주택정책 평가모형 확장을 위한 기초 연구

주택정책 평가모형 확장을 위한 기초 연구

WP 2009 - 4

주택정책 평가모형 확장을 위한 기초 연구

•

전성제이수욱 변세일․ ㆍ

연 구 진

연구책임 전성제 연구원 연구반 이수욱 연구위원

변세일 책임연구원

WP 2009-4 ․ 주택정책 평가모형 확장을 위한 기초연구

지은이 전성제 이수욱 변세일․ , , / 펴낸이 박양호․ / 펴낸곳 국토연구원․ 출판등록 제․ 2-22호/ 인쇄․2009년 12월20일/ 발행․2009년 12월 31일

주소 경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)․ 전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470

ISBN978-89-8182-692-5․

http://www.krihs.re.kr

국토연구원 2009,

Ⓒ

이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

＊

정부의 정책이나 견해와는 관계없습니다.

서 문

최근 우리나라 주택시장은 지역별로 매우 다른 양상을 보여주고 있다 수도권. 은 시중은 부동자금이 유입되면서 강남지역을 중심으로 주택가격이 빠르게 상승 하였으나 지방의 주택시장은 미분양이 급증하는 등 침체상태를 면하지 못하였, 다 이와 같이 주택시장에서 수도권 지역과 수도권을 제외한 지역은 전혀 다른. 양상을 보여주고 있기 때문에 단일 모형으로 전국적인 정책파급효과를 분석하는, 것은 오류를 범할 가능성이 크다 실제로 투기지역 해제와 같은 정책은 수도권. 거래는 증가시키지만 지방은 거래를 오히려 위축시키는 등 동일한 정책에 대하 여 수도권과 비수도권 지역에서의 파급효과가 정 반대로 나타나는 경우도 있다.

국토연구원에서는 전년도에 주택정책평가모형 개발을 통해 2002년 이후 도입 된 일련의 주택정책이 주택시장에 미친 영향을 파악하였다 이를 통해 주택정책. 의 파급효과를 분석하여 정책의 타당성과 정책목표의 달성 정도를 파악하고 가, 능한 시나리오를 구성하여 적합한 정책 대안을 찾을 수 있게 되었다 그러나 이. 는 수도권에 국한된 모형으로 전국적인 효과를 분석하기에는 한계가 있으며 국, 가 차원의 정책 효과분석에 적용이 어려운 한계가 있었다.

따라서 이 연구는 지역적으로 수도권과 수도권을 제외한 지역은 각 지역에 적 합한 정책평가모형을 별도로 개발할 필요성이 제기됨에 따라 각 지역의 특성에 부합하는 정책평가모형을 개발하기 위한 목적에서 시작되었다.

이 연구는 2008년의 주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연구의 내용을 참 고 정리 보완 수정하여 기존 수도권지역을 대상으로 한 모형에서는 파악할 수, , , 없었던 비수도권지역의 평가모형을 추가 개발하여 다양한 부동산관련 정책이, 주택 수요 공급 가격에 미치는 영향 등을 평가할 수 있도록 하고 비수도권 지역, , ,

에서 LTV 등 주택금융관련 규제 보유세 및 양도세 등 주택관련 세제 정책의 변, 화와 전매제한 완화 등 제도변화에 의해 야기되는 파급효과를 진단할 수 있는 정책평가모형을 개발하는데 차적인 목적이 있다1 .

이를 통해 정책에 대한 사후평가와 모니터링의 정확도를 높이고 지방 주택시, 장의 변동가능성을 추정할 수 있도록 하여 제도 도입에 따른 부정적 영향을 전국 적 차원에서 파악하고 이를 최소화할 수 있는 정책방향을 제시할 수 있도록 하였 다 그리고 개발된 모형으로 다양한 주택 관련 정책이 비수도권 지역의 주택시장. 에 미치는 파급효과를 분석하고 이를 각각 지역적인 관점과 거시적인 관점에서, 시사점과 바람직한 정책방향을 도출하였다.

이 연구를 통해 개발된 주택정책평가모형이 향후 정책도입 효과에 대해 전국 적 차원에서 가상실험을 가능하게 해주어 다양한 주택정책평가에 큰 도움이 될 것으로 본다. 앞으로 이 연구가 다양한 정책에 기여할 수 있기를 기대하며 마지, 막으로 각자 맡은 연구를 충실히 수행해 주신 이수욱 연구위원 변세일, 책임연구 원에게 다시 한번 진심어린 감사의 말씀을 드린다.

년 월 2009 12 전성제 연구원

요 약

제 장 서론1

국토연구원에서는 전년도 주택정책평가모형 개발을 통해 2002년 이후 도입된 일련의 주택정책이 주택시장에 미친 영향을 파악하였다 그러나 이는 수도권에. 국한된 모형으로 전국적인 효과를 분석하기에는 한계가 있으며 국가 차원의 정, 책 효과분석에 적용이 어려운 단점이 있다 실제 주택시장에서 수도권 지역과 수. 도권을 제외한 지역은 전혀 다른 양상을 보여주고 있기 때문에 지역적으로 수도, 권과 수도권을 제외한 지역은 각 지역에 적합한 정책평가모형을 별도로 개발할 필요성이 제기되었다.

수도권과 지방이 각각의 특성을 반영한 평가모형으로 이루진다면 지역별로 선 별적으로 이루어지는 정책들의 효과를 거시적으로 판단할 수 있는 자료를 더 정 확하게 도출해 낼 수 있다 즉 일련의 정책이 주택공급과 수요 주택가격 등에. , 미치는 영향을 전국적 차원에서 파악할 수 있도록 하여 정책에 대한 사후평가와 모니터링이 국가차원에서 가능하게 할 수 있을 것이다 또한 비수도권 지역의 주. 택정책을 평가하고 진단할 수 있는 도구를 제공하여 정책입안 시 상대적으로 고 려가 미진했던 비수도권 지역에서 정책집행의 시차와 과오를 최소화할 수 있을 것이다.

이러한 필요성에 따라 이 연구는 비수도권 주택정책평가모형 구축을 위해 주 택정책의 시행과 거시경제여건의 변화에 따른 지역별 주택시장 변화를 분석하여 수도권과 비수도권의 차별성을 파악하고 비수도권지역의 인구 및 가구증감추이, 주택가격을 포함한 관련변수 간 연관성 및 변화정도 등을 면밀히 검토하여 비수

도권 주택시장의 특성을 정확히 반영한 모형을 개발하는 것으로 목적으로 한다.

그리고 개발된 모형으로 다양한 주택 관련 정책이 비수도권 지역의 주택시장 에 미치는 파급효과를 분석하고 이를 각각 지역적인 관점과 거시적인 관점에서, 시사점과 바람직한 정책방향을 도출하고자 한다.

이 연구의 공간적 범위는 서울 경기 인천을 제외한 비수도권 광역시와 도 지, , 역을 대상으로 한다 연구내용 측면에서는 부동산시장과 관련된 각종 제도 및 정. 책변화에 따른 비수도권 부동산시장에 대한 영향분석을 연구범위로 한다.

제 장 주택정책의 효과에 관한 선행연구 및 이론 고찰2

주택시장의 주기적 불안에 따라 다양한 정부정책이 시행되면서 이러한 정책들 이 실제 부동산시장에서 주택의 수요와 공급 가격의 변화에 어떠한 영향을 미쳤, 는지를 분석하는 연구가 다수 수행되었다. 그러나 기 수행된 연구들은 정책효과 를 계량화하는 방법으로 발전하지 못하고 주요 주택지표와 비교하는 정성적 분 석 연구가 주를 이루었다 최근. 주택정책 효과분석을 위한 방법론으로 주택관련 변수간 인과관계를 중시하는 시스템 다이내믹스 연구가 일부 수행되었으나 주 택 토지 인구 거시경제 등을 통합적으로 실제 데이터에 기초하여 평가한 연구, , , 는 부재하였다. 기존 연구는 주로 주택정책의 효과가 가격 거래량 등 특정 분야, 에 작용한 것을 분석하여 통합적이고 구조적인 큰 틀에서 주택정책의 효과를 분 석하지는 못하였다.

그러나 최근 수행된 2008년 「주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연구」 에서는 주택정책이 어느 개별변수에 미치는 영향이 아니라 주택과 관련한 종합 적인 시스템에 미치는 영향을 분석하고 평가할 수 있는 모형을 구축하고 이를 활용하여 정책방향을 도출 제시하였다, .

이 연구는 2008년 주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연구 가 가지는「 」

록 하는 모형을 도출 제시한다는데 그 의의이 있다.․

주택문제에는 경제 사회문화 정치 등 매우 다양하고 복잡한 요인들이 얽혀․ ․ 있어 해결책도 세제 금융 주택공급 택지개발 등을 포괄하는 종합대책의․ ․ ․ 성격을 띄게 된다 이는 주택정책 평가를 위해서는 복잡한 주택시장 메커니즘에. 대한 이해와 종합적 분석방법이 필요하다는 것을 보여주는 것으로 단일 혹은 일부 변수만으로 정책영향을 설명하는 데는 한계가 따를 수밖에 없음을 의미한다.

