인구정책의 기본 구조와 주요 쟁점 - 인구변동의 국제 동향과 중장기 인구정책 방향

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인구변동의 기본 요소가 출생, 사망, 인구이동이라는 점에서 통상적으 로 이들 요소 모두를 인구정책의 대상으로 논의한다. 그러나 사망의 경우 건강정책 혹은 보건의료정책의 일환으로 인식되고 다루어지는 경향이 강 하다는 점에서 출생과 이동을 인구정책의 핵심 목표 변수로 본다고 할 수 있다(Demeny, 2010, p. 295). 그러나 출생과 이동의 경우에도 인구정 책과 관련된 국가의 명시적인 입장은 명확하지 않을 수 있는데, 특히 출 생과 관련하여 대부분의 선진국들이 이러한 태도를 취한다고 할 수 있다.

반면 개발도상국들의 경우 출생은 인구정책적 측면에서 매우 중요한 목 표 변수로 인식되는 경향이 있다. 출생과 관련하여 선진국과 개발도상국 이 상이한 태도를 취하는 반면 인구이동(이민)의 경우 공통적으로 정책적 개입의 대상이 되어 왔다고 할 수 있다.

인구정책의 핵심 변수들에 해당하는 출생, 사망, 인구이동을 둘러싼 정 책적 개입의 특징을 고려할 때 어떤 단일의 기구(부처)가 인구정책을 총 괄하는 사례를 찾기는 쉽지 않으며, 인구변동 요인별로 상이한 기구(부 처)가 관련 이슈를 처리하는 경향이 있다. 이러한 측면에서 출생, 사망, 인구이동을 아우른 통합적인 차원에서 인구정책의 정체성을 정의하고 실 행하기는 쉽지 않은 것이 현실이다. 예컨대, 1970~1980년대의 국제 인 구정책은 가족계획과 동의어로 사용될 정도로 출생과 밀접히 연계되어 정의되었다고 할 수 있다.

우리나라의 경우 인구정책을 협소하게 인식하는 경향은 외국에 비해 더욱 강한 모습을 보인다. 과거 1960~1970년대의 인구정책이 가족계획 과 동의어로 사용될 정도로 인구정책은 출산 억제를 중심으로 인식되었 다. 1980년대에 들어 출산율이 대체출산율 아래로 하락하고 2000년대 이후 초저출산 현상이 장기간 지속됨에 따라 인구정책은 출산율 상승에 초점을 맞추고 있는 상황이다. 결국, 인구정책이 해당 시점의 인구학적

현안을 중심으로 논의되는 경향이 강함으로써 다양한 인구정책 주제가 종합적으로 검토되지 못하고 있는 상황이다. 예컨대, 최근 들어 기후 변 화 등 환경 관련 문제가 중요한 이슈로 부각되고 있지만, 이를 인구정책 과 연관된 주제로 파악하는 경우는 거의 없는 상황이다.

2. 인구정책의 구성 요소

인구정책을 설계하는 데 있어서 주된 과업 중의 하나는 정책적 개입에 적합한 대상(목표)을 선정하는 것이다. 인구정책의 목표 변수는 크게 인 구학적 변수와 비인구학적 변수로 구분할 수 있다. 대체로 인구학적 변수 는 인구 문제의 원인을 겨냥하는 반면 비인구학적 변수는 인구학적 변화 를 주어진 조건으로 한 사후적 적응(adaptation)에 초점을 맞춘다고 할 수 있다. 이러한 점에서 Lutz(2007a)는 인구변동에 대응한 정책적 개입 을 완화(mitigation)와 적응(adaptation)으로 구분하고 있다. 그러나 이 러한 구분이 항상 명확한 것은 아니다. 예컨대, 인구이동의 경우 인구변 동에 대한 장기적 차원의 완화 조치로서의 성격을 띨 수도 있지만, 순전 히 인구변동에 대응한 적응적 조치의 성격을 가질 수도 있는 것이다.

