영세민 식품보조제도 도입방안
연구
김 성 용 부연구위원 김 철 민 전문연구원 이 계 임 부연구위원 최 지 현 연 구 위 원 문 현 경 단국대교수농업협동조합중앙회 회장 귀하
본 보고서를 “영세민 식품보조제도 도입방안 연구” 과제의 최종보고서로 제출합니다.
2003년 7월 31일
우리나라에서는 1997년 경제위기를 겪으면서 영세민을 위한 적절한 빈 곤대책과 각종 사회안전망의 중요성이 더욱 부각됨에 따라 국민기초생활 보장제도가 시행되고 있다. 그러나 사회보장제도가 포괄할 수 없는 다수의 절대빈곤층이 여전히 존재하고 있으며 이들의 영양상태가 열악함에도 불 구하고 저소득층의 영양을 개선함으로써 식생활을 보호하는 식품보조적인 공공부조제도가 없는 것이 우리의 현실이다.
현재 미국이 시행하고 있는 푸드스탬프제도(Food Stamp Program)와 같이 영세민의 식생활을 안정시키는 식품보조제도가 도입된다면 우리나라의 현 행 기초보장제도로 포괄할 수 없는 한계계층 실업자나 노숙자, 결식아동, 난민 등 절대빈곤층에게 최소 비용으로 기초영양을 공급할 수 있을 뿐만 아니라 식품보조제도가 적절하게 운영될 경우 농산물의 수요확대를 통하 여 농가소득 향상에 간접적으로 기여하는 외부효과도 발휘할 수 있을 것으 로 보인다. 이 연구는 영세민의 식품구매력 부족이 영양결핍의 직접적인 원인이 되 고 있기 때문에 영세민에게 모자라는 식품비를 보조하는 식품보조제도를 도입해야 하는 필요성을 검토하고 도입 시 효과와 방안을 제시하는 것을 목적으로 추진하였다. 이 연구의 진행을 위해 많은 분들의 도움을 받았다. 농협중앙회는 연구 비를 지원하였고, 서울시 동사무소 사회복지담당공무원들의 협조로 영세민 실태조사를 잘 수행할 수 있었다. 끝으로 연구진들의 노고를 치하하며, 이 보고서가 영세민을 위한 식품보조제도를 도입하는데 중요한 자료가 되기 를 기대한다. 2003. 7. 한국농촌경제연구원장 이 정 환
차 례
제1장 서 론 1. 연구배경 ··· 1 2. 연구목적 ··· 3 3. 연구내용 및 범위 ··· 4 4. 연구방법 ··· 6 제2장 미국 푸드스탬프제도의 운영과 효과 1. 운영현황 ··· 8 2. 전자지불시스템의 도입과 운영효과 ··· 24 3. 미국 푸드스탬프제도의 시행효과 ··· 33 4. 시사점 ··· 51 제3장 영세민의 식생활 실태 분석 1. 선행연구 검토와 분석 절차 ··· 54 2. 영세민의 식품소비구조 분석 ··· 58 3. 영세민의 식생활 실태 조사 분석 ··· 66 4. 영세민의 영양섭취 상태 분석 ··· 76 5. 시사점 ··· 86 제4장 식품보조제도 도입의 효과 분석 1. 분석방법 ··· 88 2. 가구유형별 식품비 산정 ··· 89 3. 보조 급여액의 산정 ··· 96 4. 식품비 보조의 효과 분석 ··· 101 제5장 식품보조제도 도입의 방향과 과제 1. 도입방향 ··· 115 2. 도입시 주요과제 ··· 118제6장 요약 및 결론
1. 요약 ··· 131
2. 결론 및 향후 과제 ··· 135
참고문헌 ··· 137
표 차 례
제2장 표 2-1 푸드스탬프제도의 수급자 및 1인당 급여액 추이 ··· 11 표 2-2 푸드스탬프 수급이 가능한 최저가구소득, 2002-2003 ··· 13 표 2-3 가구원수별 푸드스탬프 최대급여액, 2002-2003 ··· 14 표 2-4 전자지불시스템의 장단점 ··· 26 표 2-5 소매점 유형별 푸드스탬프 이용 및 스캐닝시설 설치현황, 1998 ··· 29 표 2-6 푸드스탬프 급여방식별 고객만족도 평가 ··· 31 표 2-7 전자지불카드 사용의 비용절감 효과: 메릴랜드주의 사례 ··· 32 표 2-8 식품에 대한 푸드스템프 급여와 현금소득의 한계소비성향 비교 ··· 36 표 2-9 푸드스탬프 급여의 현금지불사업별 가구당 식품비 지출액 ··· 40 표 2-10 푸드스탬프 급여의 현금지불사업별 식품비 지출액 감소 효과 ··· 41 표 2-11 푸드스탬프 급여의 현금지불이 가계소비지출에 미치는 효과 ··· 43 표 2-12 푸드스탬프 급여의 현금지불이 농업부문에 미치는 효과 ··· 44 표 2-13 푸드스탬프 급여의 영양소 섭취에 대한 효과 ··· 47 표 2-14 푸드스탬프 급여의 빈곤율 경감에 대한 효과, 1995 ··· 50 제3장 표 3-1 영세민가구의 식생활 실태 분석 자료와 내용 ··· 57 표 3-2 2001년 가구규모별 최저생계비 ··· 59 표 3-3 분석가구수 ··· 59 표 3-4 영세민가구의 1인당 식품별 지출수준 ··· 64 표 3-5 영세민 조사가구의 특성 ··· 67 표 3-6 영세민 조사가구가 식품 구입시 우선적으로 고려하는 사항 · 68표 3-7 영세민 조사가구의 식품 주 구입장소 ··· 69 표 3-8 영세민 조사가구가 식품 구입장소를 이용하는 이유 ··· 70 표 3-9 영세민 조사가구의 외식 횟수 ··· 70 표 3-10 영세민 조사가구가 식생활에서 당면한 어려움 ··· 70 표 3-11 영세민 조사가구의 영양상태 ··· 71 표 3-12 영세민 조사가구의 식품공급 안정성 상황 ··· 74 표 3-13 식품공급 불안정 결정요인 분석결과 ··· 75 표 3-14 소득계층별 끼니당 섭취 식품 수 ··· 78 표 3-15 소득계층별 식품군의 섭취빈도 ··· 79 표 3-16 소득계층별 주요 식품군의 섭취량 ··· 80 표 3-17 소득계층별 30대 상용식품의 섭취량 ··· 81 표 3-18 소득계층별 개별영양소 섭취수준 및 에너지 구성비 ··· 82 표 3-19 소득계층별 영양권장량 대비 평균 섭취비율 ··· 84 표 3-20 소득계층별 영양소 섭취비율의 분포 ··· 85 표 3-21 소득계층별 영양소 섭취 적정비율 ··· 86 제4장 표 4-1 식품비 산정을 위한 표준 가족구성 모형 ··· 92 표 4-2 가구유형별 1일 식품비 산정액 ··· 95 표 4-3 가구원수별 균등화 지수 ··· 99 표 4-4 수급가구 유형별 1인당 월 식품비 보조액 ··· 100 표 4-5 식품비 보조급여의 식품비 지출확대 효과 ··· 103 표 4-6 식품비 보조급여의 품목별 식품비 지출확대 효과 ··· 104 표 4-7 식품소비 증가의 산업별 생산유발계수 ··· 106 표 4-8 식품보조제도 도입의 생산유발효과 ··· 107 표 4-9 식품소비 증가의 산업별 부가가치(소득)유발계수 ··· 110 표 4-10 식품보조제도 도입의 부가가치유발효과 ··· 111 표 4-11 식품소비 증가의 산업별 취업유발계수 ··· 112 표 4-12 식품보조제도 도입의 취업유발효과 ··· 113
그 림 차 례
제1장 그림 1-1 연구체계 ··· 5 제2장 그림 2-1 미국 푸드스탬프제도의 위치 ··· 10 그림 2-2 푸드스탬프 급여의 식품소비 확대 효과 ··· 34 그림 2-3 푸드스탬프 수급자수, 빈곤인구 및 실업자수 추이 ··· 51 제3장 그림 3-1 영세민가구의 소득 및 가계비 수준 ··· 60 그림 3-2 영세민가구의 비목별 지출수준 ··· 62 그림 3-3 영세민가구와 비영세민가구의 비목별 지출비중 비교 ··· 63 그림 3-4 영세민가구의 가정식 및 외식 지출 수준 ··· 65 제4장 그림 4-1 영세민가구를 위한 식품비 산정 절차 ··· 94 그림 4-2 식품비 보조대상 저소득가구의 구성, 2001년 ··· 99 그림 4-3 식품소비 증가의 전후방 연관산업별 영향력 계수 ··· 108 그림 4-4 식품소비 증가의 전후방 연관산업별 감응도 계수 ··· 109 제5장 그림 5-1 전자식 급여전달에 의한 식품비 지급 및 대금결재 방법 ··· 125제1장
서 론
1. 연구배경
국제교역질서가 WTO 체제로 이행하면서 국내 농산물시장에서는 농산물 수입 증가로 자급률이 떨어지고, 일부 품목의 경우 생산 과부족에 따라 가 격이 등락하는 현상이 반복되고 있다. 이에 따라 농업정책도 기존의 생산위 주 정책에 대한 반성과 함께 수요확대정책에 대한 관심이 높아지고 있다. 우리나라는 1997년 경제위기를 겪으면서 영세민을 위한 적절한 빈곤대책 과 각종 사회안전망의 중요성이 더욱 부각되었으며, 이들의 생활보호에 대 한 사회적 관심과 정책적 수요가 증대되었다. 이에 따라 정부는 2000년 10 월부터 기존의 생활보호제도를 대신한 ‘국민기초생활보장법’을 시행함으로 써 생활보호대상자의 소득과 세대구성, 최저생계비 등을 고려하여 생계 급 여를 제공하고 있다. 그러나 국민기초생활보장법의 시행에도 불구하고 사회보장제도가 포괄 할 수 없는 다수의 절대빈곤층이 여전히 존재하고 있는 것으로 나타난다.한국보건사회연구원의 연구에 따르면 2001년 현재 절대빈곤층은 전 국민 의 약 7～8%에 달하는 것으로 추정되고 있으나, 기초보장 수급자는 151만 명으로 전 국민의 약 3.2%에 불과하다. 더욱이 이들 수급자에 대한 급여가 현금으로 지불되고 있기 때문에 식생활비로 쓰이지 않고 다른 용도로 사용 될 경우 가구 구성원 특히 아동의 장기 결식이 우려되므로 현금대신 다른 방식으로 지급되는 방안도 연구되어야 한다는 지적도 있다. 국민기초생활보장 수급가구의 식생활 상태를 식품공급 불안정성 여부 (food insecurity) 측면에서 분석한 연구(오세영외, 2002)에 따르면 수급가구 중 식품공급이 불안정하여 배고픔을 경험한 가구는 80%에 달하는 것으로 분석된다. 즉, 국민기초생활보장제도는 일종의 소득보전적인 사회보장제도 이지만 저소득층의 영양개선을 통해 식생활을 보호하는 식품보조적인 공 적부조제도로서 기능이 다소 약한 것으로 평가되고 있다. 현재 미국 보건후생성이 실시하는 현금 급여의 공공부조와는 별도로 농 무성이 시행중인 푸드스탬프제도(Food Stamp Program)는 저소득층에게 현 금대신 식품만을 구매할 수 있는 쿠폰이나 전자지불카드를 제공함으로써 영세민 계층의 식생활을 보장하고 있을 뿐 만 아니라 간접적으로 농산물의 소비를 확대하는 효과도 발휘하고 있다. 