따라서 복잡한 인과관계로 구성된 주택시장에 미친 정책효과를 현실 주택시장 시스템 내에서 동태적이고 순환적인 인과관계의 시각으로 설명하고 이해하는 시스템 사고 접근은 매우 유용한 방법론이 될 수 있을 것이다 또한 이러한

‘ ’ .

이해에 기초한 컴퓨터 모델 구축으로 복잡한 인과관계로 구성된 현상이 어떻게 동태적으로 변화해 나가는지 모의실험 하는 것은 매우 의미 있는 결과를 산출하는 작업이라 할 수 있다.

제 장 최근 주택정책과 정책효과 측정방법3

지난 60여 년간 주택부문의 각종 계획에서 제시하고 있는 우리나라 주택정책의 기본목표는 국민의 주거안정과 주거복지향상 으로 요약될 수 있다 정책목표 달‘ ’ . 성을 위한 정부 노력의 결과 우리나라의 주택시장은 외형적으로는 매우 양호, 한 양적지표를 달성했다.

이와 같이 우리나라 주택정책은 몇몇 부분에서는 성공적인 모습을 보여주고 있으나 주택정책의 또 다른 중요한 목적인 주택가격안정정책과 관련해서는 아, 직 많은 문제점이 남아있는 실정이다. 주택가격은 주기적 등락을 반복하며 주택 시장에 많은 문제를 야기하고 있으며 주택은, 개인과 법인에게는 부를 형성하는 수단으로 주택시장 불안을 야기하는 근본적 원인이 되고 있다.

따라서 과거 주택정책의 효과를 면밀히 분석하고 시장안정이라는 정책목표를, 성공적으로 달성하기 위해서는 시장에 대한 정확한 분석과 함께 시장상황에 적합한 대책을 수립하는 전략이 요구된다 주택시장 수급 균형의 관점과 시스템적 관점에서.

주택시장에 접근하여 시장가격 형성의 작동원리를 이해하고 가격의 급격한 변, 동이라는 부작용이 발생하는 원인을 도출해 차단하는 정책수립이 필요하다.

주택정책효과 분석은 시장안정이나 주거복지 향상을 위해 도입된 정책수단이 시행되고 난 이후의 주택시장의 변화양상을 파악해 평가하는 것이다 따라서. 이 연구에서는 주택정책효과 분석과정을 2008년 연구에서 정의한 바를 차용하여 정“ 책이 도입되지 않았을 경우와 도입되고 난 이후 그 정책이 사회에 미친 영향을 비교 분석하고 진단하는 활동 이라는 개념으로 사용하였다, ” .

그리고 수도권과 비수도권 지역은 동일한 정책에 대해서 전혀 다른 반응이 나 타나는 경우도 있을 정도로 상당히 다른 특성을 보이고 있다 때문에 이러한 차. 별성에 대한 고려가 이루어져 차별화된 모형이 적용될 필요가 있다 이에 이 연. 구에서는 2008년 수도권 모형을 참고하여 비수도권 지역의 특성을 반영한 비수 도권 모형을 추가적으로 연구 제시하도록 한다.ㆍ

제 장 시스템 다이내믹스를 이용한 주택정책 효과 분석 비수도권 지역4 : 장에서는 비수도권 주택시장을 대상으로 시스템 다이내믹스 모형을 구성하고 이

4 ,

를 통해 비수도권에 주택정책이 실행될 경우와 그렇지 않은 경우를 가상실험을 통하 여 살펴보았다 이러한 가상실험을 통해 비교분석한 결과 비수도권 주택정책과 관련. 하여 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있었다.

첫째 수도권 모형의 분석결과와는 다를 결과를 나타내는 정책이 많았다는 사, 실을 알 수 있다 이는 수도권의 경우 각종 규제 등에 의해 소기의 의도한 성과를. 달성할 수 있지만 지방은 수도권과는 인구사회적 여건 등이 매우 상이하기 때문, 에 주택정책이 시행될 경우 수도권과 다를 양상을 나타낸다는 사실이다.

둘째 지방주택시장의 경우 수도권에 비해 매우 안정적인 모습을 보이고 있기 때, 문에 정책도입에 따른 효과도 상대적으로 미미하게 나타난다는 점을 알 수 있었다.

셋째 지역별 주택정책 파급효과가 차별적으로 나타난다는 사실에서 앞으로,

이 있음을 보여주었다 이에 각 지역별 특성을 감안하여 정책시행이 차별적으로. 이루어져야 함을 알 수 있었다.

제 장 결 론5

개발된 비수도권의 시스템 다이내믹스 모델은 주택정책 사후평가와 사전 시뮬레 이션 모두에 활용 가능하다 정책평가를 통해서는 역기능이 발생한 원인을 규명. 할 수 있게 해주며 사전 가상실험에서는 정책실패 가능성을 최소화해 준다는 장, 점을 지니고 있다 또한 전국단위에서 시행되는 주택정책이 수도권과 비수도권. 에서 각각 어떤 파급효과를 가지는지를 분석할 수 있었다.

이 연구에서 개발한 비수도권의 시스템 다이내믹스 모형은 사후적, 사전적 정책 효과분석을 위한 도구로 전국단위에서 주택시장안정과 국민주거복지 향상을 위 한 다양한 정책의제를 발굴할 수 있도록 체계적으로 지원하거나 가상실험을 통, 해 지역별로 차별화되어 나타나는 정책효과를 사전에 파악하고 부작용을 최소화 할 수 있도록 정책도입의 역기능을 파악하게 해줄 수 있을 것으로 기대한다.

이러한 연구의 성과와 함께 몇몇 부분에서 한계도 노정하였다 이 연구에서 개. 발된 모형은 복잡한 변수사용과 정책효과분석이라는 모형의 성격상 일부 테이블 함수의 사용이 불가피했다는 점과 정책평가지표의 활용이 당초 목적한 바대로, 이루어지지 못했다 개발된 모형으로 분석한 결과치를 적용해 외국의 수준과 비. 교 등이 이루어지지 못했다는 점 그리고 연단위 데이터의 한계로 인해 분기 이, 하의 단기적 변화양상은 파악하지 못했다는 점 등이 한계로 지적될 수 있다.