우선, 인구정책의 목표 변수로 출생, 사망, 인구이동과 같은 인구학적 변수가 언급되지만, 대체로 정책적 개입은 출생과 인구이동에 초점을 맞 춘다. 사망의 경우 도덕적 및 윤리적 측면에서 사망률 증가를 검토할 수 는 없다. 다만, 앞에서 언급했듯이, 인구변동 요소 중 사망의 경우 건강정 책 차원에서 다루어진다는 점을 고려할 때, 전체 생존 기간 중 건강한 상 태에서 보내는 기간을 의미하는 건강기대여명(healthy life expect-ancy)은 사망과 건강을 동시에 포괄하는 개념으로 인구 고령화에 대한 대응과 관련하여 주요 관심 사항에 해당한다.

과거 인구정책의 목표로 가장 큰 주목을 받은 변수는 출산력이었다. 지 난 20세기 후반부 동안 가족계획 프로그램은 전 세계적 관심의 대상이 되 었다. 그러나 가족계획 프로그램을 통해 출산율을 조절할 수 있는가에 대 한 논란이 지속되었으며, 현재까지도 가족계획의 효과성은 논란의 대상 이라고 할 수 있다. 뒤에서 살펴보듯이, 이는 근본적으로 출산과 발전을 둘러싼 논쟁과도 맥락을 같이한다.

출산력에 비해 정책 대상으로서의 중요성은 낮지만, 이동력 또한 지속 적으로 관심의 대상이 되었다. 특히, 출산력 변천을 완료한 선진국을 중 심으로 향후 이동력의 역할이 커질 것이라는 전망이 제기되고 있다. 또한 세계 경제를 통합하는 세계화(globalization) 현상 또한 향후 이동력이 더욱 중요한 정책 변수가 될 것임을 시사한다. 그러나 인구이동의 경우 경기 순환, 정치 변동, 국가 안전보장과 밀접히 연관된 이슈라는 점에서 그 역할과 관련된 불확실성은 매우 큰 상황이다(May, 2012, p. 57).

다음으로, 인구정책 목표 변수로 비인구학적 변수 또한 검토되기도 하 는데, 교육, 노동시장, 주택시장, 기타 기반 시설 등이 여기에 해당한다.

지난 20세기 후반부의 급격한 인구성장 시기에 많은 관심을 받은 부분이 교육이라고 할 수 있는데, 이는 교육과 출산력 간의 긴밀한 관계에 기초 하고 있다. 물론 교육은 인구 고령화 및 인구 감소에 직면한 선진국 인구 정책에서도 중요한 대상 변수로 언급되기도 한다(예컨대, Lutz, 2014).

저출산 현상을 경험하고 있는 국가들의 경우 정책적 개입을 통한 출산율 상승이 쉽지 않다는 점에서 적응(adaptation) 조치를 강조하는 모습 또 한 관측되고 있다.

인구정책의 목표 변수가 설정되면 이를 달성하기 위한 적절한 정책 수 단을 선택해야 한다. 인구정책의 수단 혹은 기제는 크게 1) 정보 제공, 2) 법적 및 제도적 규제, 3) 재정적 유인 제공, 4) 직간접 투자로 구분할 수

