인구변동의 국제 동향과 중장기
인구정책 방향
연구보고서 2017-13 인구변동의 국제 동향과 중장기 인구정책 방향 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 가 격 2017년 12월 우 해 봉 김 상 호 한국보건사회연구원 [30147] 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 사회정책동(1~5층) 대표전화: 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일(제8-142호) ㈜현대아트컴 7,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2017 ISBN 978-89-6827-462-6 93330 인구추계 방법론의 현황과 평가 한국보건사회연구원, 2016(공저) 공·사적 연금 체계의 노후소득보장 효과 전망과 발전 방향 한국보건사회연구원, 2015(공저) 【공동연구진】 장인수 한국보건사회연구원 전문연구원
한국 사회가 지난 수십 년간 경험한 압축적인 사회경제적 변화만큼 인 구정책 환경 또한 복잡한 사회체계 속에서 다양한 행위자들과 관계되는 선진국형으로 빠르게 전환되고 있다. 이슈의 외적인 다양성에도 불구하 고, 과거 인구정책의 핵심 목표는 사망률과 출산율을 감소시키는 것으로 명료하게 정의할 수 있다. 공중보건이나 가족계획처럼 인구정책 목표를 달성하기 위한 수단 또한 명확한 특징을 지니고 있다. 반면 선진국 인구정책의 경우, 최근 한국 사회가 경험하고 있듯이, 사 회체계가 복잡화되는 동시에 다양한 행위자들의 영향력이 증가함으로 인 해 인구학적 변화에 대한 신속한 대응이 쉽지 않다. 인구정책 수단 또한 가족, 노동, 주거, 조세 등 다양한 사회정책 분야를 통해 간접적인 방식으 로 작용하는 관계로 인구정책의 효과성을 높이기가 쉽지 않으며, 이에 따 라 인구정책 수단 간 정합성 확보가 중요한 과제로 등장한다. 인구정책에서 장기적인 안목에 기초한 적기 대응이 중요함에도 불구하 고, 현재까지 우리나라 인구정책은 단기적 시각에 기초하는 한편 사후적 대응 방식으로 이루어짐으로써 인구학적 변동에 대한 대응 능력이 부족 한 것으로 평가되고 있다. 전반적으로 과거 50년의 인구정책은 당면한 인 구학적 현안 해결에 초점을 맞추어 추진된 반면 인구변동의 특징을 감안 한 장기적인 정책 수립과 집행으로 이어지지는 못하였다. 주지하다시피, 심각한 저출산 문제에 직면하여 다양한 정책 방안들을 내놓고 있지만, 현재까지도 뚜렷한 출산율 상승 징후는 보이지 않고 있 다. 또한 현재의 저출산 및 급격히 진행되는 인구 고령화 상황 속에서 향 후 인구정책을 어떠한 방향으로 추진할 것인가에 관한 뚜렷한 장기 비전
발도상국과 선진국 인구정책 분야에서 새롭게 등장하는 주요 이슈들을 살펴봄으로써 향후 우리나라 인구정책이 나아가야 할 방향성을 체계적으 로 검토할 필요성이 매우 높은 상황이라고 할 수 있다. 본 연구는 한국보건사회연구원의 우해봉 연구위원의 책임하에 수행되 었으며, 장인수 전문연구원이 공동연구자로 참여하였다. 본 연구를 수행 하는 동안 자문위원으로 귀한 조언을 해 주신 IOM이민정책연구원의 이 창원 연구위원, 본 연구원의 황남희 부연구위원께 감사드린다. 또한 본 보고서의 내용에 대해 유익한 조언을 해 주신 서울대학교 박경숙 교수, 강남대학교 이성용 교수, 고려대학교 황명진 교수, 김근태 교수, KDI 국 제정책대학원대학교 최슬기 교수, 국민대학교 계봉오 교수, 경희대학교 김현식 교수, 한국여성정책연구원 김영란 연구위원, 그리고 익명의 검독 위원들께도 감사의 말씀을 전하고자 한다. 이와 함께 본 연구의 전반적인 방향 그리고 세부적인 사항들에 대해서까지 장시간 귀중한 토론을 해 주 신 본 연구원의 이상림 부연구위원께 연구책임자를 대신하여 감사의 마 음을 표한다. 마지막으로 본 보고서에 수록된 모든 내용은 전적으로 연구 자 개인의 의견이며, 한국보건사회연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝 혀 둔다. 2017년 12월 한국보건사회연구원 원장
김 상 호
Abstract ···1 요 약 ···3 제1장 서 론···5 제1절 연구의 배경 및 목적 ···7 제2절 연구의 내용 및 구성 ···10 제2장 국제 인구변동의 동향과 특징···13 제1절 인구변동의 동향 ···15 제2절 인구변동의 특징 ···27 제3장 인구정책의 기본 구조와 주요 쟁점···33 제1절 인구정책의 기본 구조 ···35 제2절 인구정책의 주요 쟁점 ···41 제4장 국제 인구정책의 역사적 전개 과정···61 제1절 세계대전 이전의 인구정책 ···63 제2절 세계대전 이후의 인구정책 ···67 제3절 인구정책의 최근 동향: MDGs & SDGs ···76 제5장 개발도상국과 선진국의 인구정책: 현황과 과제···87 제1절 서론 ···89 제2절 개발도상국의 인구정책 ···90
제6장 중장기 인구정책 방향···133 제1절 한국의 인구변동과 인구정책: 진단과 평가 ···135 제2절 인구정책의 운영 원칙과 대응 방식 ···159 제3절 인구학적 대응 방향 ···165 제4절 사회경제적 대응 방향 ···197 제5절 인구정책과 생명윤리 ···210 참고문헌···215
표 목차 〈표 2-1〉 세계 및 지역(대륙)별 인구 추정치와 전망치 ···17 〈표 2-2〉 2015년 기준 인구 규모 상위 27개 국가의 인구 전망치 ···18 〈표 2-3〉 세계 및 지역(대륙)별 기대수명() 추정치와 전망치 ···20 〈표 2-4〉 세계 및 지역(대륙)별 5세 미만 사망률 추정치와 전망치 ···21 〈표 2-5〉 세계 및 지역(대륙)별 합계출산율(TFR) 추정치와 전망치 ···22 〈표 2-6〉 국제 이민자 규모 및 연간 증감: 1990~2015년 ···24 〈표 2-7〉 국제 이민자의 출신지와 목적지: 2015년 ···25 〈표 2-8〉 세계 및 지역(대륙)별 노년부양비 추정치와 전망치 ···27 〈표 2-9〉 대륙(지역)별 인구증가율: 1950~2015년 ···31 <표 6-1> 합계출산율 수준별 인구 반가 기간 및 대체출산율 대비 출생 건수 감소율 ····142 <표 6-2> 인구 관성(모멘텀) 계수(M)의 변화: 1993~2015년 ···148 <표 6-3> 출생 건수 변동의 요인별 분해: 1994~2014년 ···150 <표 6-4> 한국의 인구정책 구분 ···156 <표 6-5> 제1∼제3차 저출산·고령사회 기본계획상의 정책 목표 ···177
〔그림 3-1〕 인구 변천과 사회변동의 도식화 ···51 〔그림 5-1〕 스웨덴의 기간(1891~2014년) 및 코호트(1876~1964년생) 합계출산율 ···118 〔그림 6-1〕 총인구 및 인구증가율: 1965~2065년 ···136 〔그림 6-2〕 출생아 수 및 사망자 수: 1985~2065년 ···137 〔그림 6-3〕 연령별 인구 규모 및 구성비: 1965~2065년 ···138 〔그림 6-4〕 생산가능인구와 부양비: 1965~2065년 ···139 〔그림 6-5〕 인구피라미드: 1965년, 2015년, 2035년, 2065년(왼쪽 위부터 시계 방향) ····140
Global Demographic Trends and
Future Prospects for Population Policies
1)Project Head ‧ Woo, Haebong
As much as the socio-economic changes that Korea has ex-perienced over the past several decades, the population policy environment is also rapidly transforming into a form of devel-oped countries in which various agents are involved in a com-plex social system. In this respect, by looking at the emerging trends and characteristics of global population fluctuations, the past and present of population policy, and emerging issues in the field of population development in developing and devel-oped countries, it is necessary to comprehensively examine the future direction of population policy in Korea.
Firstly, this study examines international trends of population change and examines key cases and issues of population policy in developing and developed countries and draws implications. Secondly, this study analyzes the basic direction of the pop-ulation policy of the country that can cope with mid - to long - term population changes in a situation where the population policy environment is changing rapidly. Since the current low fertility problem is a demographic issue that has been devel-oped for decades since the 1960s with Korea's growth-centered
developmental approach, it is not possible to increase the fer-tility rate to a significant extent in the short term. So this study aims to focus on the review of the population policy direction that can fundamentally mitigate the current low fertility prob-lem in the mid- and long-term, instead of short-term prescriptions. Especially, this study focuses on critically exam-ining the population policy up to now and establishing the ba-sic directions for future population policy in accordance with the transition of global population policy paradigm.
In the case of population policy, the importance of timely re-sponse based on long-term perspective needs to be emphasized. As population phenomena and interests become more complex, a consistent and ongoing approach based on political and social consensus around population policy is needed. As population phenomena and interests become more complicated, a consistent and ongoing approach based on po-litical and social consensus around population policy is required. Above all, it is necessary to adopt a democratic policy in accordance with democratic principles that respects human rights in line with the paradigm shift in global population policy.