차 례

제 장 서 론1

연구배경

1. ··· 1 연구의 필요성

1) ··· 1 연구목적

2) ··· 2 연구범위 및 방법

2. ··· 3 연구범위

1) ··· 3 연구방법

2) ··· 3

제 장 주택정책의 효과에 관한 선행연구 및 이론고찰2

선행연구와의 차별성

1. ··· 5 주요 선행연구

1) ··· 5 선행연구와의 차별성

2) ··· 7 주택정책효과 분석에 관한 이론적 고찰

2. ··· 9 주택정책의 평가를 위한 다양한 방법론

1) ··· 9 시스템 다이내믹스를 이용한 정책효과분석 방법

2) ··· 10

주택가격과 주택정책

3) ··· 12

제 장 최근 주택정책과 정책효과 측정방법3

년 이후 주요 부동산정책과 성과

1.2000 ··· 15

년 년 주요 부동산정책과 성과

1) 2000 ~2007 ··· 15 년 이후 주요 주택정책

2) 2007 ··· 19 주택정책효과 평가의 필요성

2. ··· 21 주택정책효과 평가의 개념정립과 측정방법

3. ··· 23 주택정책효과 평가란

1) ··· 23 주택정책효과 측정을 위한 구성요소

2) ··· 24 주택정책효과 측정 및 분석

3) ··· 27 주택정책효과 분석결과의 활용방안 검토

4) ··· 27 수도권과 비수도권 지역의 차별성 반영

4. ··· 28

제 장 시스템 다이내믹스를 이용한 주택정책 효과분석 비수도권 지역4 : 문제정의와 모델링

1. ··· 31 모델링 절차

1) ··· 31 비수도권 주택문제에 대한 정의

2) ··· 32 비수도권 주택정책평가모형의 개념도

3) ··· 34 인과지도 작성

2. ··· 38 부문별 요소 간 인과관계

1) ··· 39 주택부문 세부모형

2) ··· 42 모형의 구조

3. (Stock-Flow Diagram) ··· 45 인구부문

1) ··· 47 주택공급부문

2) ··· 47 주택수요부문

3) ··· 48 사용자비용부문

4) ··· 50 주택가격부문

5) ··· 52 모형의 행태 분석

4. (Base Run) ··· 53 대안별 주택정책효과 분석

5. ··· 55 시스템 다이내믹스를 이용한 주택정책효과 분석 소결

6. ··· 57

제 장 결 론5

모형의 활용성과 정책 기여도

1. ··· 59 모형의 활용측면

1) ··· 60 정책 기여도 측면

2) ··· 60 연구의 특징과 한계

2. ··· 61

참고문헌 ··· 63

표차례

표 선행연구와 이 연구의 차별성 요약

< 2-1> ··· 8

표 년대 주요 부동산정책과 내용

< 3-1> 2000 ··· 16

표 주택정책평가를 위한 변수 및 자료현황

< 4-1> ··· 38

표 주택공급부문 변수 설명

< 4-2> ··· 48

표 주택수요부문 변수 설명

< 4-3> ··· 50

표 사용자비용부문 변수 설명

< 4-4> ··· 52

표 주택가격부문 변수 설명

< 4-5> ··· 53

표 주택 주택수요 주택가격 사용자비용의 동태적 변화

< 4-6> , , , (2030) ··· 55

그림차례

그림 주택정책효과 평가모형 개념도

< 4-1> ··· 35

그림 주택문제에 대한 인식과 정책효과분석을 위한 인과지도

< 4-2> ··· 39

그림 유량 저량 흐름도

< 4-3> - (Stock-Flow Diagram) ··· 46

그림 주택공급부문 유량 저량 흐름도

< 4-4> - ··· 47

그림 주택수요부문 유량 저량 흐름도

< 4-5> - ··· 49

그림 사용자비용부문 유량 저량 흐름도

< 4-6> - ··· 51

그림 주택가격부문 유량 저량 흐름도

< 4-7> - ··· 52

그림 모델 행태분석 결과

< 4-8> ··· 54

제1장 서 론

기존 주택정책평가모형은 수도권에 국한된 모형으로 전국적인 효과를 분석하기에는 한계가 있으며, 국가 차원의 정책 효과분석에 적용이 어려운 단점이 있다. 따라서 이 를 보완하기 위한 추가적인 연구수행이 필요하다. 이에 서론에서는 비수도권의 주택 정책평가모형 개발의 필요성과 목적, 연구 방법과 연구 범위 등을 제시한다.

1. 연구배경

1) 연구의 필요성

국토연구원에서는 전년도 주택정책평가모형 개발을 통해 2002년 이후 도입된 일련의 주택정책이 주택시장에 미친 영향을 파악하였다. 이를 통해 주택정책의 파급효과를 분석하여 정책의 타당성과 정책목표의 달성 정도를 파악하고, 가능 한 시나리오를 구성하여 적합한 정책 대안을 찾을 수 있게 되었다. 그러나 이는 수도권에 국한된 모형으로 전국적인 효과를 분석하기에는 한계가 있으며, 국가 차원의 정책 효과분석에 적용이 어려운 단점이 있다.

실제 주택시장에서 수도권 지역과 수도권을 제외한 지역은 전혀 다른 양상을 보여주고 있기 때문에, 단일 모형으로 전국적인 정책파급효과를 분석하는 것은 오류를 범할 가능성이 크다. 실제로 투기지역 해제와 같은 정책은 수도권 거래는 증가시키지만 지방은 거래를 오히려 위축시키는 등 동일한 정책에 대하여 수도 권과 비수도권 지역에서의 파급효과가 정 반대로 나타나는 경우도 있다.

이와 함께 기 개발된 주택정책평가모형의 경우 주택거래신고지역의 확대지정 및 해제에 따른 주택수요의 변화 등 지역적으로 차별화되어 나타나는 주요한 정 책수단의 전국적 파급효과에 대한 평가가 어려운 약점이 있다.

이에 지역적으로 수도권과 수도권을 제외한 지역은 각 지역에 적합한 정책평 가모형을 별도로 개발할 필요성이 제기되었다.

기존 모형에서 이러한 보완이 이루진다면 지역별로 선별적으로 이루어지는 정 책들의 효과를 거시적으로 판단할 수 있는 자료를 더 정확하게 도출해 낼 수 있 다. 즉 일련의 정책이 주택공급과 수요, 주택가격 등에 미치는 영향을 전국적 차 원에서 파악할 수 있도록 하여 정책에 대한 사후평가와 모니터링이 국가차원에 서 가능하게 할 수 있을 것이다. 또한 비수도권 지역의 주택정책을 평가하고 진 단할 수 있는 도구를 제공하여 정책입안 시 상대적으로 고려가 미진했던 비수도 권 지역에서 정책집행의 시차와 과오를 최소화할 수 있을 것이다.

2) 연구목적

이 연구는 기존 수도권지역을 대상으로 한 모형에서는 파악할 수 없었던 비수 도권지역의 평가모형을 추가 개발하여, 다양한 부동산관련 정책이 주택 수요, 공 급, 가격에 미치는 영향 등을 평가할 수 있도록 하고, 비수도권 지역에서 LTV 등 주택금융관련 규제, 보유세 및 양도세 등 주택관련 세제 정책의 변화와 전매 제한 완화 등 제도변화에 의해 야기되는 파급효과를 진단할 수 있는 정책평가모 형을 개발하는데 1차적인 목적이 있다. 이를 통해 정책에 대한 사후평가와 모니 터링의 정확도를 높이고, 지방 주택시장에서 가격과 공급변동 가능규모를 추정 할 수 있도록 하여 제도 도입에 따른 부정적 영향을 전국적 차원에서 파악하고 이를 최소화할 수 있는 정책방향 제시를 가능하도록 하는데 연구목적이 있다.

이를 위해 비수도권과 수도권 지역의 차별성을 분석하고, 비수도권 주택시장 특성에 부합하는 주택공급 ․ 수요 ․ 가격 추정모형을 개발하도록 하겠다.

차별성을 파악하고 비수도권지역의 인구 및 가구증감추이, 주택가격을 포함한 관련변수 간 연관성 및 변화정도 등을 면밀히 검토하여 비수도권 주택시장의 특 성을 정확히 반영한 모형을 개발하겠다.

개발된 모형으로 다양한 주택 관련 정책이 비수도권 지역의 주택시장에 미치 는 파급효과를 분석하고, 이를 각각 지역적인 관점과 거시적인 관점에서 시사점 과 바람직한 정책방향을 도출하고자 한다.

2. 연구범위 및 방법

1) 연구범위

주택정책평가모형 수정을 위해서 주택시장의 주요 변수들 간 상관관계 분석은 가격의 안정기․하락기․확장기에 대한 전반적인 고려가 중요하므로 분양가가 자율화된 1999년부터 시계열 자료를 분석(인구주택총조사 자료 이용시 2000년~

최근 자료 분석)하고, 수도권 수정모형 및 비수도권의 주택공급 및 가격 변동 추 정모형의 시뮬레이션 기간은 2006년 부터 2030년 까지로 한다.

이 연구의 공간적 범위는 서울, 경기, 인천을 제외한 비수도권 광역시와 도 지 역을 대상으로 한다.

연구내용 측면에서는 부동산시장과 관련된 각종 제도 및 정책변화에 따른 비 수도권 부동산시장에 대한 영향분석을 연구범위로 한다. 구체적으로는 LTV, DTI 등 주택금융 관련 규제, 양도세, 취등록세, 보유세 등 주택관련 세제, 금리 및 중 계료 등 기타 주택거래 관련 비용의 변화가 주택가격, 주택수요 및 공급량 등 주 택시장에 미치는 영향을 분석한다. 그리고 그 분석결과를 바탕으로 정책목표달 성 등 정책의 효과를 도출해내고 주택시장 안정을 위한 정책방향을 제시하겠다.

2) 연구방법

2008년 개발된 모형의 수정 및 확장을 통해 기존 주택정책이 주택시장과 국민

주거복지에 미친 영향을 분석의 정확도를 높이고자 하는 연구목적을 충실히 달 성하기 위해 이 연구에서는 다음과 같은 연구방법을 사용하였다.

모형의 확장을 위해 수도권과 비수도권 주택시장의 지역 간 차별성을 검토하 였다. 구체적으로 수도권과 비수도권의 차이를 분석하여 제시하고, 이러한 차이 가 모형에 반영되기 위해 필요한 사항을 도출하여 모형에 반영하였다.

그리고 문헌연구를 바탕으로 기존 정책평가모형에 대해 평가하고 이를 비수도 권지역에 적용하기 위해 추가적으로 보완해야 할 사항과 관련변수를 도출하였 다. 구체적으로 과거 주택정책이 주택시장에 미친 영향과 최근 정책현황에 대한 분석을 통해 현재 주택시장에서 주요한 변수와 각 변수 간 관계를 파악하고, 이 들의 변화가 미치는 거시적 영향을 파악하여 기존 모형을 수정하는 과정을 거쳤다.

