독려를 위한 설명회 개최 및 혜택 부여 등 다양한 지원책이 포함되어 있다(농림축산식품부 2012; 이대섭 외 2016). 해외농업개발 지원 체계 내실화 전략은 정책조사와 기업 진출 사전타당성조 사를 지원하고, 해외농업개발협회 산하 ‘해외농업개발 정보센터’를 설치·운영 하여 해외농업과 관련된 정보를 제공하는 것이다(이대섭 외 2016). 또한 해외 농업개발심의회, 해외농업개발협회, 영농지원센터(연해주) 등의 기구를 통해 기관 간 네트워크 운영을 활성화하고 정보공유를 강화하여 유기적인 협력체계 를 구축하고자 하였다.
세계 식량안보를 위한 국제사회와의 공조 강화 전략은 농업개발협력 강화를 위한 개도국 식량안보 지원을 확대하는 것이다. 특히 국제곡물시장 안정을 위 해 다자 간 협의체에 적극 참여함은 물론, 국제사회와의 공조 및 협력관계 강 화와 수출국과의 양자 협의도 병행 추진하는 전략이다(농림축산식품부 2012). 1. 해외농업개발 진출지역 다변화 중점 진출지역 권역별 진출전략 단계별 진출전략 2. 해외확보 곡물의 국내반입 활성화 유통형기업 지원 강화 국내 실수요업체의 해외농업개발 참여 유도 해외농업기업 생산 곡물의 품질 제고 곡물수급 비상상황 시 해외곡물 국내반입 매뉴얼 마련 3. 해외농업개발 기업육성 해외농업개발 기업에 대한 정부 지원 다각화 전문 인력 육성 및 컨설팅 지원 민·관 협력 진출 4. 해외농업개발 지원 체계 내실화 해외농업투자환경 정보제공 서비스 강화 기관별 유기적인 협력체계 구축 5. 세계 식량안보를 위한 국제사회와의 공조 강화 개도국 식량안보 지원 확대 국제곡물시장 안정을 위한 국제사회와의 협력 강화 <표 2-1> 해외농업개발 종합계획 주요 내용 자료: 농림축산식품부(2012) 토대로 재구성.
2. 해외농업개발 현황
민간업체가 해외농업에 투자하기 위해 진출한 국가는 29개국(169개 기업)으 로 북미와 중남미를 포함, 동남아시아, 러시아(극동), 중앙아시아, 그리고 오세 아니아와 아프리카 등 다양하다. 대부분 곡물 등에 투자하고 있으며, 시설원예 작물과 열대과일, 카사바와 팜유와 같은 유지작물도 생산 및 유통하고 있다.<그림 2-1> 권역별 해외농업개발 진출 현황(2016년 기준) 자료: 한국농어촌공사(2017) 토대로 재구성. 동남아시아 지역은 83개 기업이 해외농업개발 업체로 등록되어 있으며, 캄보 디아(29개), 인도네시아(20개), 필리핀(13개), 라오스(10개), 베트남(10개), 미얀 마(1개) 등 6개 국가가 전체 진출기업의 약 50%를 차지하고 있다(해외농업자 원개발협회 홈페이지 www.oads.or.kr: 2017. 10. 13.; 이대섭 외 2017). 이 지역 에서는 주로 카사바, 옥수수, 대두, 열대과일(망고, 바나나) 등을 재배하고 있 다. 러시아, 특히 극동러시아는 13개의 기업이 등록되었으며, 연해주 지역을 중 심으로 콩, 옥수수, 밀과 같은 곡물의 대규모 생산단지가 구축되고 있다. 몽골, 중앙아시아, 아프리카, 남미와 오세아니아는 각각 11개, 16개, 6개, 6개, 3개 기 업이 등록되었고, 곡물을 비롯하여 유채 등의 조사료와 시설채소를 생산하고 있다. 2016년 해외농업개발을 통해 개발된 총면적은 7만 6,726ha이다. 그중 동남아 시아가 4만 9,622ha로 전체 개발면적의 약 65%를 차지하고 있고, 극동러시아 가 2만 4,795ha로 32%를 차지하여 두 권역이 차지하는 비중이 97%로 대부분 을 차지한다.
<그림 2-2> 권역별 농지 개발면적(2016년 12월 기준) 자료: 한국농어촌공사(2017) 토대로 재구성. 해외농업개발을 통해 현지에서 확보한 생산량은 총 43만 톤(2016년 기준) 수 준이며, 동남아시아가 약 34만 5,000톤으로 81%, 극동러시아가 6만 7,000톤으 로 16%를 차지하여 두 권역에 집중되어 있다. <표 2-2> 권역별 확보량 및 반입 현황(2016년 12월) 사업권역 사업 현지 확보량(톤) 반입 실적(톤) 러시아 66,983 9,643 중국 7 -몽골 771 40 동남아시아 345,152 18,052 중앙아시아 653 -남미 1,112 -아프리카 126 -오세아니아 11,337 -합 계 426,141 27,735 자료: 한국농어촌공사(2017) 토대로 재구성.