1. 연구의 배경 및 목적
한국 사회가 지난 수십 년간 경험한 압축적인 사회경제적 변화만큼 인 구정책 환경 또한 복잡한 사회체계 속에서 다양한 행위자들과 관계되는 선진국형으로 급격히 전환되고 있다. 이러한 측면에서 국제 인구변동의 동향과 특징, 인구정책의 과거와 현재 그리고 개발도상국과 선진국 인구 정책 분야에서 새롭게 등장하는 주요 이슈들을 살펴봄으로써 향후 우리 나라 인구정책이 나아가야 할 방향성을 종합적으로 검토할 필요성이 높 아지고 있다. 본 연구는 인구정책 환경이 급격히 변화하고 있는 상황에서 최근까지의 인구변동을 진단하는 한편 향후 중장기 인구정책 방향을 검 토하고 있다.2. 주요 연구 결과
본 연구는 첫째, 인구변동의 국제적 동향을 살펴봄과 함께 개발도상국 과 선진국 인구정책의 주요 사례와 이슈를 검토하고 시사점을 도출하고 있다. 둘째, 인구정책 환경이 급격히 변화하고 있는 상황에서 중장기 인 구변동에 대응할 수 있는 우리나라 인구정책의 기본 방향을 검토하고 있 다. 현재의 저출산 문제는 1960년대 이후 수십 년 동안 한국 사회가 보여 준 성장 중심의 발전론적 접근이 인구학적 차원에서 표출시킨 문제라고 할 수 있기에 현시점에서 단기간에 출산율을 획기적으로 상승시키는 것 은 가능하지 않다. 이러한 측면에서 본 연구는, 단기적인 처방 대신, 중장기적으로 현재의 저출산 문제를 근본적으로 완화할 수 있는 인구정책 방 향을 제시하고 있다. 특히, 본 연구는 현재까지의 인구정책을 비판적으로 검토하는 한편 국제 인구정책 패러다임 전환에 맞춰 향후 우리나라 인구 정책이 나아가야 할 기본 원칙을 정립하는 데 초점을 맞추고 있다.
3. 결론 및 시사점
인구정책의 경우 장기적 안목에 기초한 적기 대응의 중요성이 강조될 필요가 있다. 인구 현상 및 이를 둘러싼 이해관계가 복잡해짐에 따라 정 치적, 사회적 공감대에 기초한 일관되고도 지속적인 접근이 필요하다. 무 엇보다도, 국제 인구정책 패러다임 전환에 맞춰 인권의 가치를 존중하는 민주주의 원리에 조응하는 방식의 인구정책이 필요하다. *주요 용어: 인구변동, 인구정책, 출산력, 사망력, 이동력, 인권서 론
제1절 연구의 배경 및 목적 제2절 연구의 내용 및 구성
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제1절 연구의 배경 및 목적
한국 사회가 지난 수십 년간 경험한 압축적인 사회경제적 변화만큼 인 구정책 환경 또한 복잡한 사회체계 속에서 다양한 행위자들과 관계되는 선진국형으로 급격히 전환되고 있다. 이슈의 외적 다양성에도 불구하고, 과거 인구정책의 핵심 목표는 사망률과 출산율을 감소시키는 것으로 명 료하게 정의할 수 있다. 이는 초기의 고사망률-고출산율 단계에서 최종적 으로 저사망률-저출산율 단계로 이어지는 인구 변천(demographic transition) 과정과도 연관된다. 이들 인구정책 목표를 달성하기 위한 수 단 또한 명확한 특징을 지니고 있다. 선진국들이 사회경제적 발전에 기초 하여 인구 변천을 경험한 반면, 과거 우리나라가 경험한 것처럼, 개발도 상국들의 경우 공중보건(public health)이나 가족계획(family plan-ning)과 같은 인구정책이 인구 변천 과정에서 중요한 역할을 담당하는 모 습을 보였다. 반면 선진국 인구정책의 경우, 최근 한국 사회가 경험하고 있듯이, 사 회체계가 복잡화되는 동시에 다양한 행위자들의 영향력이 증가함으로 인 해 인구학적 변화에 대한 신속한 대응이 쉽지 않다. 특히, 한국 사회가 지 향하는 것처럼, 독재나 전체주의 체제가 아닌, 민주주의 원리에 기초한 인구정책은 인권(human rights) 가치에 대한 존중을 기초로 하고 있다 는 점에서 다양한 의견의 존재는 불가피하며, 이는 후속적으로 인구정책 을 둘러싼 공감대 혹은 사회적 합의를 도출하기 쉽지 않은 상황을 초래한서 론
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다고 할 수 있다. 인구정책 수단 또한 전통적인 공중보건이나 가족계획 프로그램을 넘어 가족, 노동시장, 주거, 조세 등 다양한 사회정책 분야를 통해 간접적인 방 식으로 작용하는 모습을 보인다. 결과적으로 인구정책의 효과성을 높이 기 위해서는 인구정책 수단 간 정합성 확보가 중요한 과제로 등장하게 된 다. 예컨대, 개발도상국들의 주요 인구정책 이슈에 해당하는 고출산 문제 의 경우 피임 실천이라는, 명확히 정의되는 한편 효과성 또한 높은 인구 정책 수단이 존재하는 반면 현재 상당수 선진국들이 직면한 저출산 문제 의 경우 출산율 상승과 체계적으로 연관된 수단을 찾기는 쉽지 않은 상황 이다. 선진국 인구정책이 다양한 사회정책 분야를 통해 간접적인 방식으 로 이루어지는 관계로 인구정책을 둘러싼 이해관계의 조정이 쉽지 않기 에 인구정책을 둘러싼 사회적 공감대 형성은 선진국 인구정책에서 매우 중요한 문제에 해당한다. 이는 우리나라의 경우 또한 예외는 아니라고 할 수 있을 것이다. 인구정책에서 장기적인 안목에 기초한 적기 대응이 중요함에도 불구하 고, 현재까지 우리나라 인구정책은 단기적 시각에 기초하는 한편 사후적 대응 방식으로 이루어짐으로써 인구학적 변동에 대한 대응 능력이 부족 한 것으로 평가되고 있다. 과거 1960년대부터 1980년대 기간 동안의 정 책 현안이 출산율 억제였던 반면 2000년대 중반 이후부터는 출산율 상승 에 모든 역량을 모으고 있는 상황이다. 전반적으로 과거 50년의 인구정책 은 해당 시점에서 당면한 인구학적 현안 해결에 초점을 맞추어 인구정책 을 추진하였으며, 인구변동의 특징을 감안하여 장기적인 인구정책을 수 립하지 못하는 모습을 보였다. 예컨대, 과거에는 가족계획 프로그램이 핵 심 인구정책 수단이었지만, 저출산 문제가 핵심적인 이슈로 등장한 현 상 황에서는 가족계획과 관련된 체계적인 논의를 찾기가 쉽지 않은 상황이
다. 그러나 저출산 상황에서도 가족계획은 여전히 중요한 이슈일 수 있 다. 또한 출산에만 초점을 맞춰 인구정책이 추진된 관계로 출산 외의 다 른 인구정책 관련 이슈들은 충분한 주목을 받지 못하는 상황이다. 주지하다시피, 심각한 저출산 문제에 직면하여 다양한 정책 방안들을 내놓고 있지만, 현재까지 뚜렷한 출산율 상승 징후는 보이지 않고 있다. 또한 현재의 저출산 및 급격히 진행되는 인구 고령화 상황 속에서 향후 인구정책을 어떠한 방향으로 추진할 것인가에 관한 뚜렷한 장기 비전도 찾기 어렵다. 이러한 측면에서 국제 인구변동의 동향과 특징, 인구정책의 과거와 현재, 그리고 개발도상국과 선진국 인구정책 분야에서 새롭게 등 장하는 주요 이슈들을 살펴봄으로써 향후 우리나라 인구정책이 나아가야 할 방향성을 종합적으로 검토할 필요성이 높은 상황이다. 본 연구는 첫째, 인구변동의 국제적 동향을 살펴봄과 함께 개발도상국 과 선진국 인구정책의 주요 사례와 이슈를 검토하고 시사점을 도출하고 자 한다. 둘째, 인구정책 환경이 급격히 변화하고 있는 상황에서 중장기 인구변동에 대응할 수 있는 우리나라 인구정책의 기본 방향을 검토하고 자 한다. 무엇보다도, 본 연구는 향후 몇 년 이내에 출산율을 높일 수 있 는 단기적인 정책 방안을 검토하는 연구가 아님이 지적될 필요가 있다. 단기간에 출산율을 획기적으로 높일 수 있는 정책 방안이 있으면 좋겠지 만, 현재의 저출산 문제는 1960년대 이후 수십 년 동안 한국 사회가 보여 준 성장 중심의 발전론적 접근이 인구학적 차원에서 표출시킨 문제라고 할 수 있기에 현시점에서 단기간에 출산율을 획기적으로 상승시키는 것 은 가능하지 않다. 우리나라 인구정책 또한 과거 출산 억제 정책에서 출 산 장려 정책으로 정책의 방향은 바뀌었지만, 근본적인 패러다임 전환 없 이 여전히 인구 통제(population control) 측면을 강조하고 있다고 보는 것이 본 연구의 기본 시각이다. 이러한 측면에서 본 연구는, 단기적인 처
방 대신, 중장기적으로 현재의 저출산 문제를 근본적으로 완화할 수 있는 인구정책 방향 검토에 초점을 맞추고자 한다. 특히, 본 연구는 현재까지 의 인구정책을 비판적으로 검토하는 한편 국제 인구정책 패러다임 전환 에 맞춰 향후 우리나라 인구정책이 나아가야 할 기본 방향을 정립하는 데 초점을 맞추고자 한다.