이 제도는 미국 내에서 저소득층 과 농가를 동시에 보호하는 사회안전망의 기능을 담당하는 것으로 평가받 고 있다. 푸드스탬프제도와 같이 영세민의 식생활을 안정시키는 식품보조제도는 우리나라의 현행 기초보장제도로 포괄할 수 없는 한계계층 실업자, 노숙 자, 결식아동, 난민 등 절대빈곤층에게 최소 비용으로 기초영양을 공급할 수 있다는 측면에서 중요한 공공부조제도이다. 또한 식품보조제도가 적절 하게 운영될 경우 농산물의 수요확대를 통하여 농가소득 향상에 간접적으 로 기여하는 외부효과도 발휘할 수 있다. 이러한 배경 하에서 학계, 시민운
동단체, 농민단체, 정부 일각에서 푸드스탬프제도 도입을 검토할 필요가 있다는 제안이 제기되었다. 그러나 이에 대한 구체적인 대안의 제시보다는 막연한 제안 수준에 머무르고 있는 것이 현실이다. 아울러 미국의 현행 푸드스탬프제도는 1960년대 시작된 이래 많은 변화 를 경험하여 현재는 본래 제도의 공식적인 목적인 과잉농산물의 처분보다 는 저소득층의 영양개선이라는 공공복지증진이라는 성격이 강하다. 제도적 개념으로 정책대안이라는 면에서는 같지만 우리나라의 상황은 농산물 수 급여건과 공공부조제도, 복지전달체계 측면에서 미국과 상이한 측면이 많 다. 따라서 우리나라 실정에 맞는 영세민 식품보조제도를 도입하기 위해서 는 미국 푸드스탬프제도의 시행과정에 나타난 문제점에 대한 면밀한 조사 분석과 평가, 우리나라에의 도입 시 효과분석, 제도도입에 필요한 제반 여 건 및 문제점 등이 충분히 검토될 필요가 있다.
2. 연구목적
이 연구의 목적은 영세민의 제한된 식품구매력이 영양부족의 직접적인 원인이 되고 있으므로 영세민으로 하여금 더 많은 식품을 소비하도록 함으 로써 이들의 영양수준을 개선하기 위한 식품보조제도의 필요성을 분석하 고 도입방안을 제시하는데 있다. 이를 위한 구체적인 세부 목적은 다음과 같다. 첫째, 영세민의 식품비 지출구조와 식품공급 안정성 상태, 영양섭취 상 태를 분석하여 식품보조제도 도입의 필요성을 검토한다. 둘째, 미국 푸드스탬프제도의 운영방식과 시행효과를 검토하여 한국형 식품보조제도의 도입을 위한 시사점을 얻는다.셋째, 영세민의 적정영양섭취를 가능토록 하는 식품비 보조액을 산출하 고 식품보조 대상과 보조방식 등을 검토한다. 넷째, 식품보조제도의 도입이 식품 소비확대와 농업 및 식품산업 부문에 미치는 여러 가지 파급효과를 분석한다. 다섯째, 식품보조제도 도입의 기본방향과 주요과제를 제시한다.
3. 연구내용 및 범위
본 보고서의 연구체계와 주요 연구내용은 다음과 같다<그림 1-1>. 제2장에서는 미국 푸드스탬프제도의 운영현황과 효과를 논의한다. 푸드 스탬프제도의 운영현황에서는 제도 운영을 둘러싼 최근 동향과 더불어 미 국의 전자지불(Electronic Benefit Transfer: EBT) 시스템 도입 사례를 검토 한다. 운영효과는 식품소비확대 효과, 영양개선 효과, 사회안전망 효과 등 으로 나누어 분석함으로써 우리나라 식품보조제도 도입에 대한 시사점을 도출한다. 제3장에서는 식품보조제도 도입의 필요성을 검토하기 위해 영세민의 식 생활 상태를 분석한다. 식생활 상태 분석은 식품공급안전성(Food Security) 상태 분석, 식품소비 행태 분석, 영양섭취 및 건강실태 분석 등으로 나누어 진다. 이 장의 목적은 영세민들이 식품구매력 부족으로 인해 영양결핍 상 태에 있음을 제시하는데 있다. 제4장에서는 우리나라에 식품보조제도를 도입할 경우 파급되는 효과를 분석한다. 도입효과는 지원대상 범위를 기준으로 설정된 몇 가지 시나리오 에 대해 검토되며 식품비 지출확대와 농업 및 식품산업 부문별 생산유발효 과, 소득유발효과, 고용유발효과 등으로 나누어 분석한다.제5장에서는 식품보조제도 도입의 기본방향과 도입 시 과제를 제시한다. 식품보조제도 도입을 위한 제반 여건을 분석하고 도입 시 고려해야 할 주 요 과제를 논의한다. 제6장 요약 및 결론에서는 주요 연구결과를 정리하고 식품보조제도 도 입을 위한 세부적인 방안을 강구하는데 향후 검토해야 할 추가적인 과제들 을 제시한다. 그림 1-1 연구체계 식품보조제도 도입여건 분석 (5장) 미국 푸드스탬프제도의 운영 및 효과 분석 (2장) 식품보조제도 도입 파급효과분석 (4장) 영세민 대상 적정 식품비 보조액 산출 (4장) 한국형 식품보조제도 도입의 기본방향과 주요 과제 제시 (5장) 영세민의 식품공급안정성 (3장) 영세민의 영양섭취상태 (3장) 영세민의 식품소비실태 (3장)
4. 연구방법
이 연구에서는 연구목적을 효과적으로 달성하기 위하여 필요한 문헌조 사와 각종 통계자료 분석, 모형 추정 등을 수행하였으며 실태조사와 자문 회의를 병행하였다.