모형 구축의 전반에 있어서는 시스템 다이내믹스(System Dynamics; 이하 SD) 기법을 이용하여 수도권 외 지방의 주택정책효과 분석을 시행하였다. 또한 주택 정책평가에 대한 동태적 모델링을 위해 주택, 수요, 거시경제부문 등의 변수로 하 부시스템을 구성하여 모형을 구축하였다. 주택부문 SD 인과모형은 도시동태모델 을 토대로 확장해 작성한 2008년 주택정책평가모형을 수정․확장하였으며, 수정 된 모형의 시뮬레이션으로 정책이 주택시장에 미친 영향을 정량적․정성적으로 살펴보았다.

제2장 주택정책의 효과에 관한 선행연구 및 이론고찰

주택정책의 효과를 분석하기 위해서 기존에 많은 연구가 수행되었다. 그러나 기존 연 구는 주로 주택정책의 효과가 가격, 거래량 등 특정 분야에 작용한 것을 분석하여 통합 적이고 구조적인 큰 틀에서 주택정책의 효과를 분석하지는 못하였다. 이 장에서는 이 러한 한계를 극복하기 위해 System Dynamics 등 다양한 방법론을 이용한 연구들을 검토하여 차별성을 제시하고, 주택정책과 주택가격, SD방법론 등에 대한 이론적 검토 등을 수행하였다.

1. 선행연구와의 차별성 1) 주요 선행연구

2000년 이후 우리나라 주택시장은 가격급등과 같은 시장불안이 주기적으로 나 타났다. 이에 따라 국민의 주거불안이 높아지면서 이를 해소하기 위해 정부는 다 양한 부동산관련 정책을 입안하여 시행하였다. 이후 이러한 정책들이 실제 부동산 시장에서 주택의 수요와 공급, 가격의 변화에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석하는 연구가 다수 수행되었다. 그러나 기 수행된 연구들은 정책효과를 수치화 또는 계 량화하는 방법으로 발전하지 못하고 정성적 분석에만 머무르는 연구들이 주를 이루었다. 최근 관련 연구에서는 변수 간 인과관계를 중심으로 모형을 구성하는

시스템 다이내믹스 방법론을 이용한 연구가 일부 수행되었으나, 주택수요와 공 급, 토지, 인구, 거시경제 등을 통합적으로 실제 데이터에 기초하여 평가한 연구 는 부재하였다.

먼저 주택정책 도입이나 폐지와 관련한 파급효과 분석연구로는 서수복의 부동 산정책이 아파트시장에 미치는 영향에 관한 연구(2008), 손경환․이수욱․김민 철․박천규 外의 부동산정책의 효과분석체계 연구(2006), 오정석의 부동산정책 이 부동산가격에 미치는 영향 연구(2005) 등 다수가 있다. 이들 연구는 주택가격 과 관련한 정책, 수요 및 공급과 관련한 정책, 주택세제 및 금융정책 문제 등을 주로 다루었다. 구체적으로는 주택관련 정책 및 세제 등의 문제점과 개선방향, 구체적 정책방안 등을 제시하였다.

두 번째로 주택수요함수 추정을 통해 주택정책 변화에 대한 영향을 살펴본 최근의 대표적인 연구는 이수욱․손경환․지대식․박천규 外의 부동산시장의 환경변화에 대응한 정책방향 연구: 인구와 가계자산 변동을 중심으로(2007), 주 택종합계획(2003-2012) 수립 연구(2003) 등이 있다. 또한 Mankiw-Weil 모형을 이 용하여 인구적 요인을 중심으로 한 수요함수 추정연구도 활발하였는데, 이와 관 련된 대표적인 연구로는 임종현․이천기․이주형의 서울시 인구구조에 따른 공 동주택수요 특성 및 전망(2007), 정의철․조성진의 인구구조 변화에 따른 장기 주택수요 전망에 관한 연구(2005) 등이 있다.

마지막으로 SD를 주택 및 부동산관련 분야에 적용시킨 연구로는 이수욱․김근 용․박천규․변세일․전성제의 주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연구 (2008), 박문서․이만형․김성태․이현수의 주택시장의 활성화, 통제 및 대안: 8.31 주택정책의 분석(2006), 권혁일․이만형의 동태적 주택가격 모델링과 응용 (2005a), 이만형․권혁일의 주택가격의 동태성에 관한 정책실험(2005b), 남동희 의 우리나라 주택정책의 성과평가: 시대별 목표달성도 평가를 중심으로(2005) 등 이 있다.

2) 선행연구와의 차별성

앞서 살펴본 기존 연구는 주로 주택정책의 효과가 가격, 거래량 등 특정 분야에 작용한 것을 분석하여 통합적이고 구조적인 큰 틀에서 주택정책의 효과를 분석 하지는 못하였다.

SD 이론을 차용한 선행 연구들도 연구방법론 측면에서 서로 유사성을 보이지 만 구체적인 주제에 대해서는 차별성을 보인다. 또한 주택부문에 대한 문제를 완 화하기 위해서는 단선적인 사건보다는 구조와 시스템에 보다 주목해야 함을 강 조하고 있지만, 주택정책 전반에 대한 종합적인 접근이 이루어졌다고 보기는 어려웠다. SD기법을 이용한 선행연구는 과거 주택정책의 전개과정과 그 결과 에 대한 사후적 평가를 중심으로 이루어져 신규 정책도입에 따른 정책효과를 예 측하지는 못하였으며, 특정 정책을 대상으로 하여 정성적 방식을 사용한 경우가 많 아 일반적이고 정량적인 평가모형이 도출되지는 못하였다.

이에 2008년 「주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연구」에서는 주택정 책이 어느 개별변수에 미치는 영향이 아니라 주택과 관련한 종합적인 시스템 에 미치는 영향을 분석하고 평가할 수 있는 모형을 구축하고 이를 활용하여 정책 방향을 도출, 제시하였다. 특히 SD모델 구축과 관련해서는 도시 동태모델 중 주 택부문을 확장하고, 거시경제부문을 포함시켜 기존연구와 차별화를 꾀하였다.

이 연구는 2008년「주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연구」가 가지는 차별성을 온전히 계승하면서 그 모델이 지닌 약점을 보완하고 대상지역을 비수 도권까지 확장하여 전국을 대상으로 주택정책이 미치는 영향을 종합적인 시스템 차원에서 파악할 수 있도록 하는 모형을 도출․제시한다는데 그 차별성이 있다 고 하겠다.

<표 2-1> 선행연구와 이 연구의 차별성 요약

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요 선 행 연 구

1

∙과제명: 주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연구

∙연구자(년도): 이수욱외(2008)

∙주택정책파급효과 분석모형을 개발 하여, 모형을 이용해 주택수요 및 공급, 주택가격의 관계를 추정해 정책변화에 따른 파급효과를 분석

∙국내외 문헌 검토

∙계량적․

시스템적 분석

∙주택정책평가를 위한 개념정립 및 지표설정

∙수정 수요함수추정

∙SD를 이용한 주택정책 평가모형 개발

∙가상실험 및 정책적 시사점 제시

2

∙과제명: 우리나라 주택정책의 성과 평가: 시대별 목표달성도 평가를 중심으로

∙연구자(년도): 남동희(2005)

∙정책수단을 분류하여 이전 우리나라 주택정책의 성과를 총괄적으로 평가

∙문헌연구

∙설문조사

∙정책목표를 식별하고, 목표달성을 위한 정책수단 분류

∙각 카테고리별 고찰을 통해 발전적인 주택정책 방향을 제시

3

∙과제명: 부동산정책 효과분석체계

∙연구자(년도): 손경환외(2006)연구

∙정책의 파급효과를 체계적으로 분석할 수 있는 모형을 구축하고, 분석결과를 활용해 부동산시장의 안정기반 조성과 국민거주안정을 위한 정책방향 제시

∙국내외 문헌 검토

∙전문가협의

∙부동산 시장 및 정책 동향 분석

∙부동산가격 결정요인 분석

∙부동산정책 분석모형 제안

∙부동산정책 평가 및 정책방향 제시

4

∙과제명: 외환위기 이후 주택정책의 유형별 평가에 관한 연구

∙연구자(년도): 오정석(2006)

∙이전 주택정책을 고찰하여 주택 정책의 목표․수단을 유형화하고, 유형별 효과를 분석

∙국내외 문헌 검토

∙통계분석

∙기존주택정책의 목표와 수단을 유형화

∙목적달성도를 양적측면의 직접효과지표를 선정하여 영향을 평가

본 연구

∙주택정책파급효과 분석모형을 수정 하고 비수도권 지역까지 대상지역을 확장하여 전국을 대상으로 주택정책이 미치는 영향을 종합적인 시스템 차원 에서 파악

∙문헌연구

∙계량적․

시스템적 분석

∙기존 주택정책평가모형의 수정

∙비수도권 주택정책평가 모형 개발

2. 주택정책효과 분석에 관한 이론적 고찰

그 동안 주택시장과 정책효과에 대한 많은 연구가 이루어졌으나, 시스템적인 분석보다는 단일 변수와 시장 간의 관계를 분석한 연구가 대부분이었다. 이들 선 행연구들은 대부분 개별 변수들 간의 관계를 계량모형을 이용하여 검증하였다.