있다(May, 2012, p. 60). 주지하다시피, 지난 20세기 후반부에 이루어 진 출산율 억제 정책의 경우 정보 및 서비스(예컨대, 가족계획) 제공(직접 투자)이 주된 수단이었다고 할 수 있다. 물론 교육(특히, 여성)에 대한 투 자 및 여성의 노동시장 참여 촉진 등과 같은 간접적 개입 또한 중요한 역 할을 하였다고 할 수 있다. 그러나 저출산 및 인구 고령화와 같은 선진국 인구 문제에 대한 인구정책 수단은 대체로 재정적 유인(incentive)이나 역유인(disincentive)과 같은 간접적인 형식을 취한다. 특히, 선진국의 경우 인구정책과 사회정책 간 구분이 모호한 모습을 보인다. 예컨대, 저 출산 현상을 경험하고 있는 선진국들에서 취해진 다양한 출산 장려 프로 그램들은 대체로 사회복지 프로그램의 성격을 강하게 가지고 있다는 점 에서 그 정체성을 정의하기가 쉽지 않다. 더 나아가 Caldwell, J. C., Caldwell, P. & McDonald(2002, pp. 14-15)는 기본적으로 출산 장려 정책들을 복지정책과 구분할 수 없음을 지적하며, 복지국가 축소가 출산 율을 떨어뜨릴 개연성을 지적하고 있다. 또한 출산 장려 정책들의 경우 상대적으로 효과성이 떨어질 개연성이 지적되는데, 출산 장려 정책이 추 진되더라도 항상 원하는 결과를 초래하지는 않음에 유의할 필요가 있다 는 것이다(May, 2012, p. 230).

다른 정책 영역과 마찬가지로 인구정책 또한 정책의 효과성에 대한 검 토가 필요하다. 최근 들어 정책 수행 과정에서 효과성을 강조하는 경향이 점점 더 강해지는 한편 증거에 기초한 정책 수행에 대한 요구가 증가하고 있다. 정책 목표(예컨대, 사망률 감소 혹은 출산율 감소)의 달성과 관련된 인구정책의 효과성을 평가하기 위해서는 우선적으로 정책 수단이 이러한 정책 목표 추구와 정합성을 갖는가에 대한 검토가 필요하다. 예컨대, 백 신 접종과 같은 면역 캠페인과 사망률 감소 간 혹은 가족계획과 출산율 감소 간에는 그러한 정합성이 있음을 쉽게 판단할 수 있다. 그러나 인구

고령화나 이민의 경우 관련된 이슈의 복잡성으로 인해 적절한 정책 수단 을 찾는 것이 쉽지 않을 수 있다. 특히, 인구 고령화나 이민의 경우 정책 수단이 정책 목표에 미치는 효과가 제한적일 개연성이 높다는 점에서 타 당한 정책적 개입의 유형을 선정하는 것이 중요한 이슈라고 할 수 있다 (May, 2012, p. 209).

다음으로, 인구정책의 효과성을 평가하기 위해서는 정책적 개입의 효 과성을 측정하는 지표를 선정할 필요가 있다. 예컨대, 통상적으로 출산율 감소(정책 목표)를 위해 추진된 가족계획 프로그램의 효과성을 평가하기 위한 대표적인 지표로 피임 실천율을 사용한다. 양적 지표뿐만 아니라 질 적 지표의 사용 또한 가능하며, 양적 및 질적 지표는 상호 보완적인 역할 을 할 수 있다(May, 2012, p. 210). 물론 지표 선정이 이루어지더라도 해당 지표에 대한 정확한 측정 또한 중요한 이슈이다. 예컨대, 피임 실천 율을 측정한다고 할 때 단순히 현시점에서의 피임 실천 여부를 측정할 수 있다. 그러나 현시점에서의 피임 실천 여부가 아닌 피임 실천의 지속성 (consistency)이 정책의 효과성 측면에서 보다 중요할 수 있다.

정책 효과성을 측정하는 지표가 선정된 후 특정 정책적 개입이 가져오 는 편익과 비용에 대한 추정이 가능하며, 이에 기초하여 최적의 결과를 가져오는 정책 수단을 선정하는 한편 주어진 자원 또한 효율적으로 사용 할 수 있다. 다른 정책 분야와 마찬가지로 인구정책 또한 정책적 개입과 결과물 간에는 시간적 간극(time lag)이 존재한다. 정책 수단에 따라 정 책적 개입과 결과물 간 시간적 간극이 상이할 수 있는 것이다. 예컨대, 출

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