제2절 연구의 내용 및 구성
본 연구는 다음과 같이 구성된다. 제1장 서론에 이어 제2장에는 인구 변동의 국제 동향과 특징을 살펴본다. 인구정책이 인구변동에 대한 대응 의 성격을 가지고 있다는 점에서 제2장의 분석은 전반적인 인구정책 분 석에 대한 기초 자료의 성격을 띠고 있다. 물론 인구정책이 인구변동에 대한 대응적 성격을 지닌 동시에 인구정책 또한 후속적으로 인구변동에 영향을 미칠 수 있는 상호적 관계에 있다. 제3장에서는 인구정책의 분석틀과 주요 쟁점을 소개한다. 인구정책의 개념 그리고 인구정책이 최초로 수립되고 최종적으로 평가되는 과정을 간략히 소개한다. 또한 과거부터 인구정책의 핵심 쟁점이라고 할 수 있는 인구와 사회변동(사회발전) 간의 관계 그리고 현대 인구정책에서 중요한 이슈로 등장하고 있는 인권(human rights)의 문제를 살펴본다. 제4장에 서는 국제 인구정책의 역사적 전개 과정을 살펴본다. 특히, 제2차세계대 전 이후 1970~1990년대 기간에 걸쳐 이루어진 국제인구개발회의(ICPD; International Conference on Population and Development)의 주 요 함의들을 살펴보는 한편 최근의 MDGs(Millenium Development Goals)와 SDGs(Sustainable Development Goals) 관련 논의 또한 간략히 살펴보기로 한다. 제5장에서는 개발도상국과 선진국 인구정책의 현황과 주요 과제를 살 펴본다. 개발도상국과 선진국의 인구정책 이슈가 구분되기도 하지만 밀 접히 연계된 이슈도 존재한다. 또한 선진국은 물론 상당수 개발도상국이 직면하고 있는 저출산 문제를 중심으로 외국의 인구정책 사례를 살펴보 고 시사점을 논의한다. 제6장에서는 우리나라의 인구변동을 진단하고 과 거 인구정책을 평가하는 한편 인구변동에 대응한 향후 중장기 인구정책 의 기본 방향 및 관련 정책 과제들을 살펴본다. 마지막으로, 선행 연구와 비교한 본 연구의 차별성을 간략히 언급하기 로 한다. 국내의 경우에도 인구정책과 관련된 연구들이 여러 차례 진행된 바 있다. 인구정책과 관련된 국내 연구들(김용하 등, 2011; 이삼식 등, 2013; 인구정책50년사 편찬위원회, 2016; 장영식, 김나연, 이성용, 진달 래, 2010; 한국보건사회연구원, 1991)은 대체로 ‘국내’ 인구정책의 역사 와 주요 내용 소개에 초점을 맞추는 경향이 있다. 해외 사례를 소개한 경 우에도 대체로 저출산 등 현재 한국 사회가 직면한 주요 이슈들에 대한 외국의 대응 사례에 초점을 맞춘 모습을 보인다. 결과적으로, 국내의 경우 저출산이나 이민 등 특정 인구정책 이슈에 초 점을 맞추는 대신 인구정책의 과거와 현재를 포괄적으로 검토한 연구를 찾아보기 어려운 상황이다. 물론 외국의 경우에도 인구정책만을 체계적 으로 검토한 연구는 상대적으로 최근에 등장하고 있는데, May(2012)의 연구가 대표적이다. 비록 May(2012)의 연구가 세계 인구정책의 기원, 역 사적 전개 과정, 개발도상국과 선진국 인구정책의 주요 이슈들을 검토하 고 있지만, 연구 범위가 매우 포괄적인 관계로 상대적으로 개별 이슈들에 대한 세부적인 검토는 부족한 것으로 판단된다. 기존 국내 연구들에 비해 본 연구는 국제 인구정책의 역사적 전개 과정
이라는 맥락하에서 우리나라 인구정책을 되돌아보는 한편 향후 한국 사 회가 지향해야 할 중장기 인구정책의 방향을 검토한다. 특히, 현안 중심 의 해외 사례 분석이나 정책 방안 마련에 초점을 맞춘 기존 연구들과 달 리 본 연구는 전통적으로 국제 인구정책 분야에서 중요한 이슈였던 주제 들과 함께 환경 등 새롭게 대두되는 이슈들을 포함하여 인구정책에 관한 보다 종합적인 검토를 진행하고자 한다. 다만, 인구정책과 관련된 범위가 매우 광범위하다는 점에서, 그리고 선 진국 인구정책의 주요 이슈인 인구 고령화 및 인구 감소 현상을 초래한 가장 중요한 인구변동 요인이 출산력(fertility)이라는 점에서 본 연구는 출산력, 사망력, 이동력을 아우르는 인구변동 요인 중 상대적으로 출산력 부분에 초점을 맞추기로 한다. 상대적으로 출산력 부분을 강조함에도 불 구하고 본 연구는 현안 중심의 사례 분석이나 정책 제언 대신 향후 우리 나라 출산 관련 인구정책의 중장기 방향성을 검토한다는 점에서 큰 차이 가 있다. 선진국 인구정책에서 이동력(국제 인구이동; 이민)의 중요성이 커지고 있지만, 이민정책 또한 검토될 이슈가 매우 다양하다는 점에서 본 연구에서는 세부적인 검토를 진행하지는 않기로 한다.1) 사망력 또한 인 구변동의 핵심 요인 중의 하나이기는 하지만, ‘정책적’ 측면에서 보면 인 구정책 대신 건강정책 혹은 보건의료정책 측면에서 중점적으로 다루어지 는 경향이 있다는 점에서 본 연구에서는 사망력 분야에서 정책적으로 검 토될 필요가 있는 주요 이슈들만을 간략히 검토하기로 한다. 1) 우리나라 및 국제 이민정책에 관한 보다 세부적인 논의로 정기선(2011) 및 이규용 등 (2015)을 참고할 수 있다.
국제 인구변동의 동향과 특징
제1절 인구변동의 동향 제2절 인구변동의 특징
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제1절 인구변동의 동향
본 절에서는 UN(2015a)의 2015년 세계인구전망(World Population Prospects: The 2015 Revision)에 기초하여 지난 20세기 후반부 이후 나타난 개발도상국과 선진국의 인구변동과 향후 전망을 살펴본다. 2015 년 기준 세계 인구는 7,349백만 명으로 추정되는데, 대륙별로는 아시아 대륙의 인구가 4,393백만 명으로 세계 인구의 대략 60%를 차지하며, 다 음으로 아프리카 16%, 유럽 10%, 남미 9%, 북미 5% 수준이다. <표 2-1> 에서 살펴볼 수 있듯이, 세계 인구는 지난 20세기 중반부터 다음과 같은 커다란 변화를 보였다. 첫째, 절대적 규모 측면에서 세계 인구는 1950년 2,525백만 명에서 2015년 7,349백만 명으로 4,824백만 명 증가하였다. 2010~2015년 기 간의 세계 인구 (연간) 증가율은 1.18%였는데, 1965~1970년 기간의 연 간 인구 증가율이 2.06%로 정점을 기록한 후 현재까지 감소 추세를 보이 고 있다.2) 세계 인구는 향후 10년(2015~2025년)에 걸쳐 793백만 명 증 가하여 2025년에는 8,142백만 명, 2050년에는 9,725백만 명, 2100년 에는 11,213백만 명에 도달할 것으로 전망되고 있다. 둘째, 1950~2015년 기간 동안, 전체 세계 인구가 3배 가까이 증가함 과 함께, 선진국과 개발도상국 간 절대 인구 규모에서의 격차 또한 확대 2) 통상적으로 연간 증가율 2% 혹은 그 이상을 급격한 인구 증가율의 준거로 본다. 연간 증 가율이 2% 수준에서 일정하게 유지될 때 인구는 대략 매 35년마다 2배로 증가한다 (ln ln ).
국제 인구변동의 동향과 특징
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되었다. 1950년 선진국의 2.11배 수준이었던 개발도상국의 인구는 2015년 기준 4.87배 수준까지 확대되었다. 개발도상국 중에서는 최빈국 (2015년 기준 48개국)의 인구 증가 폭이 더욱 크게 나타남을 살펴볼 수
있다.3) UN에 의해 최빈국(Least Developed Countries)으로 분류된
48개 국가들 중 27개 국가가 아프리카 대륙에 위치하고 있다. UN(2015a, p. xxii)에 의하면 이들 48개 최빈국의 인구는 2015년 현재 954백만 명 이지만 2050년 1,897백만 명, 그리고 2100년에는 3,167백만 명에 이를 것으로 전망된다. 이렇게 향후 인구 증가 현상이 최빈국에 집중됨으로 인 해 이들 국가들이 기아·빈곤·불평등 완화, 교육 및 보건의료 시스템 구축 등과 같은 현안을 해결하기 쉽지 않은 상황이다. 셋째, 2015년 현재 대륙별로는 아시아 대륙이 가장 큰 규모를 차지하 지만, 아프리카 대륙의 증가율이 가장 가파른 모습을 보인다. 2015~ 2050년 기간 동안 세계 인구는 2,376백만 명 증가할 것으로 전망되는데, 이 중에서 절반 이상인 1,292백만 명이 아프리카 대륙에서 이루어질 것 으로 전망되고 있다. 참고로, UN(2015a)의 추정에 의하면 2010~2015 년 기간에 걸친 아프리카 대륙의 인구 증가율은 2.55% 수준에 이르고 있 다. 아프리카 대륙과는 달리 유럽의 경우 2021년부터 인구가 감소할 것 으로 전망되며, 아시아와 남미 대륙의 경우 금세기 후반에 감소 국면에 진입할 것으로 전망되고 있다. 비록 다른 대륙과 마찬가지로 아프리카 대 륙 또한 향후 출산율이 감소할 것으로 전망되고 있지만, 현재까지도 젊은 연령층의 비중이 높은 연령 구조상의 특징으로 인해 향후 수십 년 간 세
3) 본 연구에서 사용하는 선진국(More Developed Countries)과 개발도상국(Less Developed Countries)의 구분은 UN이 통계적 목적으로 사용하는 분류 체계이다. UN은 또한 개발도상 국을 최빈국(Least Developed Countries)과 기타 개발도상국(Other Less Developed Countries)으로 구분하고 있다. UN은 이러한 구분 외에 GNI(국민총소득: Gross National Income)에 기초하여 국가를 분류하기도 한다. 보다 자세한 내용에 대해서는 UN 자료 (United Nations, 2015a, p. vii)를 참고하기 바란다.