그러나 이러한 연구는 다양한 변수들이 서로 주고받는 영향을 체계적으로 분석 하지는 못하였다. 따라서 여기에서는 주택정책 평가를 위해 기존 연구에서 사용 된 다양한 방법론을 살펴보고, 주택정책이 주택시장에 미치는 파급효과를 체계 적으로 분석하기 위한 전단계로 SD 방법론의 시스템적 사고와 특징을 살펴보고, 주택시장과 주택정책의 기본적 특성을 파악하도록 하겠다.

1) 주택정책의 평가를 위한 다양한 방법론

그 동안 주택시장과 정책효과에 대한 많은 연구가 이루어졌으나, 시스템적인 분석보다는 단일 변수와 시장 간의 관계를 분석한 연구가 대부분이었다. 예를 들 어 정책지원액과 입주자편익을 이용한 방법, 주택시장 균형모형을 이용한 분석 방법 , 수요함수를 이용한 몇몇 변수간의 관계 분석 등을 다룬 연구들이 있다.

이들 선행연구들은 대부분 개별 변수들 간의 관계를 계량모형을 이용하여 검 증하고 있으며, 구체적 검정방법으로는 벡터회귀모형(VAR model)을 이용한 충 격반응분석과 분산분해분석으로 영향력 분석하는 방법, 그랜저인과관계를 이용 한 검정방법 등이 주를 이루고 있다. 그러나 이러한 연구는 일회적이고, 단순한 시사점을 주는데 그치는 경우가 많아 근본적인 시장체계를 파악하고, 이를 통해 다양한 변수들이 서로 주고받는 영향을 체계적으로 분석하지는 못하였다.

이러한 한계를 극복하기 위해 최근에는 각 변수들과의 상호관계와 그 관계를 기반으로 이들이 주고받는 영향력을 시스템적인 관점에서 파악하는 연구들이 수 행되고 있다. 이러한 연구들은 주택분야에서 이루어진 정책의 실패나 부작용 발 생 원인을 바탕으로 바람직한 대안을 모색하는 과정에서 기존의 분석방법과는 달 리 시스템적 사고를 기반으로 정책을 분석하고, 그 원인을 찾는 것이다.

2) 시스템 다이내믹스를 이용한 정책효과분석 방법

(1) 시스템 사고의 필요성

주택문제는 경제, 사회, 지역문제 등 매우 다양하고 복잡한 요인들이 얽혀 있 어 해결책도 다양한 분야를 포괄하는 종합대책의 성격을 가지게 된다. 또한 주 택이라는 재화가 가지는 이질성, 공급의 비탄력성, 공급시차의 발생, 필수재이재 투자재인 점과 같은 특징도 주택시장을 단선적인 방식으로 이해하는 것에 어려 움을 가중시킨다. 결과적으로 이는 주택정책 평가를 위해서는 단선적인 사고가 아니라 주택시장의 대한 체계적인 이해와 종합적 분석이 필요하다는 것을 의미한 다. 예를 들어, 2006년 수도권 지역에서 나타났던 주택가격 급등은 크게는 전세계 적으로 풍부해진 유동성을 기반으로 하여 나타난 세계적인 부동산시장 붐의 연장 선상에서 볼 수 있으며, 국내적으로는 경제가 활성화됨과 동시에 이자율이 낮은 수준으로 보이고 있었으며, 국지적으로는 판교신도시 개발 및 재건축 재개발 활성 화에 따른 심리적 요인까지 복합적으로 작용한 것으로 판단할 수 있다.

따라서 이와 같이 복합적이고 다양한 변수간의 상호작용을 통해 구성되고 변 화해 나가는 주택시장에서 관련정책이 시장에 미치는 영향을 주택시장 내 인과 관계를 기반으로 체계적으로 이해하고 설명하는 시스템적 접근은 매우 유용한 방법론이 될 수 있다. 또한 이러한 이해에 기초하여 스텔라와 같은 모형구축 툴 을 이용, 주택시장의 복잡한 현상이 어떻게 동태적으로 변화해 나가는지 살펴보는 것은 향후 주택시장의 작동 매커니즘을 정확하게 이해하고, 이를 바탕으로 효율적 정책을 수립하는 데 있어 매우 중요한 작업으로 볼 수 있다.

실제 이러한 정책효과 분석 작업은 기 시행된 여러 주택정책에 대한 사후적 검증 또는 평가 뿐 아니라 미래 우리가 직면하게 될 다양한 상황에서 새로운 주 택정책집합을 도입 할 때 사전적 시뮬레이션을 통해 그 효과를 파악할 수 있다는

(2) SD의 특징 및 위상

시스템 다이나믹스는 주택문제와 그에 따른 시장의 변화를 순환적 인과관계의 관점으로 본다. 이러한 관점으로 프로그램 툴을 통해 모형을 구축하여 복잡한 인 과관계로 구성된 현상의 동태적 변화과정을 시뮬레이션하고, 그 결과를 통해 다 양한 해석을 도출하는 방법론이다.

SD 접근방법은 모든 현상을 환류적 인과관계 관점에서 이해하며, 파라미터의 정확한 측정보다는 연구하고자 하는 대상 특정변수가 시간 변화에 따라 변화해 나가는 인과관계 구조에 기본적인 관심을 둔다. 즉 주택과 관련한 정책 또는 문 제에 따른 주택시장 변화의 과정에 초점을 맞추고 있는 것으로 이해할 수 있다.

SD를 이용하여 구축된 모형은 사회적 변수를 인과관계에 기반하여 논리적으 로 재구성, 현실 사회와 유사하게 구현함으로써 현실에서 생각할 수 있는 가설 들을 모의실험해 볼 수 있게 해 준다. 이 방법론은 1960년대 초 미국 MIT대학의 Jay Forrester교수에 의해 개발되어 각종 사회적 문제 해소방안 등 새로운 제도와 정책의 파급효과 분석에 많이 활용되고 있다.

이러한 시스템 다이내믹스 방법론은 먼저 변수들 간의 상호 영향관계에 초점 을 두기 때문에 독립변수와 종속변수의 위치가 바뀔 수 있다. 또한 독립변수 들 간의 독립성을 배제하고 종속변수들 간의 상호관계를 상정할 수도 있다. 두 번째 로 SD는 단편적인 직선의 인과관계가 아닌 순환적인 인과관계에 기초하고 있다는 점에서 기존의 연구방법에 비해 고유한 위상을 가진다. 세 번째로 SD 기법은 사 건 중심의 기법이 아니라 인과관계 체계를 파악하여 그 체계를 유사하게 구현함으 로써 이를 통해 오히려 문제의 구조적 특성을 파악한 후 정책처방을 실행할 수 있다. 이러한 특징은 SD 방법론을 여타의 연구방법론들과 차별화시켜주는 주요 한 요소들이다.

(3) SD 적용으로 기대되는 효과

SD 적용을 통해서 다음과 같은 효과를 기대할 수 있다. 먼저 SD는 구체적 데이터

에 기초하여 모델을 구성하기 때문에 평가와 예측의 정확도를 제고할 수 있다. 주택 정책의 방향성과 시장에 미치는 파급효과의 상호작용에 따른 변화를 보여줌으로써 정책이 실시되었을 때 주택시장의 변화방향에 대한 판단을 가능하게 해 준다.

둘째, 여러 가지 시나리오를 적용한 시뮬레이션이 가능하여 정책집행에 따른 부작용을 최소화할 수 있다. 시뮬레이션을 통한 정책파급효과 분석을 통해 정책 수행에 따른 부작용을 미리 확인할 수 있기 때문이다. 그리고 현실의 인과관계 고리를 기반으로 주택시장시스템을 구축하는 것은 정책 부작용 발생 시 그에 이 르게 되는 메커니즘을 이해하는 데에도 도움이 된다.

3) 주택가격과 주택정책

주택가격은 주택의 수요ㆍ공급, 거시경제여건 등 다양한 요인에 의해 영향을 받 으며 정책도입에 큰 영향을 주고받는다. 재화로서 주택이 가지는 특징과 주택의 가격결정이론 등을 통해 주택가격과 주택정책의 관계와 상호작용에 대해서 이 해할 수 있다.

일반재화와 구분되는 주택의 특징으로는 입지와 형태에 따라 매우 다른 재화 로서의 특성을 가지는 이질성, 몇 십 년 이상 지속되는 내구성, 단기적인 공급의 비탄력성, 소비재임과 동시에 투자대상이 되는 이중적인 성격, 이동할수 없는 장 소 고정성, 높은 거래비용으로 인한 낮은 거래빈도, 공공복리 등을 위한 다양한 관련 규제 등이 있다.