미국 푸드스탬프제도의 현황과 운영효과는 미국 농무성의 식품영양국 (Food Nutrition Service)에 대한 인터넷(//www.fns.usda.gov/fns) 조사와 현지 출장조사, 각종 문헌조사 등으로 얻어진 자료를 토대로 하여 정리하였다. 영세민 가구의 식품소비는 통계청의 2001년 ｢도시가계연보｣ 원자료를 사용하여 분석하였고, 영세민의 영양섭취상태는 보건복지부의 1998년 ｢국 민건강영양조사｣ 원자료를 가지고 산출된 영양지표를 토대로 하여 분석하 였다. 아울러 영세민의 전반적인 식생활 상태와 식품공급 불안정 여부를 조사하기 위하여 현행 국민기초생활보장 수급가구와 저소득가구이지만 수 급가구가 아닌 차상위계층 200가구를 서울시 동사무소의 협조를 받아 조 사하였다. 영세민의 식품공급안정성에 대한 평가는 Kendell의 연구방법론 을 따랐다. 영세민을 위한 식품보조액 산정은 기존의 최저식품비 개념이 아니라 한 국인의 영양권장량을 기준으로 함으로써 영세민 가구구성원으로 하여금 적정한 영양섭취를 가능케 하는 수준의 식품비 보조개념에 기초하였다. 식품보조제도 도입으로 인한 농업 및 식품산업 부문에의 파급효과는 한 국은행이 발표하는 산업연관표에 기초한 투입산출모형을 사용하여 계측하 였다. 연구초기에 관련전문가 자문회의를 개최하여 연구방향과 내용을 설정하
였다. 영세민에 대한 실태조사를 수행하기 위하여 서울시 동사무소의 사회 복지전담공무원을 면접 조사하여 기초자료를 수집하였으며 새로운 식품보 조제도에 대한 의견을 청취하였다. 주요 연구결과가 도출된 연구 후반기에 는 자문회의를 개최하여 영세민 식품보조제도 도입 방향에 대해 제시된 의 견들을 검토하여 이를 보고서에 반영하였다.
제 2 장
미국 푸드스탬프제도의 운영과 효과
1. 운영현황
1.1. 개요
식품을 제공하는 대표적인 공공부조제도는 미국이 시행하고 있는 식품 및 영양지원제도인 푸드스탬프제도(Food Stamp Program)이다. 그 내용은 저소득층 주민에게 필요한 식품을 구입할 수 있는 식품구입권(Food Stamp Coupon)이나 전자지불(EBT) 카드를 제공하여 식료품 소매점에서 식품을 구입하게 함으로써 저소득층의 식량문제를 해결하고 식사의 질을 향상시 키는데 있다. 오늘날과 같은 형태의 푸드스탬프제도는 1964년에 푸드스탬 프법(The Food Stamp Act of 1964)이 PL88-525로 입법화되면서 본격적으 로 실시되었지만 그 역사는 미국의 경제공황을 겪고 있던 1930년대로 거 슬러 올라간다.
Corporation)을 통해 빈곤층에게 잉여농산물을 분배하는 형태로 운영되었 다. 1939년에 적황색 스탬프(orange stamp)와 청색 스탬프(blue stamp)로 구 성된 이원푸드스탬프제도(two-color food stamp program)가 도입되었으나 2 차세계대전으로 인해 미국 농산물에 대한 수요가 급증하자 1943년 중단되 었다1). 1963년 경제회복 및 성장 프로그램의 일환으로 케네디 대통령에 의 해 할인구매조건부 푸드스탬프가 시범적으로 22개 주에서 도입되었으며 1964년 빈곤과의 전쟁 일환으로 푸드스탬프법이 마련되어 할인구매조건부 푸드스탬프가 시행되었다2). 그러나 이를 통해서도 식품권을 구입할 수 없 는 극빈 계층에 대한 문제가 제기됨에 따라 1977년 푸드스탬프법 개정 (PL95-113)을 통해 자격요건 및 행정 강화 등 많은 제도적 변화를 겪으면 서 현재 형태의 푸드스탬프가 전국적으로 도입되었다(MacDonald, 1977; Ohls and Beebout, 1993).
푸드스탬프제도는 저소득층 가구의 식품구매를 지원하여 영양개선과 건 강증진을 목적으로 시행되고 있다. 역사적 관점에서 보면 원래 푸드스탬프 제도는 사회복지 목적이 아니라 농민 구제의 성격을 띤 것으로 잉여농산물 의 처분이 본래 목적이었고, 이 목적을 달성하기 위한 수단으로 푸드스탬 프제도가 탄생하였다. 그러나 사회경제 여건이 변화하면서 주목적은 공공 복지증진 내지 영세민 구제가 되었으며, 잉여농산물의 처분은 이 목적을 달성하는 과정에서 발생하는 외부효과라는 푸드스템프제도에 대한 목적도 1) 청색스탬프는 수급자가 액면가대로 구입하여 어떤 식품이든 제한 없이 구매할 수 있는 식품권인 반면, 적황색스탬프는 청색스탬프 구입시 보너스로 지급되는 것으로 정부에 의해 잉여식료품으로 분류 공포된 물품만을 구입할 수 있는 식품 권으로 주로 잉여농산물을 처분하기 위해 고안된 것이다. 2) 할인구매조건부 푸드스탬프는 수급자의 소득수준에 따라 액면가 보다 낮은 가격 에 식품권을 구입하고 이를 사용할 때는 액면가대로 쓸 수 있도록 한 푸드스탬프 이다.
치현상이 발생하게 되었다(Perrow, 1986).