계 인구의 규모와 분포를 결정하는 데 있어서 핵심적인 역할을 할 것으로 전망되고 있다. 〈표 2-1〉 세계 및 지역(대륙)별 인구 추정치와 전망치 (단위: 백만 명) 구분 연도 1950년 1975년 2000년 2015년 2025년 2050년 2075년 2100년 세계 2,525 4,061 6,127 7,349 8,142 9,725 10,702 11,213 선진국 813 1,047 1,189 1,251 1,277 1,286 1,274 1,277 개발도상국 1,712 3,014 4,938 6,098 6,864 8,439 9,428 9,936 최빈국 196 347 664 954 1,195 1,897 2,609 3,167 기타 1,516 2,667 4,273 5,144 5,670 6,542 6,819 6,769 아프리카 229 416 814 1,186 1,504 2,478 3,525 4,387 아시아 1,394 2,378 3,714 4,393 4,775 5,267 5,194 4,889 유럽 549 677 726 738 738 707 665 646 남미 169 326 527 634 696 784 781 721 북미 172 242 314 358 384 433 472 500 오세아니아 13 21 31 39 45 57 66 71
주: 2015년 이후 값은 UN의 2015년 World Population Prospects의 중위 전망치임. 자료: United Nations. (2015a). World Population Prospects: The 2015 Revision, Volume
I: Comprehensive Tables. https://esa.un.org/unpd/wpp/DVD에서 2017. 3. 24. 인출.
2015년 세계인구전망에서 UN(2015a)이 2백 개 이상 국가(지역)들에 대한 인구통계를 작성하고 있지만, 세계 인구의 국가(지역)별 분포는 매 우 불균등한 모습을 보인다. <표 2-2>에서 볼 수 있듯이, 2015년을 기준 으로 중국과 인도의 인구가 세계 인구의 3분의 1 이상이다(36.56%). 중 국과 인도 외에 미국, 인도네시아, 브라질, 파키스탄을 포함할 때 이들 6 개국의 인구가 세계 인구의 50%에 근접하며, 우리나라를 포함하여 상위 27개국의 인구가 세계 인구의 4분의 3 이상을 차지한다(75.83%). 결국 나머지 206개 국가(지역)에서 세계 인구의 4분의 1 미만이 거주하는 상 황이다.
〈표 2-2〉 2015년 기준 인구 규모 상위 27개 국가의 인구 전망치 (단위: 백만 명, %) 구분 2015년 2025년 2050년 2075년 2100년 규모 비중 규모 비중 규모 비중 규모 비중 규모 비중 중국 1,376 18.72 1,415 17.38 1,348 13.86 1,160 10.84 1,004 8.96 인도 1,311 17.84 1,462 17.95 1,705 17.54 1,748 16.33 1,660 14.80 미국 322 4.38 345 4.24 389 4.00 425 3.97 450 4.02 인도네시아 258 3.50 285 3.49 322 3.31 325 3.04 314 2.80 브라질 208 2.83 223 2.74 238 2.45 225 2.10 200 1.79 파키스탄 189 2.57 227 2.79 310 3.18 355 3.32 364 3.25 나이지리아 182 2.48 234 2.87 399 4.10 586 5.48 752 6.71 방글라데시 161 2.19 179 2.20 202 2.08 194 1.81 170 1.51 러시아 143 1.95 141 1.73 129 1.32 119 1.12 117 1.05 멕시코 127 1.73 142 1.74 164 1.68 163 1.53 148 1.32 일본 127 1.72 123 1.51 107 1.10 92 0.86 83 0.74 필리핀 101 1.37 116 1.43 148 1.52 165 1.55 169 1.50 에티오피아 99 1.35 125 1.54 188 1.94 232 2.17 243 2.16 베트남 93 1.27 102 1.25 113 1.16 111 1.04 105 0.94 이집트 92 1.25 109 1.34 151 1.55 183 1.71 201 1.79 독일 81 1.10 80 0.98 75 0.77 68 0.63 63 0.56 이란 79 1.08 86 1.06 92 0.95 81 0.76 70 0.62 터키 79 1.07 85 1.04 96 0.99 95 0.89 88 0.78 콩고민주공화국 77 1.05 105 1.28 195 2.01 300 2.81 389 3.47 태국 68 0.92 69 0.84 62 0.64 51 0.47 42 0.37 영국 65 0.88 69 0.84 75 0.77 80 0.74 82 0.73 프랑스 64 0.88 67 0.82 71 0.73 74 0.69 76 0.68 이탈리아 60 0.81 59 0.73 57 0.58 52 0.48 50 0.44 남아프리카공화국 54 0.74 58 0.72 66 0.67 68 0.63 66 0.59 미얀마 54 0.73 58 0.72 64 0.65 61 0.57 56 0.50 탄자니아 53 0.73 72 0.88 137 1.41 219 2.05 299 2.67 대한민국 50 0.68 52 0.64 51 0.52 44 0.41 39 0.34 27개국 합계 5,573 75.83 6,087 74.77 6,954 71.50 7,276 67.99 7,299 65.10 세계 7,349 100.00 8,142 100.00 9,725 100.00 10,702 100.00 11,213 100.00
주: UN의 2015년 World Population Prospects의 중위 전망치임.
인구 규모가 큰 상위 10개국을 대륙별로 살펴보면 아시아 5개국(중국, 인도, 인도네시아, 파키스탄, 방글라데시), 남미 2개국(브라질, 멕시코), 아프리카 1개국(나이지리아), 북미 1개국(미국), 유럽 1개국(러시아)의 분 포를 보인다. 향후 세계 인구 증가 또한 소수의 국가들에 의해 주도될 것 으로 전망되고 있다. 2015~2050년 기간 동안 세계 인구 증가의 절반은 인도, 나이지리아, 파키스탄, 콩고민주공화국, 에티오피아, 탄자니아, 미 국, 인도네시아, 우간다에서 이루어질 것으로 전망되고 있다. 2015년을 기준으로 일부 국가들에 세계 인구의 상당수가 집중되고 있지만, 향후 국 가(지역)별 인구변동에서는 큰 변화가 발생할 것으로 예상된다. 예컨대, 러시아나 일본의 사례처럼 향후 지속적으로 인구 감소 현상이 발생할 것 으로 전망되는 국가가 있는 반면 나이지리아, 파키스탄 등과 같은 국가들 의 인구는 지속적으로 증가할 것으로 전망되고 있다. 지금까지 세계 인구의 규모와 분포를 살펴보았는데, 아래에서는 인구 변동 요인별 추세를 간략히 살펴보기로 한다. 우선, 세계 전체 및 모든 지 역(대륙)에서 기대수명은 지속적으로 상승하는 모습을 보인다. <표 2-3> 에서 살펴볼 수 있듯이, 1950~1955년 기간 세계 전체를 아우른 기대수 명이 46.81년이었던 반면 2010~2015년 기간의 동 수치는 70.48년으로 20년 이상 크게 증가한 모습을 살펴볼 수 있다. UN(2015a)의 2015년 세계인구전망(중위 전망치)에 의하면 기대수명은 2045~2050년에 77.07 년, 그리고 2095~2100년에는 83.17년까지 증가할 것으로 전망되고 있 다. 모든 지역(대륙)에서 기대수명이 증가하는 패턴을 보였지만, 지역(대 륙)별 증가 폭에서의 차이 또한 관측된다. 1950~2015년 기간 동안 선진 국의 기대수명이 13.63년 증가하였음에 비해 개발도상국의 기대수명은 선진국의 대략 2배인 27.24년 증가하였다. 대륙별로는 아시아, 남미, 아 프리카 순으로 기대수명 증가 폭이 큰 것으로 나타난다. 아프리카 대륙의
경우 상대적으로 최근에 기대수명이 빠르게 증가하는 패턴을 보여 주고 있지만, 2010~2015년의 기대수명은 대략 60년 정도로 다른 대륙과는 여전히 큰 격차를 보여 주고 있다. 참고로, 아프리카 대륙의 낮은 기대수 명은 일정 부분 1980년대 중반 이후 확대되었던 HIV/AIDS 전염병의 영 향을 받았다고 할 수 있다. 특히 HIV/AIDS 전염병의 영향을 크게 받은 남아프리카 지역의 기대수명은 1990~1995년 61.98년에서 2000~2005 년 52.17년으로 급감한 후 현재까지도 이전 수준으로 회복되지 못한 상 황이다(2010~2015년 기준 57.13년). 〈표 2-3〉 세계 및 지역(대륙)별 기대수명() 추정치와 전망치 구분 연도 1950년 ∼ 1955년 1970년 ∼ 1975년 1995년 ∼ 2000년 2010년 ∼ 2015년 2045년 ∼ 2050년 2095년 ∼ 2100년 세계 46.81 58.05 65.58 70.48 77.07 83.17 선진국 64.67 71.06 74.73 78.30 83.45 89.44 개발도상국 41.51 54.77 63.68 68.75 76.01 82.37 최빈국 36.13 44.31 53.71 62.15 71.75 78.85 기타 42.32 56.47 65.65 70.17 77.09 83.81 아프리카 37.35 46.41 52.25 59.54 69.92 78.07 아시아 42.11 56.37 66.58 71.57 78.25 84.98 유럽 63.59 70.60 73.05 77.01 82.16 88.49 남미 51.22 61.16 70.45 74.55 81.71 88.13 북미 68.59 71.39 76.60 79.16 84.27 89.62 오세아니아 60.44 66.38 73.63 77.46 82.12 87.64
주: 2010~2015년 및 이후 값은 UN의 2015년 World Population Prospects의 중위 전망치임. 자료: United Nations. (2015a). World Population Prospects: The 2015 Revision, Volume
I: Comprehensive Tables. https://esa.un.org/unpd/wpp/DVD에서 2017. 3. 24. 인출.