이러한 주택의 특징으로 인해 주택시장은 일반재화시장과는 다른 특징을 보여 준다. 주택시장은 시간제약 및 법적 규제로 인한 공급의 비탄력성 때문에 주택의 수급조절이 어렵고 가격 왜곡화 현상이 자주 발생하고, 국지화된 시장으로 주택 의 지역․위치․규모․용도에 따라 세분화된 세부시장별로 불균형과 차별화가 발생하며, 통화정책 등 자금의 흐름에 큰 영향을 받는다. 이 외에도 소수의 구매

는 점 등 여러가지 특징적인 모습을 보여주고 있다.

주택가격은 기본적으로 주택수요와 공급에 의해 결정되지만, 이 두 가지는 주 택시장이 가지는 특징으로 인하여 경제 내․외적인 많은 요인에 의해 다양한 경 로로 영향을 받아 결정된다. 주택가격에 영향을 미치는 변화요인은 주택시장 내 의 수요와 공급 상황, 거시경제 환경 및 지역의 미시적 환경, 주택관련 제도와 정책, 가격상승기대에 따른 투기적 목적의 가수요 등이 있다.

제3장 최근 주택정책과 정책효과 측정방법

이 장에서는 정부의 주택관련 정책수단이 어떤 것이 있으며, 이러한 정책이 어떤 기대 효과를 가지고 있는지를 파악하기 위해 최근 시행된 주택정책을 살펴보고, 주요 경제 변수와 주택시장 그리고 주택정책의 관계에 대한 이해를 높이도록 하겠다. 또한 주택 정책효과 분석을 위한 모형개발과 관련된 지표 및 지표측정 방법, 주택정책효과 지수 화를 위한 방안 등을 검토해본다.

1. 2000년 이후 주요 부동산정책과 성과

1) 2000년~2007년 주요 부동산정책과 성과

2000년대에 들어서면서 IMF위기로부터 국가경제가 본격적으로 회복되기 시 작하였다. 이는 주택시장에 직접적으로 영향을 미쳐 주택가격이 서울 일부지역 과 아파트를 중심으로 급등세를 보였다. 이로 인하여 부동산 거품 및 투기, 서민 주거 불안 등 많은 문제를 야기하였다. 경제회복과 저금리에 따른 투자수요가 부 동산시장에 집중되면서 주택보급률 100% 달성에도 불구하고 주택가격이 빠르게 상승하여 부동산과열이 심화되면서 정부의 주택정책은 2002년부터 시장안정대 책을 중심으로 하는 방향으로 바뀌었다.

이후 정부는 수요를 억제하는데 초점을 맞춘 주택정책을 도입하였다. 2003년 의 ‘10.29 주택시장안정종합대책(이하 ‘10.29대책’)과 2005년 서민주거안정과 투 기억제를 위한 부동산제도 개혁방안을 담은 ‘8.31종합대책’, 그리고 2006년의

‘3.30대책’과 ‘11.15부동산대책’, 2007년의 ‘1.11대책’과 ‘1.31대책’ 등 많은 대책이 쉬지 않고 발표되었다.

이처럼 계속적인 주택대책의 발표에 따라 주택가격은 2003년 말 ‘10.29대책’ 발 표 이후 잠시 안정을 유지하였으나, 2006년 이후 급등세를 보였으며, 2007년 2월 을 기점으로 약보합세를 보인 후, 2008년에는 글로벌 금융위기로 일시적으로 주 택시작이 급격히 위축되었다.

이러한 주택가격 변화양상은 2006년에서 2007년에 걸친 몇 차례의 대책과 종 합부동산세와 양도소득세의 현실화가 맞물리면서 2007년 가격의 일시적 조정을 가져온 것으로 판단되며, 2008년은 거시경제여건의 급속한 악화로 인한 시장 위 축으로 볼 수 있다.

<표 3-1> 2000년대 주요 부동산정책과 내용

구분 주요 정책 내용

2000 지방건설활성화방안(11.1) * 천안, 대전, 목포 3개지역 신시가지 조성

* 비수도권 신축주택 양도세 면제

* 주택채권 매입부담 감면, 취 등록세 감면

2001

서민주거안정대책(1.27) ⋅매입임대사업자 보증한도 확대 등 서민주거안정을 위한 전월세

종합대책(3.16) ⋅전월세 서민 보증금융자 지원강화

⋅임대사업자 세제 금융 지원확대 건설산업구조조정 및 투자

적정화방안(5.23) * 신축주택 구입시 양도세 한시 면제

* 국민주택 규모 취 등록세 한시 감면 임대주택건설활성화대책(5.26) ⋅공동택지 임대주택 공급비율 확대 등 전월세안정화대책(7.26) ⋅소형평형 공급확대 등

서민주거생활안정대책(9.14) ⋅국민임대 3만 5000호로 확대

⋅수도권 매년 600만 평 공공택지 공급

2002

주택시장안정대책(1.8) ⋅투기자 세무조사 착수, 기중시가 상향조정 등 주택시장안정대책(3.6) ⋅투기과열지구 분양권 전배요건 강화

⋅무주택세대주 우선분양 서민주거안정대책(5.20) ⋅전세자금 지원대상 확대

⋅2003년부터 10년간 국민임대 100만 호 건설

⋅세입자 보증한도 확대

주택시장안정대책(8.9) ⋅안전진단 강화 등 재건축 기준 강화

⋅재건축 아파트 자금출처 조사

⋅양도세 감면축소

주택시장안정대책(9.4) ⋅수도권 특목고 교육여건 개건

⋅수도권 2～개 신도시 건설

구분 주요 정책 내용

2003

부동산시장안정대책(1.15)

⋅충청권 토지거래감시구역 지정

⋅5년간 수도권 153만 호 공급, 보급률 100% 달성

⋅수도권 신도시 후보지 상반기 선정 부동산가격안정대책(5.23) ⋅분양권 전매제한 부활

⋅1순위 자격제한 및 재당첨 제한 부활

⋅수도권 신도시 후보지 상반기 선정 서민 중산층 생활안정대책

(주거지원부분/5.28) ⋅국민임대주택 5년간 50만 호 건설 서민중산층주거안정지원대책

(9.3) ⋅10년간 장기공공임대주택 150만 호 건설 부동산시장(재건축아파트가격)

안정대책(9.5)

⋅재건축 아파트 조합원 지분 전매제한

⋅재건축 중소형 60% 의무화

⋅1가구 1주택 비과세 요건 강화 주택시장 안정종합대책(10.29) ⋅1가구 3주택자 양도세 중과

⋅종합부동산세 도입

⋅투기지역 LVT 40% 강화 2004 건설경기 연착륙 방안(2.2) * 5인 투자확대

* 주택선설 의원 강화

* 주택수요 창출 지원

2005

수도권 주택시장 안정대책

(2.17) ⋅판교 일괄 분양 등 판교 투기방지 대책

⋅재건축 안전진단 절차 강화 부동산가격안정대책(5.4) ⋅1가구 2주택 양도세 실거래 과세

⋅보유세 실효세율 단계적 인상

⋅재건축 기반 시설부담금 부과

서민주거안정과 부동산 투기 억제를 위한 부동산제도 개혁 방안(8.31)

⋅투기수요 억제

-가구 2주택 양도세 중과

-종합부동산세 가구별 합산. 6억 원 이상 대상 확대

⋅주택공급확대

-2010년까지 연30만 호 공급. 5년간 택지 4500만 평 공급

⋅거래 투명화

-실거래가 신고의무화. 실거래가 등기부 기재

2006

서민주거복지 증진과 주택시장 합리화 방안(3.30)

⋅8.31 보완대책

⋅주택거래 신고지역 자금조달 계획 신고

⋅재건축 개발이익 환수 및 투기방지 부동산시장안정화 방안(11.15) ⋅2010년까지 수도권 164만 호 공급⋅신도시 택지개발기간 단축, 분양가 인하

2007

부동산시장 안정을 위한 제도 개편 방안(1.11)

⋅투기지역 민간 분양가 상한제 및 원가공개

⋅투기지역 담보대출 1인1건 제한

⋅수도권 민간택지 주택 전매제한기간 확대 주택시장 안정과 주거복지

향상을위한 공공후원 역할 강화 방안(1.31)

⋅장기임대주택 공급확대

⋅서민층 주거안정을 위한 금융지원 확대

⋅시장 확대 임대정책 추진

출처: 이수욱 외. 2008.「주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연구」. 국토연구원

이와 같은 다양한 대책을 통해 우리나라는 주택정책의 기본목표인 ‘국민의 주 거안정 및 주거복지향상’을 달성하는데 있어 외형적으로는 매우 양호한 양적지 표를 달성했다. 대표적인 지표로서 주택보급률은 1975년 74.4%에서 2008년에는 109.9%로 향상되었고, 1천 명당 주택수도 1980년 142.2호에서 2005년에는 279.7 호로 거의 배나 증가했다.¹⁾ 양적 성장 외에 1인당 주거 면적이 1975년 7.9㎡에서 2005년 26.2㎡로 증가하는 등 주거복지관련 지표인 질적 지표도 크게 개선되었 다. 그러나 이와 같은 주거 지표의 양적․질적 개선에도 불구하고 선진국에 비하 면 우리나라의 주택관련지표의 수준은 상대적으로 높지 않은 수준이다.