현재 미국이 저소득층과 영양취약 집단을 위해 시행하고 있는 식품보조 프로그램은 푸드스탬프제도를 포함하여 어린이 영양지원프로그램(Child Nutrition Programs), 여성과 어린이에 대한 보충식품지원 프로그램(Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children: WIC) 등 15개이며, 이에 대한 총지출규모는 농무부 총예산의 50%를 차지하고 있다. 이중 푸드스탬프제도는 식품 및 영양지원제도 가운데 예산규모가 가장 큰 국가 영양안전망 제도이다. 2001년도 식품보조관련사업에 지출한 농무부 총예산은 340억 2천만 달러이며 이중 푸드스탬프 지원예산은 170억 8천만 달러로 54%에 달한다<그림 2-1>. 그림 2-1 미국 푸드스탬프제도의 위치 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 1980 1984 1988 1992 1996 2000 백만달러 행정비용 기타 식량지원 임산부, 유아 및 어린이 대상 보충식품지원 어린이 영양지원 푸드스탬프 푸드스탬프제도는 2002년 현재 전체인구의 7.3%가량에 해당하는 1천 9
백만 명에 대해 1인당 월평균 79.6달러 가량의 푸드스탬프 급여를 제공하 고 있다<표 2-1>. 특히 어린아이가 푸드스탬프제도의 주요 수급자이며, 푸 드스템프 수급가구의 60% 가량이 어린 자녀를 두고 있다(Wilde and Andrew, 2000). 표 2-1 푸드스탬프제도의 수급자 및 1인당 급여액 추이 연도 수급자수 (천명) 1인당 급여액 (달러/월) 총지불액 (백만달러) 행정비용 (백만달러) 총비용 (백만달러) 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 21,082 19,899 20,049 26,619 25,542 22,858 19,788 18,183 17,158 17,313 19,100 34.47 44.99 58.97 71.27 73.22 71.27 71.12 72.21 72.78 74.83 79.60 8,720.9 10,743.6 14,186.7 22,764.1 22,441.5 19,550.2 16,889.1 15,755.4 14,984.8 15,547.0 18,244.0 485.6 959.6 1,304.5 1,855.5 1,885.5 1,936.7 2,003.5 1,942.8 2,077.1 2,253.0 2,409.1 9,206.5 11,703.2 15,491.2 24,619.6 24,327.0 21,486.9 18,892.6 17,698.2 17,061.9 17,800.0 20,653.1 자료: Food Stamp Program Annual Summary, USDA/FNS, 2003.
가구당 평균 푸드스탬프 급여액은 가구규모와 유형에 따라 차이가 나지 만 미국에서 공공부조제도의 전형적인 수급대상가구라 할 수 있는 자녀 둘 인 편모가구의 경우 가구 전체 구매력의 25%에 해당하는 금액이며, 부양 자녀를 둔 저소득 편부모가족에 대한 지원제도인 부양아동가정부조(Aid to Families with Dependent Children: AFDC) 또는 빈곤가정일시부조 (Temporary Assistance for Needy Families: TANF) 급여가 상대적으로 적은
지역에서 푸드스탬프 급여는 수급가구 전체구매력의 50%를 초과한다3).
3)
1996년 복지개혁입법(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996: PRWORA)에 의해 AFDC는 1997년 1월부터 근로활동에 대한 참여를 강조하고 수급조건을 제한하는 TANF로 전환되었다.
미국의 푸드스탬프제도는 농무부(USDA)의 식품영양국(Food and Nutrition Service: FNS)이 주관하여 운영하고 있으며 업무는 식품영양국 산하 전국의 7개 권역사무소(Regional Office)를 통해 중계된다. 권역사무소는 60여개의 직할지역사무소(Field Office)와 주정부의 해당업무를 지시감독하며, 지자체 의 담당 부서가 일선업무를 담당하고 있다. 연방정부가 푸드스탬프 급여를 전액 보조하고 있으며 주정부 행정비용의 50%를 부담한다. 이들 행정비용에 는 수급가구의 선발, 스탬프의 발급, 교육훈련 등에 관한 비용이 포함된다4).
1.2. 수급자격 및 기간