지난 20세기 후반부 동안 이루어진 괄목할 만한 기대수명 증가 현상에 는 생애 초기 단계(영유아기/아동기)의 사망률 감소가 큰 기여를 하였다. 기대수명과 함께 5세 미만 사망률 또한 한 사회의 발전과 복지를 표상하
는 대표적인 지표인데, 5세 미만 사망률 감소는 MDGs(Millennium Development Goals)의 일부로 국제사회로부터 많은 주목을 받은 지표 에 해당한다(보다 자세한 사항은 제4장 제3절 참고). <표 2-4>에서 살펴 볼 수 있듯이, 5세 미만 사망률은 1950~1955년 기간 동안 인구 천 명 당 215명 수준이었지만, 2010~2015년 기간에는 50명 수준으로 크게 떨어졌다. 선진국에 비해 개발도상국, 특히 최빈국의 5세 미만 사망률이 매우 가파르게 감소한 패턴을 살펴볼 수 있다. 〈표 2-4〉 세계 및 지역(대륙)별 5세 미만 사망률 추정치와 전망치 (단위: 인구 1000명당) 구분 연도 1950년 ∼ 1955년 1970년 ∼ 1975년 1995년 ∼ 2000년 2010년 ∼ 2015년 2045년 ∼ 2050년 2095년 ∼ 2100년 세계 215 139 83 50 23 9 선진국 78 26 11 6 3 2 개발도상국 248 156 91 54 25 10 최빈국 324 241 149 86 36 15 기타 237 142 75 45 21 7 아프리카 310 220 152 90 39 15 아시아 238 144 73 39 15 5 유럽 94 29 13 6 3 2 남미 190 112 40 26 10 4 북미 37 21 9 7 3 2 오세아니아 91 59 36 26 16 7 주: 2010~2015년 및 이후 값은 UN의 2015년 World Population Prospects의 중위 전망치임. 자료: United Nations. (2015a). World Population Prospects: The 2015 Revision, Volume
I: Comprehensive Tables. https://esa.un.org/unpd/wpp/DVD에서 2017. 3. 24. 인출.
과거 선진국의 인구 변천 과정에서 출산율 감소는 2단계의 과정을 거 쳐 진행되었다. 19세기에 걸쳐 점진적으로 진행된 첫 번째 단계의 출산율 감소는 제2차세계대전 후에 나타난 베이비붐 현상에 의해 대략 20년 정 도 지연되었으며, 후속적으로 두 번째 단계의 출산율 감소 과정을 거쳐
현재의 상황에 이르고 있다. 개발도상국의 경우, 과거 선진국들의 경험처 럼, 제2차 베이비붐과 같은 현상을 통해 출산율 감소가 정체되거나 오히 려 상승하는 과정을 거칠 것인가가 관심의 대상일 수 있지만, 일반적으로 그 가능성은 높지 않을 것으로 전망되고 있다. 무엇보다도 효율적인 피임 기술이 존재하는 상황에서 과거 베이비붐 현상과 같은 조건이 반복될 개 연성이 낮다는 점이 지적된다(Reher, 2007, p. 198). 일단 출산력 변천 이 시작되면 그 변천이 완료될 때까지 지속적으로 출산율이 감소되는 경 향이 있음을 고려할 때, 과거 선진국과 달리, 개발도상국은 베이비붐 현 상으로 인한 출산율 감소 추세에서의 중단 없이 지속적인 출산율 감소 현 상이 전개될 개연성이 높은 것으로 전망해 볼 수 있다.4) 〈표 2-5〉 세계 및 지역(대륙)별 합계출산율(TFR) 추정치와 전망치 구분 연도 1950년 ∼ 1955년 1970년 ∼ 1975년 1995년 ∼ 2000년 2010년 ∼ 2015년 2045년 ∼ 2050년 2095년 ∼ 2100년 세계 4.96 4.48 2.74 2.51 2.25 1.99 선진국 2.82 2.15 1.57 1.67 1.82 1.88 개발도상국 6.08 5.42 3.00 2.65 2.30 2.00 최빈국 6.56 6.73 5.39 4.27 2.91 2.14 기타 6.01 5.25 2.69 2.37 2.09 1.92 아프리카 6.60 6.67 5.35 4.71 3.11 2.16 아시아 5.82 5.06 2.55 2.20 1.92 1.83 유럽 2.66 2.17 1.43 1.60 1.79 1.86 남미 5.89 5.03 2.75 2.15 1.78 1.80 북미 3.35 2.01 1.95 1.86 1.90 1.92 오세아니아 3.84 3.23 2.45 2.42 2.06 1.87
주: 2010~2015년 및 이후 값은 UN의 2015년 World Population Prospects의 중위 전망치임. 자료: United Nations. (2015a). World Population Prospects: The 2015 Revision, Volume
I: Comprehensive Tables. https://esa.un.org/unpd/wpp/DVD에서 2017. 3. 24. 인출.
4) 물론 이러한 논의가, 아프리카 국가들처럼, 현재까지도 고출산 패턴을 보이는 경우에도 유효할 것인가에 대해서는 지속적인 모니터링이 필요할 것이다.
〔그림 2-1〕 국가별 합계출산율(TFR) 분포(2015~2020년; 중위 전망치)
자료: United Nations. (2017a). Total fertility, medium projection, 2015–2020. https://esa.un.org/unpd/wpp/Maps에서 2017. 3. 28. 인출. UN(2015a)의 2015년 세계인구전망(중위)에서 합계출산율(TFR)은 2010~2015년 2.51에서 2045~2050년 2.25까지 감소할 것으로 전망되 고 있다. 이미 대체출산율(replacement-level fertility) 이하로 출산율 이 하락한 선진국은 물론 개발도상국의 경우에도 출산율은 가파르게 하 락할 것으로 전망되고 있다. 최빈국의 경우도 1950~1955년의 6.56에서 2010~2015년 4.27, 그리고 2045~2050년에는 2.91 수준까지 하락할 것으로 전망되고 있다. 물론 <표 2-5>에서 제시된 합계출산율은 전망치 (중위)로 여기에는 상당한 수준의 불확실성이 개입되어 있음은 물론이다. 결과적으로 UN(2015a)의 전망과 달리 고출산율 국가의 출산율이 감소 하지 않을 경우, 앞에서 살펴본 것과 달리, 더욱 급격한 인구 증가 현상이 발생할 개연성도 배제할 수 없다. 현재 대부분의 국가에서 출산율 감소 현상이 관측되지만, 〔그림 2-1〕에서 살펴볼 수 있듯이, 대륙별 및 국가별 출산율에서 상당한 수준의 변이가 존재하는 것이 현실이다. 특히, 2010~ 2015년 기준으로 합계출산율이 5를 넘어서는 대부분의 고출산 국가들은
대부분 아프리카 대륙에 위치하고 있는 상황이다. 출산력 및 사망력과 함께 인구변동의 마지막 요소인 인구이동의 경우 출생 및 사망에 비해 상대적으로 인구변동에 미치는 영향력이 작은 요인 으로 인식된다. 그러나 일부 국가들의 경우 전체 인구에서 이민자의 비중 이 상당히 클 정도로 중요한 인구변동 요인에 해당하기도 한다. <표 2-6> 에서 살펴볼 수 있듯이, 전 세계적으로 이민자 규모는 저량(stock) 기준 으로 1990년 153백만 명에서 2015년 244백만 명으로 91백만 명(60%) 이상 증가하였다. 2015년 기준 이민자의 대략 3분의 2는 유럽(76백만 명)과 아시아(75백만 명)에 거주하고 있으며, 다음으로 북미(54백만 명), 아프리카(21백만 명), 남미(9백만 명), 오세아니아(8백만 명)의 순서를 보 이고 있다. 〈표 2-6〉 국제 이민자 규모 및 연간 증감: 1990~2015년 구분 규모(백만 명) 연간 증감(평균, 백만 명) 1990년 2000년 2010년 2015년 1990년 ↓ 2000년 2000년 ↓ 2010년 2010년 ↓ 2015년 1990년 ↓ 2015년 세계 152.6 172.7 221.7 243.7 2.0 4.9 4.4 3.6 선진국 82.4 103.4 132.6 140.5 2.1 2.9 1.6 2.3 개발도상국 70.2 69.3 89.2 103.2 -0.1 2.0 2.8 1.3 아프리카 15.7 14.8 16.8 20.6 -0.1 0.2 0.8 0.2 아시아 48.1 49.3 65.9 75.1 0.1 1.7 1.8 1.1 유럽 49.2 56.3 72.4 76.1 0.7 1.6 0.8 1.1 남미 7.2 6.6 8.2 9.2 -0.1 0.2 0.2 0.1 북미 27.6 40.4 51.2 54.5 1.3 1.1 0.7 1.1 오세아니아 4.7 5.4 7.1 8.1 0.1 0.2 0.2 0.1
자료: United Nations. (2015f). International Migration Report 2015. p. 1.