국민 주거생활의 안정과 주거복지의 향상이라는 정책목표는 각 가구가 적절한 부담으로 적정한 주거생활을 누릴 수 있는 주택을 제공받아야만 달성이 가능하 다. 그러나 최근 주택가격의 상승으로 적정한 주거생활을 유지하기 위한 국민의 주 거비 부담은 오히려 증가하고 있는 것으로 조사되었다.

과거 2002년부터 2008년의 기간에 주택보급률은 전국적으로 9.3%p, 수도권 지역은 6.7%p가 상승하였다. 그리고 주거복지와 관련된 주요지표인 최저주거기 준 미달가구는 2000년 334만 가구에서 2005년에는 전체가구의 13.0%인 206만 가 구로 크게 감소되었다. 이와 같이 지표상의 호전에도 불구하고 주거안정과 주거복 지향상이란 측면에서 개선해야 할 사항도 많이 있다. 특히 비닐하우스나 쪽방 등 에 거주하는 가구의 주거수준은 매우 열악하며, 주택가격 급등으로 주택구입 및 임대를 위한 비용이 크게 상승하면서 모든 국민의 주거비 부담도 크게 높아지는 등의 문제가 있다.

실제 주택가격의 안정과 주거복지 수준의 향상을 위해 정부는 세제, 주택금 융, 시장관리, 보조금 등 수요측면의 정책수단과 주택 및 택지 공급, 세제와 금융, 토지이용과 건축 규제 등 공급측면의 정책수단을 사용하였다. 그러나 이러한 주 택정책들이 부동산시장의 상황에 단기적으로 일일이 대응하는 형태로 이루어지면서 단기적으로 일부 가격 안정 등의 효과가 나타나기는 했으나, 장기적으로는 큰 효 과가 나타나지 못한 경우들이 많았다.

따라서 주택정책은 시장이 처한 시대적 여건에 맞추어 미세조정은 하되, ‘국민 의 주거안정 및 주거복지향상’이라는 명확한 목표에 방향을 맞추어 일관성 있게 추진되어야 하며, 이를 위해서는 큰 줄기를 명확히 잡고 추진할 수 있도록 장기 적인 정책효과 시뮬레이션 등 정책의 효과분석을 위한 툴이 정교하게 제공될 필 요가 있다.

2) 2007년 이후 주요 주택정책

2007년 이후에는 2006년 이후 주택가격의 급격한 상승에 대응하여 강한 수요 억제책들이 주로 시행되었다. 구체적으로 살펴보면 먼저 양도소득세 및 보유세 강화, 주택금융규제 및 실거래가 신고제 시행 등 세제 및 금융규제를 이용한 수 요억제책이 시행되었다. 두 번째로 수요억제책을 통한 수요억제와 함께 가격안 정을 위한 공급확대책도 시행되었는데, 수도권 신규택지 확보 및 공급, 도심재생 사업 활성화를 통한 도심지 주택공급 확대 등이 그것이다. 그러나 이러한 공급확 대책은 분양가 상한제 및 공시제도기행과 병행되어, 실제 공급확대책과 함께 공 급을 위축시키는 정책이 동시에 적용되었다. 마지막으로 실수요자의 주택마련기 회를 확대하기 위해 분양제도의 개선이 이루어졌다.

(1) 세제 및 금융규제를 이용한 수요억제정책

양도소득세 강화는 2007년부터 모든 주택의 양도시 실거래가격으로 과세하도 록 전면 전환하고 수도권․광역시 소재 기준시가 1억원 초과 주택과 기타지역 소재 기준시가 3억원 초과 주택을 대상으로 1세대 2주택에 대한 양도세 과세를 강화(세율: 9~36% → 50%)하는 방향으로 이루어졌다. 장기보유 특별공제율을 상 향 조정하여 1세대 1주택의 경우, 15년 이상 장기 보유자에 대해 45% 공제를 신 설하였다.

보유세 강화는 종합부동산세 과세를 강화하는 방향으로 이루어졌다. 과표적용 율을 과거 50%에서 2006년에 20%p, 2007년부터는 매년 10%p씩 상향 조정하여 2009년에 100%로 상향조정되도록 하였으며, 과세방법은 인별 합산에서 세대별

합산으로 변경하고, 대상을 공시가격 9억원 초과 주택에서 6억원 초과주택으로 하 여 종부세 대상자에 대한 평균 실효세부담율이 2009년까지 1%수준이 되도록 하 였다.²⁾

주택금융규제 강화는 투기지역 아파트대출에 대한 LTV(주택담보비율) 축소, DTI(총부채상환비율) 규제의 확대적용 등 대출요건을 강화하는 방향으로 이루어 졌다. 투기지역에서 만기 10년 초과, 6억 원 초과 아파트 담보대출에 대한 LTV규 제를 60%로 적용하던 예외적용 대상을 폐지하여 40%로 축소하였으며, 투기지역의 6억 원 초과 아파트 신규구입 대출시 적용되는 DTI 규제를 수도권 투기과열지구에 확대 적용하고, 이상 징후 발견시 LTV, DTI 규제를 추가적으로 강화하였다.

실거래가 신고제는 과거 시장질서를 어지럽히고 세금을 회피하기 위한 수단으로 거래가격을 실제와 다르게 신고하는 경우를 막기 위해 도입되었다. 이를 통해 실 거래가 신고를 의무화하고, 실거래가를 등기부에 기재하도록 제도화하였다. 주 택거래신고지역 내에서 거래할 때 실거래가 외에 자금조달계획, 당해 주택에 입 주여부 등을 신고항목에 추가하도록 하고 있다.

(2) 분양제도의 개선

분양제도의 개선으로는 크게 분양가 상한제와 분양가공시제 시행과 청약가 점제 시행 등이 있다.

분양가상한제와 분양가공시 제도는 2006년 초까지는 공공택지에 국한되어 적용되었으나, 2006년 후반기 분양가가 과도하게 높아지고 주택가격이 불안한 양상을 보이자 이를 전면 확대 실시하였다.

분양가상한제는 공공택지 및 민간택지에서 건설하는 민간건설주택까지 적용 대상을 확대하고, 적용지역은 전국을 대상으로 조정되었다. 분양가격은 택지비 와 건축비로 구성하여 일정금액 이상을 분양가로 책정할 수 없도록 하였으며,

분양가상한제 실시에 따른 최초 분양자의 과도한 시세 차익을 막기 위해 채권입 찰제를 실시하고 전매제한기간도 확대하였다.

분양가공시 제도는 공공 및 민간사업자 모두에 적용하되, 공개항목 수는 차별화 되도록 하였다. 민간택지의 경우, 기업 부담 완화 등을 고려하여 최소 범위 내에 서 공개하고, 공개대상 지역도 수도권 등 분양가 상승 우려가 있는 지역 가운데 대통령령으로 정한 곳으로 한정하였다. 그러나 공공택지의 경우는 61개 항목의 가격내역을 공시하도록 하고 있다.

청약가점제는 분양가상한제 시행 등으로 분양가를 낮춤과 동시에 기존 제도에 비해 실수요자들의 신규주택분양기회를 확대하기 위해 2008년부터 시행되었다.

청약가점제는 무주택기간, 부양 가족수, 청약통장 가입기간 세 가지 요소를 고려 하여 주어지는 청약가점에 따라 점수가 높은 사람부터 차례로 분양을 받는 제도 이다. 무주택기간이 길고 부양가족수가 많으며, 청약통장가입기간이 오래 된 실 수요자가 분양받을 수 있도록 하였다.

(3) 주택공급확대정책

지속적인 주택가격상승을 막고 충분한 주택재고를 확보하기 위해 정부는 수도 권을 중심으로 신도시 개발 등을 통한 신규택지 확보 및 주택공급, 택지개발기간 단축 등을 통한 공공택지 내 공급확대 정책을 추진하였다. 이와 함께 뉴타운으 로 대표되는 기존 도심의 광역재정비 활성화와 다세대/다가구 등 아파트 외 주택 유형에 대한 건축규제 개선 등을 통하여 민간택지 내 주택공급물량을 확대를 추 진하고 있다.

2. 주택정책효과 평가의 필요성

주택시장과 주택가격은 주택이 가지는 몇몇 특성으로 인하여 예측이 매우 어 려우며, 시장의 부작용에 따른 부정적 영향도 매우 큰 특징을 가진다.