푸드스탬프 급여는 원칙적으로 미국 시민권자에 한해서 제공되며 일부 외국인들에게 제한적으로 주어진다. 1996년 복지개혁법이 개정되면서 이민 자에 대한 혜택이 축소되었다. 수급여부는 가구 소득기준과 재산기준에 따라 결정된다. 소득기준은 총소 득기준과 순소득기준으로 구분되며 수급가구가 되려면 총소득과 순소득의 빈곤지침선기준을 동시에 충족시켜야 하나 노인이 있거나 장애인급여를 받 는 가구의 경우는 순소득기준만 충족시키면 된다. 총소득기준과 순소득기준 은 각각 연방정부가 발표하는 가구원수별 빈곤지침선(Federal Poverty Guideline)의 130%와 100% 미만을 기준으로 한다5). 순소득은 총소득에서 4) 2001년을 기준으로 할 때 행정비용은 푸드스탬프제도 관련예산의 11.8%수준에 달한다. 이중 수급자 가구 선발 비용이 55%로 가장 높고, 스탬프 발행비용이 6.7%, 교육 및 훈련비용이 6.5%에 달한다. 5)미국은 빈곤선(poverty thresholds)과 빈곤지침선(poverty guideline)이라는 두 가지 개념을 공식적인 빈곤선으로 사용하고 있다. 빈곤선은 1960년에 사회보장청의 Orshansky에 의해 최초로 개발되었는데 Orshansky는 저소득층에 대한 최소한의 식료품바스켓을 구성하여 산출한 최저식료품 지출비에 3을 곱하여 빈곤선을 책 정하였다. 반면, 빈곤지침선은 빈곤선을 단순화한 것으로 매년 보건후생성이 발
근로공제, 가족부양비공제, 주거공제, 의료공제 등 몇 가지 공제를 거친 후 에 최종적으로 산출된다6). 매년 농무성은 이러한 기준을 산출하여 발표하는 데 2002～2003년 가구규모별 총소득과 순소득 기준은 <표 2-2>와 같다. 표 2-2 푸드스탬프 수급이 가능한 최저가구소득, 2002～2003 단위: 달러 가구원수 1 2 3 4 5 6 7 8 1인 추가 월 총소득 (빈곤지침선의 130%) 960 1,294 1,628 1,961 2,295 2,629 2,962 3,296 334 월 순소득 (빈곤지침선의 100%) 739 995 1,252 1,509 1,765 2,022 2,279 2,535 257 자료: USDA/FNS. 푸드스탬프 급여기간(certification period)은 수급가구의 특성에 따라 3개 월, 6개월, 12개월, 24개월로 정해진다. 우선, ① 가구원이 모두 노인이며, 소득이나 현금지원이 없는 경우 급여기간은 24개월이며, ② 가구원 모두가 장애인 또는 노인이고 근로소득이 없는 경우 급여기간은 12개월, ③ 현금 보조나 수입이 있고 현재의 소득, 가구 경제여건, 공제규모가 크게 변동되 지 않을 것으로 예상되면 급여기간은 6개월로 줄어든다. 급여기간 종료 전 표하며 주로 연방프로그램 대상자를 선정하는데 사용된다. 6) 순소득계산시 고려되는 공제유형은 ① 근로소득의 20% ② 1인당 134달러의 표준 공제 ③ 근로, 구직, 훈련 활동기간 중 가족부양비 명목으로 2세 이하의 자녀 경 우 1인당 200달러 이내, 다른 가족은 1인당 175달러 이내 ④ 60세 이상 노인이나 장애자의 경우 의료보험료 중 월 35달러를 초과한 비용(단, 보험이나 다른 기관 에 의해 지불되지 않는 경우에만 해당) ⑤ 타공제후 소득의 1/2를 초과하는 주거 비용(단, 주거비용공제는 60세 이상 노인이나 장애자가 없다면 367달러를 초과할 수 없고, 일부 주에서는 무주택가구에 대해 143달러한도의 공제를 허용하고 있 다) ⑥ 법적으로 지불되어야 하는 어린이 양육비 등이다.
에 재수급(recertification)여부를 심사하며, 급여기간이 6개월 이상인 경우 해당가구는 매월 가계수지상황을 관할사무소에 보고해야 한다. 푸드스탬프 급여는 근로의사가 있는 경우에 한해서 주어진다. 가구 구성 원중 16～60세에 해당하는 가구원은 반드시 근로신청을 해야 하며, 특히 수급자의 연령이 18～50세이고 부양자녀가 없는 경우 취업하지 않거나 고 용훈련프로그램에 참가하지 않으면 급여기간이 3개월로 단축된다.
1.3. 급여액의 결정
푸드스탬프 급여액을 결정하는 데에는 두 가지 원칙이 적용된다. 첫째, 소득수준과 관련되는 원리로 가장 가난한 사람이 보조를 가장 많이 받는 수직적 균등원칙(vertical equity)이다. 둘째, 비슷한 재정상태에 있는 가구는 동일한 액수의 보조를 받는다는 수평적 균등원칙(horizontal equity)이다. 푸드스탬프 급여액의 결정과 관련하여 ① 최대급여액의 결정방식, ② 소 득증가시 급여액이 감소되는 비율의 결정, ③ 물가상승과 급여액의 조정 문제 등이 중요한 이슈이다. 수급자가 가구소득이나 타법령 급여액이 전혀 없을 때 받을 수 있는 푸 드스탬프 최대급여액은 연방정부의 저비용 식생활모형의 하나인 알뜰식단 계획(Thrifty Food Plan)에 근거하여 산출된다. 가구별 월간 최대급여액은 가족 수에 따라 달라지는데 2002～2003년의 경우 3인 가구의 최대급여액 은 366달러이다<표 2-3>.표 2-3 가구원수별 푸드스탬프 최대급여액, 2002～2003
가구원수 1 2 3 4 5 6 7 8 1인추가 최대급여액 139 256 366 465 553 663 733 838 105 자료: USDA/FNS. 가구소득이 있는 경우 실제 급여액은 가구규모별 최대급여액에서 가구 순소득의 30%를 차감한 후에 지급된다. 이것은 순소득의 30%를 식비로 지출한다는 가정을 근거로 하고 있다. 푸드스탬프 급여액 = 월 최대급여액 (월 순소득×0.3) 푸드스탬프 수급자가 빈곤노인․장애인을 위한 보충적 소득보장 (Supplemental Security Income: SSI)이나 빈곤가정일시보조(TANF) 등 다른 공공부조제도로부터 급여혜택을 제공받을 경우 푸드스탬프 급여는 추가소 득에 대해 30%씩 감소한다.