2015년 기준 전체 국제 이주자의 3분의 2 이상(67%)이 상위 20개 국 가에 거주하고 있다. 이민자가 가장 많이 거주하는 국가는 미국(47백만 명)으로 전체 이민자의 대략 5분의 1 수준이며(19%), 독일과 러시아가 두
번째 및 세 번째로 이민자가 많이 거주하는 국가이다(각각 12백만 명 수 준). 북미 지역의 경우 2000~2015년 기간 인구 증가의 42%가 순유입에 기인하고 있다. 국제 이민자의 성별 구성과 관련하여 2015년 기준 여성 이민자의 비중은 48% 수준인데, 유럽과 북미 지역의 경우 여성 이민자의 규모가 남성을 초과하는 반면 아시아 및 아프리카 지역의 경우 반대 패턴 을 보이고 있다. 2015년 기준 국제 이민자의 중위연령은 39세로 2000년 의 38세에 비해 다소 증가하였다. 2015년 기준 20~64세 인구가 세계 인 구의 58%임에 비해 이민자의 경우 72%가 20~64세 생산가능인구에 속 한다. 비록 국제 인구이동이 노년부양비 증가 속도를 낮출 수는 있지만, 인구 고령화 추세를 역전시키지는 못할 것으로 분석된다(United Nations, 2015e, 2015f). <표 2-7>은 2015년 기준 이민자의 출신지와 목적지를 보여 주고 있는데, 출신지는 아시아 대륙, 목적지로는 아시아와 유럽을 택한 이민자의 규모가 상대적으로 크게 나타남을 살펴볼 수 있다. 출신지 와 목적지를 조합할 경우 아시아 대륙 내부에서 이동한 이민자가 59.4백 만 명으로 그 규모가 가장 큰 모습을 보인다. 〈표 2-7〉 국제 이민자의 출신지와 목적지: 2015년 (단위: 백만 명) 목적지 출신지 아프리카 아시아 유럽 남미 북미 오세아니아 기타 세계 아프리카 16.4 1.2 1.0 0.0 0.1 0.0 1.9 20.6 아시아 4.1 59.4 6.9 0.4 0.5 0.1 3.6 75.1 유럽 9.2 20.2 39.9 4.6 1.0 0.4 0.8 76.1 남미 0.1 0.3 1.3 5.9 1.3 0.0 0.3 9.2 북미 2.3 15.5 7.5 24.6 1.2 0.3 3.1 54.5 오세아니아 0.5 3.0 3.0 0.2 0.2 1.1 0.1 8.1 세계 32.6 99.8 59.6 35.8 4.3 1.8 9.8 243.7
인구변동 요인들인 출생, 사망, 이동의 결과로 인해 인구구조가 변화하 는데, 출산율 감소와 기대수명 증가에도 불구하고 일부 지역의 경우 젊은 연령층의 비중이 상당히 높은 상황이다. 예컨대, 2015년 기준으로 아프 리카의 경우 15세 미만 인구가 전체 인구의 41% 그리고 15~24세 인구 가 19%에 달한다. 남미와 아시아 대륙의 경우 출산율의 급격한 감소로 인해, 아프리카 대륙에 비해서는 낮지만, 15세 미만 인구의 비중이 각각 26%, 24%, 15~24세 인구의 비중이 각각 17%, 16%로 전체 인구에서 젊 은 연령층의 비중이 여전히 높은 상황이다(United Nations, 2015a, p. xxv). 아프리카, 아시아, 남미 등의 경우 전체 인구에서 젊은 연령층의 비 중이 상대적으로 높은 상황이지만, 전 세계적으로 고령층의 비중은 가파 르게 증가하는 상황이다. UN(2015a)의 2015년 세계인구전망에 의하면 2015년 기준으로 65세 이상 인구는 608백만 명으로 세계 인구의 8.28% 를 차지하고 있는데, 유럽의 65세 이상 인구의 비중이 17.58%로 가장 높 은 상황이다. 출산율 감소와 기대여명 증가에 따라 인구의 연령 구조 또 한 고령화되고 있다. 2015년 현재 노년부양비는 12.60 수준이지만, UN(2015a)의 세계인구전망에 의하면 2050년에는 2015년보다 2배 이 상 증가할 것으로 전망되고 있다. 대륙별로는 2015년 기준 유럽의 노년 부양비가 26.36으로 가장 높은 상황인데, 2050년에는 48.14까지 증가 할 것으로 전망되고 있다. 현재까지 인구 고령화 현상은 선진국을 중심으 로 주요 사회적 이슈로 등장하고 있지만, 개발도상국 또한 예외가 아니 다. 특히, 선진국에 비해 개발도상국의 인구 변천이 더욱 급격하게 그리 고 심화된 방식으로 진행되고 있다는 점에서 현재 선진국을 중심으로 한 인구 고령화 문제는 향후 가까운 시일 내에 개발도상국에서도 핵심적인 사회적 현안으로 등장할 것임을 예상할 수 있다.
〈표 2-8〉 세계 및 지역(대륙)별 노년부양비 추정치와 전망치 (단위: 15~64세 인구 100명당) 구분 연도 1950년 1975년 2000년 2015년 2025년 2050년 2075년 2100년 세계 8.41 9.65 10.85 12.60 16.06 25.59 32.23 38.15 선진국 11.91 16.61 21.20 26.74 33.93 45.83 47.79 52.21 개발도상국 6.58 6.78 8.14 9.69 12.88 22.77 30.28 36.48 최빈국 5.92 5.70 6.10 6.33 6.71 10.48 17.05 24.38 기타 6.66 6.92 8.41 10.21 14.03 26.30 35.60 42.59 아프리카 5.82 5.96 6.24 6.30 6.73 9.54 14.70 22.38 아시아 6.82 7.08 9.01 11.06 15.02 28.44 39.64 48.12 유럽 12.13 17.77 21.72 26.36 33.47 48.14 48.43 52.88 남미 6.33 7.64 8.92 11.41 15.28 30.84 48.17 58.00 북미 12.72 15.92 18.53 22.46 30.35 37.67 43.55 48.66 오세아니아 11.73 12.12 15.26 18.48 22.62 29.52 35.56 44.10 주: 2015년 및 이후 값은 UN의 2015년 World Population Prospects의 중위 전망치임. 자료: United Nations. (2015a). World Population Prospects: The 2015 Revision, Volume
I: Comprehensive Tables. https://esa.un.org/unpd/wpp/DVD에서 2017. 3. 24. 인출.
제2절 인구변동의 특징
지난 20세기 후반기 이후 개발도상국과 선진국에서 진행된 인구변동 의 특징은 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 첫째, 지난 20세기 동안 상당 수 국가들이 인구 변천(demographic transition) 과정을 마무리하였 다. 아프리카 대륙을 포함하여 인구 변천이 상대적으로 늦게 시작된 경우 도 있지만, 기존 인구학적 논의에 기초할 때 이들 국가 또한 향후 지속적 인 인구 변천 과정을 거칠 것으로 전망해 볼 수 있다. 개발도상국의 인구변 동이 가족계획과 같은 인구정책의 영향을 받았지만, 지난 20세기 후반부까 지 나타난 인구변동은 후속적으로 인구정책에서의 변화를 초래하였다. <표 2-9>에서 살펴볼 수 있듯이, 1970~1980년대까지 상당수 개발도상국들의 인구증가율이 크게 감소함으로써 과거 발전론적 논거에 기초하 여 추진된 인구정책을 대신하는 새로운 인구정책 패러다임이 등장하는 중요한 계기가 되었다. 1994년 카이로 국제인구개발회의(ICPD)를 정점 으로 한 인구정책 패러다임의 변화는 <표 2-9>와 같은 인구 변천 및 이로 인한 인구증가율 감소를 그 배경으로 하고 있음에 유의할 필요가 있다. <표 2-9>에서 살펴볼 수 있듯이, 1990~1995년 기간에 걸쳐 인구 증가 율이 2%를 초과하는 모습은 아프리카 및 일부 아시아, 남미 지역에 국한 됨을 살펴볼 수 있다. 둘째, 인구학적 이슈의 다양화 및 복잡화 현상이 지적된다(May, 2012, p. 4). 고출산, 인구 증가 문제와 저출산, 인구 고령화, 인구 감소 문제가 혼재하는 모습을 보인다. 지난 20세기 후반 이후 개발도상국의 인구정책 은 고출산율 상황에서 사망률이 감소함으로 인해 나타난 급격한 인구 증 가 문제에 대응하기 위해 출산율을 낮추는 데에 초점을 맞추었다. 비록 최빈국을 포함한 개발도상국의 출산율이 감소 추세를 보여 주고 있지만, 향후 출산율 관련 추세는 여전히 불확실한 상황이다. 반면 선진국의 인구정책은 저출산 및 이로 인한 인구 고령화 혹은 인구 감소에 인구정책의 초점이 맞추어지는 경향을 보여 준다. 물론 이들 개발 도상국과 선진국 간 인구학적 이슈에서의 구분이 절대적인 것은 아니다. 앞에서 이미 언급했듯이, 저출산과 이로 인한 인구 고령화 문제는 선진국 뿐만 아니라 개발도상국의 경우에도 향후 가까운 시일 내에 핵심적인 사 회 이슈로 등장할 것으로 전망되고 있다. 다른 한편으로, 인구학적 이슈의 복잡성이 증가하는 모습을 살펴볼 수 있는데, 이민이나 환경과 같은 이슈들의 경우 개발도상국과 선진국이 공 통적으로 직면한 동시에 단일 국가 차원에서 해결책 마련이 쉽지 않은 인 구학적 이슈에 해당한다. 결국, 이들 이슈의 경우 문제 해결을 위해서는
개발도상국과 선진국 간 긴밀한 협력 관계가 요구되지만, 이들 이슈에 대 한 개발도상국과 선진국 간 이해관계가 상이하다는 점에서 그 해결이 쉽 지 않을 수 있다. 최근 미국 트럼프(Trump) 행정부가 파리기후협약에서 의 탈퇴를 공식화한 것이 대표적인 예라고 할 수 있다. 셋째, 인구정책 패러다임에서 유의미한 전환이 이루어졌는데, 특히 1994년 카이로에서 열린 국제인구개발회의(ICPD)는 인구정책의 초점을 인구와 발전 패러다임 대신 개인들의 건강과 복지 그리고 인권을 강조하 는 방향으로 전환시킨 중요한 계기가 된다. 이에 따라 인구와 발전에 초 점을 맞추어 인구 통제(population control)를 강조한 전통적인 인구정 책 패러다임이 도전을 받게 된다(May, 2012, pp. 4-5). 물론 국제 인구 정책 패러다임에서 커다란 변화가 나타났다고 하여 모든 국가들의 인구 정책에서 이에 상응하는 변화가 나타났음을 의미하는 것은 아니다. 국제 인구정책의 전반적인 변화에도 불구하고 발전론적 접근에 기초한 인구정 책은 최근까지도 존재하는 것이 엄연한 현실이다. 그럼에도 불구하고 1994년 카이로 국제인구개발회의(ICPD)가 발전론적 접근에 기초한 인 구정책을 지양하고 인권에 기반을 둔 인구정책으로의 전환 과정에서 중 요한 분기점이 된 것을 부인하기는 어렵다고 할 수 있다. 넷째, 인구학적 이슈의 다양화와 인구정책 패러다임 변화로 인해 인구 정책의 역할과 정체성이 모호해진 점 또한 지적될 수 있다(May, 2012, pp. 4-5). 전 세계적 차원에서 다양한 이슈들, 특히 고출산과 저출산, 인 구 증가와 인구 감소 등 상반된 현상들이 동시적으로 출현함으로 인해 과 거 1960~1980년대와 달리 국제 인구정책을 주도하는 이슈가 분산되었 으며, 이는 후속적으로 인구정책의 응집력 및 역할 감소로 이어진 측면이 있다. 특히, 선진국 인구정책은 대부분 관련 사회정책을 통해 간접적으로 기능하는 모습을 보임으로써 인구정책과 타 사회정책 간의 경계가 불명
확하게 됨으로써 인구정책의 정체성이 모호해지는 결과를 초래하였다고 볼 수 있다. 마지막으로, 세계화 및 국제관계의 복잡성, 그리고 인구정책에 영향을 미치는 행위자의 다양성으로 인해 전통적인 국민국가(nation-state) 중 심의 하향식(top-down) 인구정책이 한계에 직면하게 되었다는 점을 지 적할 수 있다(May, 2012, p. 4). 이민정책 분야에서 살펴볼 수 있듯이 국 제적 맥락의 중요성이 커지고 있는데, 이에 따라 이민이 발생하는 국제관 계를 고려함 없이 단순히 개별 국가의 국경 통제 방식을 통해 이민과 관 련된 문제를 해결하기 어려운 상황이다. 선진국뿐만 아니라 상당수의 개 발도상국이 직면하고 있는 저출산 문제 또한 세계화와 무관하지 않다. 심 화된 경쟁 속에서 개발도상국은 물론 선진국의 경우에도 경쟁력 강화 차 원에서 임금 인하 압력에 직면하고 있으며, 상당수 선진국들 또한 저성장 과 인구 고령화에 직면하여 복지국가의 역할을 축소하고 있다는 점은 이 미 잘 알려진 사실이다. 이에 따라 복지국가의 역할 축소 속에서 저출산 문제에 성공적으로 대응하기 위한 적극적인 정책을 추진하기가 쉽지 않 은 것이 현실이다. 다른 한편 복잡한 사회체계 속에서 인구정책이 수행되 는 선진국의 경우 인구정책과 관련된 행위자의 다양성으로 인해 정책을 둘러싼 공감대 형성이 매우 중요한 과제로 등장하는 모습을 보인다. 물론 과거에도 개인은 물론 다양한 비정부 기관(조직) 등의 행위자들이 존재한 것은 사실이지만, 인구정책의 설계와 집행 과정에서의 영향력을 고려할 때 현재의 시민사회 영향력은 과거와는 뚜렷이 구분되는 측면이 있는 것 으로 볼 수 있다.