주택은 공간적으로 한 지역의 토지에 고정되는 재화로서, 각각의 주택이 모두 이질성을 가지며, 이는 다른 주택으로 대체될 수 없는 고유한 가치와 특성을 가

지는 것으로도 이해될 수 있다. 이로 인해 대체재가 없다는 점에서 특정 지역에 주택수요가 몰리게 되면 그 지역의 국지적 주택가격이 급등하는 현상이 나타나 기도 한다. 이와 함께, 주택은 가계자산의 매우 큰 부분을 차지하는 주요한 자산 으로서 성격을 가진다. 이로 인해 주택가격의 상승은 미래 기대소득을 높어 가계 의 전반적인 소비를 증가시키기도 한다. 또 한편으로 주택은 의식주의 하나로서 인간의 기본적인 생활에 필수적인 재화이기도 하다.

이러한 독특한 특성으로 인해 주택시장에서는 특정지역 주택가격의 급변동에 따른 심리적 영향, 주택가격 상승을 위한 거주민들의 담합 등 시장이 효율적으로 작동하는데 영향을 줄 수 있는 여러 요인들이 잠재해 있으며, 그로 인한 부정적 외부효과도 크게 나타난다.

이와 같이 시장의 효율적 작동을 방해할 수 있는 많은 요인이 잠재함과 동시에 그 부정적 영향력이 매우 크기 때문에, 주택시장은 정부의 주요한 정책 대상이 되어왔다. 그러나 정부의 정책 또한 주택이 필수재라는 점과, 가계자산에서 큰 부분을 차지한다는 특징으로 인해 여러 정치적 영향에서 자유로울 수 없었으며, 이로 인하여 장기적인 대책과 대응방안을 가지기 보다는 단기적인 대응에 그칠 수 밖에 없었던 것이 사실이다.

국민자산의 매우 큰 부분을 차지함과 동시에, 기본적인 생활을 위해 필수적인 재화이기 때문에, 정부는 주택가격을 안정적으로 유지하고, 주택재고가 부족하 지 않도록 하는 데 많은 노력을 기울여 왔음에도 불구하고, 앞서 서술한 바와 같 이 정부정책은 주택시장의 문제를 근본적으로 해결하는 데에는 한계가 있었다.

그러나 이러한 여러 한계에도 불구하고, 정부정책이 주택시장에 매우 큰 영향 을 미치는 요소임은 부정할 수 없으며, 이에 정확하고 효율적인 정책의 시행은 기 서술한 주택관련 문제를 많은 부분 완화시키거나 해소할 수 있는 것 또한 사 실이다.

따라서 효율적인 주택정책을 수립하여 시장안정 및 주거복지 향상이라는 정책 목표를 성공적으로 달성하기 위해서는 시장에 대한 정확한 분석과 함께 단기적 대

는지를 정확히 파악할 수 있어야 한다. 이에 주택정책효과를 평가할 수 있는 도구, 수단이 필요한 것이다.

3. 주택정책효과 평가의 개념정립과 측정방법

1) 주택정책효과 평가란

정부는 주택시장안정 및 주거복지향상을 목적으로 주택공급, 수요, 거래, 주택 담보대출 등 금융, 보유세 및 거래세 등 조세 등과 관련된 수단을 이용하여 주택 정책을 시행한다. 이러한 정부의 주택정책은 정책과 관련된 조항이나 추진계획 을 명시한 각종 법령이나 대책으로 나타난다.

이와 같이 주택정책은 제도나 정부 대책을 통해 명시적으로 드러나며, 이러한 정책사항들은 몇몇 부분으로 묶어질 수 있으며, 이를 고려하여 정책에 해당되는 사항들을 정리할 수 있다. 이러한 정리작업을 통해 이 연구에서는 2008년도 연구 와 마찬가지로 정부정책으로 시행된 사항들 가운데에서도 공식보도 후 법제화된 최근 5년간의 정부정책만을 정책효과 분석의 대상으로 하였다.

여기에는 주택수요 및 공급정책, 주택세제정책(종합부동산세와 양도소득세), 주 택금융정책(LTV, 이자율) 등이 해당되며, 2008년 연구에서 고려하고자 하였던 토 지관련 부분과 주거복지 관련 부분은 실제 정책효과분석에 반영하는데 있어 계 량화 및 탄력치 도출의 어려움 등으로 제외하였다.

2008년 연구에서 정의한 바에 따라 이 연구에서 정책효과 분석은 정책의 효과 성 혹은 정책 활동의 가치에 대한 평가로 정의한다. 그리고 이 연구에서는 주택 정책효과 분석을 주택과 관련한 조세, 금융, 공급 등 다양한 정책이 시행되고 난 이후의 주택시장의 변화양상을 파악해 평가하는 것으로 보고, 새로운 주택정책 도 입에 따른 영향을 주택과 관련된 전체 부분에서 총괄 평가하는 효과평가로 주 택정책효과 분석을 정의한다.

정책을 평가하는 방식은 정책이 도입되지 않고 기존대로 유지되었다고 가정했을 경우를 기존 상황이 계속되는 형태로 보고, 새로운 주택정책이 도입되고 난 이후

의 상황과 비교하여 그 차이를 분석하는 것으로 한다. 그리고 이러한 주택정책효 과 평가의 기준은 정책에 따른 관련변수의 변동성 수준으로 파악한다.

이에 이 연구에서는 주택정책효과 분석과정을 2008년 연구에서 정의한 “정책이 도입되지 않았을 경우와 도입되고 난 이후 그 정책이 사회에 미친 영향(impact) 을 비교 분석하고, 진단하는 활동”이라는 개념을 차용하여 사용하는 것으로 한다.

2) 주택정책효과 측정을 위한 구성요소

(1) 주거서비스의 양적 효과 투입 및 측정을 위한 변수

주거서비스의 양적 효과를 측정할 수 있는 변수로는 세대주택비율과 주택 보급률이 있다. 이 두 변수는 주택재고가 수요에 맞추어 충분히 확보되어 있 는지를 보여주는 양적지표들이다. 두 변수 중 세대주택비율은 높을수록, 주택보 급률은 낮을수록 가구 수 혹은 세대 수에 대비하여 적정한 주택재고 확보가 이루 어지지 못했음을 나타내며, 이는 공급확대정책의 필요성을 보여주는 지표가 될 수도 있다.

이 연구에서는 보통가구 계산의 어려움 등 계산의 편리성 등을 고려하여 두 지표 중 세대주택비율을 시장의 주택공급압력 및 적정주택재고 확보여부를 판단 하는 변수로 사용하도록 한다.

세대주택비율  주택수 × 평균세대원수 인구수

주택보급률  보통가구수

주택수 소유권기준 

× 

*보통가구 = 총가구-(단독가구+집단가구+외국인가구)

(2) 주택가격 및 주거비와 연관된 시장지표

가계의 주거비부담을 측정하기 위한 변수는 소득대비 주택가격과 임대료 비중 을 나타내는 PIR(Price to Income Ratio)과 RIR(Price to Income Ratio), 그리고 주택 담보대출 비중을 나타내는 LTV(Loan to Value), 사용자비용 등이 있다. PIR은 소 득대비 주택가격을 나타낸는 것으로 주택지불능력이나 주택가격의 과대․과소 평가 여부 등을 판단하는데 이용되며, RIR은 소득 대비 임대료 부담을 나타내는 지표이며, LTV는 주택담보대출의 건전성과 가계의 부채수준을 판단하는 지표로 이용될 수 있다. 마지막으로 사용자비용³⁾은 주거서비스를 일정기간 사용하기 위 해 가계가 부담해야 하는 비용으로, 주거비용과 유사한 개념으로 이해할 수 있다.

이 연구에서는 이 중 주택시장이 작동하는데 직접적으로 영향을 미치며 정책 적으로 수요억제책으로 사용되고 있는 변수인 LTV와 주택수요와 직접적으로 연 관된 변수인 사용자비용을 사용하도록 하겠다. PIR과 RIR를 생산하기 위해서는 소득을 파악해야 하는데, 이는 이번 정책평가모형의 결과로서 내생적으로 생성 될 수 있는 변수는 아니기 때문에 제외하도록 한다.

  _{ }

연소득 주택구입가격

_{ }

월소득

임대료 × 

_{ }

주택구입가격 대출금액 × 

사용자비용 = {(1-이자소득세율)×평균이자율 + 실효보유세율 + 유지관리 및 감가상각율 - (1-실효양도소득세율)×주택가격상승률} × ㎡당 주택가격

※ 평균이자율= (대출금리×LTV) + ｛수신금리×(1-LTV)｝

3) 사용자비용은 일반적으로 주택구입에 투입된 자기자본의 기회비용, 주택구입시 차입한 타인자 본에 대해 지불한 이자비용, 감가상각비 및 유지보수비, 보유세 등을 합한 것에서 주택판매시