1.4. 알뜰 식단계획
푸드스탬프 급여의 근거가 되는 알뜰 식단계획은 1983년에 최초로 개발 되었다. 알뜰 식단계획은 개발당시 농무성이 실시한 1977～78년 식품섭취 조사결과와 1980년 영양권장량을 근거로 하여 작성되었다. 알뜰식단계획의 표준가구는 20～50세의 성인남녀와 6～8세, 9～11세의 두 자녀로 구성되어 있으며 이 식단계획에 의한 표준가구의 주당 식품비용 은 1999년 6월을 기준으로 할 때 98.4달러이다. 최대급여액은 알뜰식단계 획에서 책정된 식품비용의 100% 수준에서 결정되며 매년 물가상승률은 감 안하여 조정된다.1.5. 지원절차 및 급여방식
수급자가 푸드스탬프 급여를 받기 위해서는 지방자치단체의 담당 부서 로부터 양식을 직접 또는 우편으로 받아 작성하여 제출해야 한다. 제출서 류는 인적사항, 소득, 재산 등에 대한 정보이며, 관련증빙서류가 첨부되어 야 한다<부록 5참조>. 지역사무소는 제출 서류를 기초로 적격여부를 심사 하며 면담계획을 수립하여 통보하고 면담을 실시한다. 최근 워싱턴주는 신청인의 편의를 도모하기 위해 온라인으로 신청서를 접수하고 있으며 몇 몇 주에서도 온라인시스템도입을 위해 작업을 추진하 고 있다. 수급자의 결정 및 지원은 1개월 이내에 이루어지고 있으며 긴급 한 경우(expedited service)에는 5일 이내에 수급여부를 결정한다. 수급자로 확정되면 알뜰식단계획에 근거하여 식품비를 지급 받는다. 식 품비 지급은 쿠폰 또는 전자지불카드로 받게 되는데 연방정부는 당초 2002년까지 모든 주로 하여금 의무적으로 푸드스탬프 급여를 전자지불카 드로 전환할 계획이었으나 몇몇 주의 사업지연으로 인해 몇 년 늦어질 전 망이다. 수급가구에 대한 급여는 다섯 가지 방식으로 전달되고 있다.① 온라인 전자지불시스템(On-Line Electronic Benefit Transfer: EBT): 푸 드스탬프 수급가구는 직불카드(debit card)를 받게 되며 이 카드를 푸드스 탬프 가맹점에서 식품을 구입할 때 사용한다. 월 급여액은 수급자의 계좌 에 자동 이체되며 식품을 구입하면 구입액 만큼 수급자의 계좌에서 인출 된다.
② 오프라인 전자지불시스템(Off-Line Electronic Benefit Transfer): 수급 가구에 스마트 카드(smart card)가 지급되며 직불카드와 달리 푸드스탬프 급여액에 관한 정보가 카드내의 칩(chip)안에 저장되어 있다. 현재 오하이
오 주와 와이오밍 주 두 주에서만 사용되고 있다.
③ ATP 카드: 수급자 식별카드(authorization-to-participate identification card)가 매월 수급가구에 우편으로 배달된다. 수급자는 푸드스탬프 쿠폰발 급사무소에서 이 카드를 푸드스탬프 쿠폰과 교환할 수 있다. ④ 우편: 주 또는 지역사무소에서 푸드스탬프 쿠폰을 수급가구에 우편으 로 직접 송부해준다. ⑤ 직접수령: 수급자가 지역사무소를 찾아가 푸드스탬프를 직접 수령한다.
1.6. 푸드스탬프 가맹점의 운영 체제
1.6.1. 지원절차 및 자격요건
푸드스탬프 수급자가 전자지불카드나 쿠폰을 통해서 지급받은 급여를 최종적으로 실현하기 위해서는 적절한 식품공급처, 즉 자격요건을 갖춘 식 품가맹점(Authorized Food Retailer)이 확보되어야 한다. 푸드스탬프법과 시 행령에 의하면 가맹점은 첫째 반드시 빵과 시리얼, 낙농제품, 과일과 채소, 육류․수산물․가금류를 판매해야 하며, 취급하는 식품류 중 최소한 두 종 류의 이상이 신선식품류이어야 한다. 둘째, 총매출액에서 음료, 커피를 제 외한 식품의 매출액 비중이 50% 이상 되어야 한다. 지역사무소는 이러한 일정 자격요건을 갖춘 식품판매업소를 가맹점으로 승인하고 승인번호를 발급하며 관리한다. 가맹점은 푸드스탬프 취급허가증 을 교부받게 되는데 가맹점의 권리는 타인에게 양도될 수 없고 업소의 소 유권이 바뀌더라도 반드시 다시 허가를 받아야 한다. 또한 본인의 사업체 가 두 곳 이상이라도 점포 위치가 다르면 별도로 승인을 받아야 한다. 2002년 현재 푸드스탬프 가맹점으로 등록되어 있는 식품점은 186천여개 소로 그 종류를 보면 슈퍼마켓, 중소식품점, 편의점, 주유소식품점, 전문식품점 등 다양하며, 가맹점 수를 기준으로 할 때 중소식품점과 편의점이 가 장 많다. 푸드스탬프 이용률 측면에서 보면 슈퍼마켓이 79.2%를 차지하고, 편의점 27.4%, 중소식품점 25.7%, 주유소 식품점 12.6%의 순서로 푸드스 탬프 수급자들은 대개 슈퍼마켓을 통해 식품을 구입하고 있다.
1.6.2. 취급품목
푸드스탬프로 구매할 수 있는 품목은 첫째, 집에서 먹을 수 있는 다음과 같은 모든 식품을 포함한다: ① 빵과 시리얼(cereal)제품 ② 우유, 치즈, 버터 등 낙농제품 ③ 과일과 채소제품 ④ 육류․수산물․가금류제품 이들 식품에는 신선, 통조림, 냉동식품이 모두 포함된다. 둘째, 다음과 같은 일부 음료 등이 포함된다: ① 비알콜성 음료 ② 스낵푸드 ③ 청량음료 ④ 과자 ⑤ 얼음 셋째, 가정에서 식용으로 소비할 목적으로 재배하는 식물 묘목이나 종자 가 포함된다. 단, 꽃이나 새 먹이를 위해 재배하는 경우는 제외된다. 한편 푸드스탬프로 구매할 수 없는 품목은 다음과 같다. ① 맥주, 와인, 위스키, 담배 등 ② 매장내 식품코너에서 직접 먹을 수 있도록 조리되어 판매하는 음식 ③ 비타민 및 의약품④ 애완동물사료 ⑤ 휴지, 비누, 화장품 등 비식품 몇몇 지역에서는 푸드스탬프를 가지고 식당에서 값싼 음식을 사먹을 수 있는데 노인이나 장애인들의 경우에 대해 한정된다.