〈표 2-9〉 대륙(지역)별 인구증가율: 1950~2015년 구분 ’50∼ ’55 ’55 ∼ ’60 ’60 ∼ ’65 ’65 ∼ ’70 ’70 ∼ ’75 ’75 ∼ ’80 ’80 ∼ ’85 ’85 ∼ ’90 ’90 ∼ ’95 ’95 ∼ ’00 ’00 ∼ ’05 ’05 ∼ ’10 ’10 ∼ ’15 아프리카 2.10 2.31 2.46 2.56 2.63 2.77 2.82 2.76 2.61 2.46 2.46 2.53 2.59 동아프리카 2.22 2.42 2.63 2.78 2.85 2.96 2.97 2.98 2.58 2.89 2.82 2.87 2.82 중아프리카 1.96 2.12 2.29 2.46 2.56 2.75 2.81 2.91 3.32 2.65 3.05 3.20 3.15 북아프리카 2.51 2.70 2.69 2.65 2.50 2.68 2.80 2.62 2.26 1.75 1.70 1.68 1.94 남아프리카 2.36 2.48 2.61 2.69 2.76 2.58 2.54 2.26 2.30 1.70 1.29 1.13 1.44 서아프리카 1.69 1.96 2.15 2.27 2.49 2.70 2.76 2.69 2.69 2.62 2.63 2.72 2.72 아시아 1.93 1.90 2.13 2.45 2.27 1.97 1.97 1.99 1.60 1.34 1.22 1.13 1.05 동아시아 1.87 1.53 1.83 2.49 2.11 1.47 1.41 1.65 1.05 .66 .56 .52 .49 남중아시아 1.77 2.04 2.22 2.29 2.31 2.39 2.41 2.29 2.05 1.87 1.70 1.49 1.35 중아시아 3.08 3.63 3.45 2.77 2.22 2.05 2.04 1.95 1.19 .78 1.11 1.45 1.68 남아시아 1.72 1.98 2.17 2.27 2.32 2.41 2.43 2.31 2.09 1.92 1.72 1.49 1.34 남동아시아 2.46 2.74 2.78 2.70 2.54 2.27 2.29 2.08 1.78 1.56 1.37 1.23 1.21 서아시아 2.50 2.58 2.69 2.67 2.76 2.78 2.84 2.52 2.29 2.07 2.12 2.47 2.07 유럽 .99 .97 .95 .68 .61 .48 .40 .38 .18 -.02 .09 .19 .10 동유럽 1.48 1.34 1.03 .68 .66 .65 .57 .43 -.02 -.37 -.43 -.20 -.09 북유럽 .39 .57 .73 .58 .38 .20 .18 .31 .25 .27 .38 .80 .55 남유럽 .86 .76 .85 .74 .88 .79 .48 .23 .12 .14 .64 .47 -.20 서유럽 .62 .76 1.00 .70 .43 .12 .15 .44 .53 .27 .32 .25 .39 라틴/카리브 2.69 2.69 2.73 2.57 2.43 2.27 2.12 1.92 1.76 1.54 1.32 1.24 1.13 카리브 1.92 1.95 2.16 1.84 1.76 1.49 1.41 1.38 1.24 1.06 .87 .79 .75 중미 2.96 3.10 3.08 3.03 3.03 2.60 2.24 2.04 2.01 1.69 1.43 1.60 1.45 남미 2.71 2.66 2.69 2.50 2.29 2.24 2.16 1.94 1.72 1.53 1.33 1.14 1.04 북미 1.67 1.76 1.40 1.02 .96 .96 .95 .99 1.03 1.17 .92 .92 .75 오세아니아 2.28 2.20 2.09 2.31 1.74 1.35 1.61 1.65 1.50 1.35 1.44 1.75 1.53 자료: United Nations. (2017c). World Population Prospects: The 2017 Revision.
3
제
장
주요 쟁점
제1절 인구정책의 기본 구조 제2절 인구정책의 주요 쟁점
제1절 인구정책의 기본 구조
1. 인구정책의 정의
인구 문제가 본질적으로 개인의 사적(private) 삶의 영역과 밀접히 연 계되는 관계로 인구정책은 다른 어떤 분야에 비해서도 조심스러운 접근 을 필요로 한다. 그러나 인구 문제는 다른 한편으로 공적(public) 이슈에 해당하는 관계로 국가에 의한 적극적인 개입을 필요로 하는 영역이라고 할 수 있다. 이렇게 공적인 개입의 필요성을 전제로 하여 인구학자들은 인구정책을 개념적으로 정의하고 있는데, 대표적으로 May(2012, pp. 1-2)는 인구정책을 인구학적 변화와 사회적, 경제적, 정치적 목표 간 불 균형을 방지, 지연, 혹은 해결을 하기 위해 정부가 명시적으로 혹은 암묵 적으로 취하는 공공정책으로 정의하고 있다. Demeny(2010, p. 295)는 인구정책을 정부가 직간접적으로 인구학적 변화에 영향을 미치기 위해 계획적으로 조성한 혹은 수정한 제도적 환경 (institutional arrangements)이나 구체적인 프로그램으로 정의하고 있 다. May(2012)의 정의가 사회적 목표와 인구학적 변화 간의 불균형에 초 점을 맞추는 반면 Demeny(2010)의 정의는 더욱 포괄적인 성격을 지녔 다는 차이가 있다. 그러나 국가에 의한 정책적 개입이 기본적으로 문제적 (problematic) 상황을 전제한다는 점을 고려하면 두 정의 간 큰 차이는 없는 것으로 볼 수 있다.인구정책의 기본 구조와
주요 쟁점
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인구변동의 기본 요소가 출생, 사망, 인구이동이라는 점에서 통상적으 로 이들 요소 모두를 인구정책의 대상으로 논의한다. 그러나 사망의 경우 건강정책 혹은 보건의료정책의 일환으로 인식되고 다루어지는 경향이 강 하다는 점에서 출생과 이동을 인구정책의 핵심 목표 변수로 본다고 할 수 있다(Demeny, 2010, p. 295). 그러나 출생과 이동의 경우에도 인구정 책과 관련된 국가의 명시적인 입장은 명확하지 않을 수 있는데, 특히 출 생과 관련하여 대부분의 선진국들이 이러한 태도를 취한다고 할 수 있다. 반면 개발도상국들의 경우 출생은 인구정책적 측면에서 매우 중요한 목 표 변수로 인식되는 경향이 있다. 출생과 관련하여 선진국과 개발도상국 이 상이한 태도를 취하는 반면 인구이동(이민)의 경우 공통적으로 정책적 개입의 대상이 되어 왔다고 할 수 있다. 인구정책의 핵심 변수들에 해당하는 출생, 사망, 인구이동을 둘러싼 정 책적 개입의 특징을 고려할 때 어떤 단일의 기구(부처)가 인구정책을 총 괄하는 사례를 찾기는 쉽지 않으며, 인구변동 요인별로 상이한 기구(부 처)가 관련 이슈를 처리하는 경향이 있다. 이러한 측면에서 출생, 사망, 인구이동을 아우른 통합적인 차원에서 인구정책의 정체성을 정의하고 실 행하기는 쉽지 않은 것이 현실이다. 예컨대, 1970~1980년대의 국제 인 구정책은 가족계획과 동의어로 사용될 정도로 출생과 밀접히 연계되어 정의되었다고 할 수 있다. 우리나라의 경우 인구정책을 협소하게 인식하는 경향은 외국에 비해 더욱 강한 모습을 보인다. 과거 1960~1970년대의 인구정책이 가족계획 과 동의어로 사용될 정도로 인구정책은 출산 억제를 중심으로 인식되었 다. 1980년대에 들어 출산율이 대체출산율 아래로 하락하고 2000년대 이후 초저출산 현상이 장기간 지속됨에 따라 인구정책은 출산율 상승에 초점을 맞추고 있는 상황이다. 결국, 인구정책이 해당 시점의 인구학적
현안을 중심으로 논의되는 경향이 강함으로써 다양한 인구정책 주제가 종합적으로 검토되지 못하고 있는 상황이다. 예컨대, 최근 들어 기후 변 화 등 환경 관련 문제가 중요한 이슈로 부각되고 있지만, 이를 인구정책 과 연관된 주제로 파악하는 경우는 거의 없는 상황이다.
2. 인구정책의 구성 요소
인구정책을 설계하는 데 있어서 주된 과업 중의 하나는 정책적 개입에 적합한 대상(목표)을 선정하는 것이다. 인구정책의 목표 변수는 크게 인 구학적 변수와 비인구학적 변수로 구분할 수 있다. 대체로 인구학적 변수 는 인구 문제의 원인을 겨냥하는 반면 비인구학적 변수는 인구학적 변화 를 주어진 조건으로 한 사후적 적응(adaptation)에 초점을 맞춘다고 할 수 있다. 이러한 점에서 Lutz(2007a)는 인구변동에 대응한 정책적 개입 을 완화(mitigation)와 적응(adaptation)으로 구분하고 있다. 그러나 이 러한 구분이 항상 명확한 것은 아니다. 예컨대, 인구이동의 경우 인구변 동에 대한 장기적 차원의 완화 조치로서의 성격을 띨 수도 있지만, 순전 히 인구변동에 대응한 적응적 조치의 성격을 가질 수도 있는 것이다. 우선, 인구정책의 목표 변수로 출생, 사망, 인구이동과 같은 인구학적 변수가 언급되지만, 대체로 정책적 개입은 출생과 인구이동에 초점을 맞 춘다. 사망의 경우 도덕적 및 윤리적 측면에서 사망률 증가를 검토할 수 는 없다. 다만, 앞에서 언급했듯이, 인구변동 요소 중 사망의 경우 건강정 책 차원에서 다루어진다는 점을 고려할 때, 전체 생존 기간 중 건강한 상 태에서 보내는 기간을 의미하는 건강기대여명(healthy life expect-ancy)은 사망과 건강을 동시에 포괄하는 개념으로 인구 고령화에 대한 대응과 관련하여 주요 관심 사항에 해당한다.과거 인구정책의 목표로 가장 큰 주목을 받은 변수는 출산력이었다. 지 난 20세기 후반부 동안 가족계획 프로그램은 전 세계적 관심의 대상이 되 었다. 그러나 가족계획 프로그램을 통해 출산율을 조절할 수 있는가에 대 한 논란이 지속되었으며, 현재까지도 가족계획의 효과성은 논란의 대상 이라고 할 수 있다. 뒤에서 살펴보듯이, 이는 근본적으로 출산과 발전을 둘러싼 논쟁과도 맥락을 같이한다. 출산력에 비해 정책 대상으로서의 중요성은 낮지만, 이동력 또한 지속 적으로 관심의 대상이 되었다. 특히, 출산력 변천을 완료한 선진국을 중 심으로 향후 이동력의 역할이 커질 것이라는 전망이 제기되고 있다. 또한 세계 경제를 통합하는 세계화(globalization) 현상 또한 향후 이동력이 더욱 중요한 정책 변수가 될 것임을 시사한다. 그러나 인구이동의 경우 경기 순환, 정치 변동, 국가 안전보장과 밀접히 연관된 이슈라는 점에서 그 역할과 관련된 불확실성은 매우 큰 상황이다(May, 2012, p. 57). 다음으로, 인구정책 목표 변수로 비인구학적 변수 또한 검토되기도 하 는데, 교육, 노동시장, 주택시장, 기타 기반 시설 등이 여기에 해당한다. 지난 20세기 후반부의 급격한 인구성장 시기에 많은 관심을 받은 부분이 교육이라고 할 수 있는데, 이는 교육과 출산력 간의 긴밀한 관계에 기초 하고 있다. 물론 교육은 인구 고령화 및 인구 감소에 직면한 선진국 인구 정책에서도 중요한 대상 변수로 언급되기도 한다(예컨대, Lutz, 2014). 저출산 현상을 경험하고 있는 국가들의 경우 정책적 개입을 통한 출산율 상승이 쉽지 않다는 점에서 적응(adaptation) 조치를 강조하는 모습 또 한 관측되고 있다. 인구정책의 목표 변수가 설정되면 이를 달성하기 위한 적절한 정책 수 단을 선택해야 한다. 인구정책의 수단 혹은 기제는 크게 1) 정보 제공, 2) 법적 및 제도적 규제, 3) 재정적 유인 제공, 4) 직간접 투자로 구분할 수
있다(May, 2012, p. 60). 주지하다시피, 지난 20세기 후반부에 이루어 진 출산율 억제 정책의 경우 정보 및 서비스(예컨대, 가족계획) 제공(직접 투자)이 주된 수단이었다고 할 수 있다. 물론 교육(특히, 여성)에 대한 투 자 및 여성의 노동시장 참여 촉진 등과 같은 간접적 개입 또한 중요한 역 할을 하였다고 할 수 있다. 그러나 저출산 및 인구 고령화와 같은 선진국 인구 문제에 대한 인구정책 수단은 대체로 재정적 유인(incentive)이나 역유인(disincentive)과 같은 간접적인 형식을 취한다. 특히, 선진국의 경우 인구정책과 사회정책 간 구분이 모호한 모습을 보인다. 예컨대, 저 출산 현상을 경험하고 있는 선진국들에서 취해진 다양한 출산 장려 프로 그램들은 대체로 사회복지 프로그램의 성격을 강하게 가지고 있다는 점 에서 그 정체성을 정의하기가 쉽지 않다. 더 나아가 Caldwell, J. C., Caldwell, P. & McDonald(2002, pp. 14-15)는 기본적으로 출산 장려 정책들을 복지정책과 구분할 수 없음을 지적하며, 복지국가 축소가 출산 율을 떨어뜨릴 개연성을 지적하고 있다. 또한 출산 장려 정책들의 경우 상대적으로 효과성이 떨어질 개연성이 지적되는데, 출산 장려 정책이 추 진되더라도 항상 원하는 결과를 초래하지는 않음에 유의할 필요가 있다 는 것이다(May, 2012, p. 230). 다른 정책 영역과 마찬가지로 인구정책 또한 정책의 효과성에 대한 검 토가 필요하다. 최근 들어 정책 수행 과정에서 효과성을 강조하는 경향이 점점 더 강해지는 한편 증거에 기초한 정책 수행에 대한 요구가 증가하고 있다. 정책 목표(예컨대, 사망률 감소 혹은 출산율 감소)의 달성과 관련된 인구정책의 효과성을 평가하기 위해서는 우선적으로 정책 수단이 이러한 정책 목표 추구와 정합성을 갖는가에 대한 검토가 필요하다. 예컨대, 백 신 접종과 같은 면역 캠페인과 사망률 감소 간 혹은 가족계획과 출산율 감소 간에는 그러한 정합성이 있음을 쉽게 판단할 수 있다. 그러나 인구
고령화나 이민의 경우 관련된 이슈의 복잡성으로 인해 적절한 정책 수단 을 찾는 것이 쉽지 않을 수 있다. 특히, 인구 고령화나 이민의 경우 정책 수단이 정책 목표에 미치는 효과가 제한적일 개연성이 높다는 점에서 타 당한 정책적 개입의 유형을 선정하는 것이 중요한 이슈라고 할 수 있다 (May, 2012, p. 209). 다음으로, 인구정책의 효과성을 평가하기 위해서는 정책적 개입의 효 과성을 측정하는 지표를 선정할 필요가 있다. 예컨대, 통상적으로 출산율 감소(정책 목표)를 위해 추진된 가족계획 프로그램의 효과성을 평가하기 위한 대표적인 지표로 피임 실천율을 사용한다. 양적 지표뿐만 아니라 질 적 지표의 사용 또한 가능하며, 양적 및 질적 지표는 상호 보완적인 역할 을 할 수 있다(May, 2012, p. 210). 물론 지표 선정이 이루어지더라도 해당 지표에 대한 정확한 측정 또한 중요한 이슈이다. 예컨대, 피임 실천 율을 측정한다고 할 때 단순히 현시점에서의 피임 실천 여부를 측정할 수 있다. 그러나 현시점에서의 피임 실천 여부가 아닌 피임 실천의 지속성 (consistency)이 정책의 효과성 측면에서 보다 중요할 수 있다. 정책 효과성을 측정하는 지표가 선정된 후 특정 정책적 개입이 가져오 는 편익과 비용에 대한 추정이 가능하며, 이에 기초하여 최적의 결과를 가져오는 정책 수단을 선정하는 한편 주어진 자원 또한 효율적으로 사용 할 수 있다. 다른 정책 분야와 마찬가지로 인구정책 또한 정책적 개입과 결과물 간에는 시간적 간극(time lag)이 존재한다. 정책 수단에 따라 정 책적 개입과 결과물 간 시간적 간극이 상이할 수 있는 것이다. 예컨대, 출 산율 감소를 목표로 할 경우 가족계획에 기초한 피임 실천율 제고가 여성 의 교육 수준 향상과 같은 수단에 비해 단기간에 그 효과를 기대할 수 있 다. 그러나 정책 효과가 나타날 때까지의 기간을 확정하기 어려운 정책 수단의 경우 효과성 평가가 쉽지 않을 수 있다(May, 2012, p. 212). 물