1.6.3. 취급원칙
가. 해당품목의 구분 가맹점은 푸드스탬프 취급업무의 효율화를 위해 푸드스탬프 고객의 구 매상품을 푸드스탬프 구매상품과 비구매상품으로 분리해서 계산해야 한다. 푸드스탬프 고객의 경우 해당 품목 외에 다른 품목도 구매할 수 있기 때문 에 총 해당금액을 산출하는데 있어서 분리해서 계산하는 것이 효과적이다. 점포에 해당품목을 자동으로 선별하는 전자등록기(electronic register)나 스 캐너가 있는 경우 직접 선별이 필요 없다. 푸드스탬프 구매상품을 반드시 분리해야 되는 또 다른 이유는 판매세 (sale tax)의 부과와 관련된다. 현재 푸드스탬프 구매상품에는 원칙적으로 주(state) 및 지역(county) 판매세를 부과하지 않기 때문에 구매상품을 분리 함으로써 해당품목에 판매세가 부과되는 것을 방지할 수 있다. 나. 구매한도내 거래와 거스름돈 현금 지급 제한 고객이 구매하고자 하는 상품 총액이 푸드스탬프 급여액 한도를 초과할 경우 외상거래는 불가능하다. 이 경우 초과금액에 대해 현찰로 구매할 것 인지 아니면 구매하지 않을 것인지 질문한 후 계산을 한다. 물론 차액을 다른 직불카드나 신용카드로 지불하는 것은 가능하다. 고객이 종이쿠폰을 사용하게 되면 거스름돈을 내 줘야 할 경우가 발생한다. 이 경우 잔돈은 종이쿠폰으로 내 주고 1달러 미만의 거스름돈은 현금 으로 지급한다. 예를 들어 2.25달러의 상품을 구매하고 10달러의 쿠폰을 냈다면 1달러짜리 종이쿠폰 7장과 현찰로 75센트를 돌려받는다. 전자지불카드로 계산 시에는 자동으로 잔고가 정리되므로 거스름돈을 내 줄 필요가 없다. 만약 종이쿠폰이나 전자지불카드 사용시 잔액을 거스 름돈으로 내 줄 경우 푸드스탬프의 불법사용으로 처벌을 받는다. 다. 취급절차(EBT 거래시) 가맹점에서 전자지불카드 고객의 거래는 다음과 같은 절차를 통해서 이 루어진다. ① 우선 총구매품목에서 푸드스탬프 해당 품목을 분리한다. 만약 스캐닝 (scanning)시 자동으로 푸드스탬프 해당 품목과 제외품목을 인식하는 시스 템이 갖춰져 있다면 이 과정은 불필요하다. ② 금전등록기의 “푸드스탬프구매” 키를 누른 후 전자지불카드를 POS 카드판독기에 통과시킨다. ③ POS단말기에 구입금액을 입력한다. ④ 고객으로 하여금 직접 비밀번호(PIN)를 입력케 한다 ⑤ 거래 승인이 이루어지고 영수증이 발급된다. ⑥ EBT 거래잔액이 적힌 영수증을 고객에게 전달한다. 라. 환불 및 정산 고객이 전자지불카드로 식품을 구매한 후 반환을 원할 경우 고객의 EBT 계좌에 해당금액을 환급해 줄 수는 있으나 현금으로는 돌려줄 수는 없다. 종이쿠폰 거래는 가맹점이 종이쿠폰을 거래은행에 예치하면 식품영양국의 컴퓨터센터에서 자동으로 해당 입금액 만큼 가맹점계좌로 입금이 된다.
EBT거래는 일일거래가 끝나면 POS 시스템을 통해 당일 푸드스탬프 취급 금액이 합산되어 계좌이체가 이루어지는데 정산은 일반적으로 2일 이내에 완료된다. 마. 교육 훈련 및 의무 가맹점은 주정부와 EBT 계약업자로부터 취급방법 등에 대한 교육을 받 게 되어 있는데 지역사무소는 취급자를 대상으로 훈련비디오를 통해 교육 을 실시하며, 가맹점에 우편으로 비디오를 보내 취급요령을 취득하도록 하 고 있다. EBT 계약업자는 기기의 조작방법에 대해 교육을 실시한다. 가맹점은 상호, 주소지, 소유주, 전화번호 등의 변경시 반드시 지역사무 소에 통보하도록 되어 있다. 또한 전자지불카드를 취급할 경우 거래은행을 변경하게 되면 반드시 주의 EBT 계약업자나 기존 EBT 취급업체에 통보해 야 한다. 가맹점은 지역사무소로부터 “푸드스탬프 취급합니다” 라는 선전 포스터를 받아 이를 점포에 붙이고 고객에게 반드시 알려야 한다. 또한 푸 드스탬프의 불법 사용 사례가 발생하면 이를 반드시 보고해야 한다. 가맹점은 농무부나 지역사무소의 직원이 직접 방문하여 사진을 촬영하 거나 질문을 할 경우에는 기꺼이 응해야 한다. 또한 가맹점은 매장에 푸드 스탬프 EBT 취급 계산대를 갖추고 있어야 하며 종이쿠폰은 모든 계산대에 서 처리할 수 있어야 한다.
1.7. 푸드스탬프제도의 품질관리 시스템
1.7.1. 품질관리의 의의
푸드스탬프 품질관리(Quality Control)의 목적은 첫째 수급가구의 적절한 선정을 위한 체계적인 방법론을 마련하고, 둘째 수급자 선정 및 급여액 결정과 관련된 사업수행 오차율(error rates)산출 근거를 제공하며, 셋째 각 지 방정부가 바르게 시책을 추진할 수 있도록 필요한 정보를 시의 적절하게 제공하며, 넷째 주정부 예산배정에 대한 적절성을 판단하고 과도한 오류발 생에 대한 주 정부의 책임 부과를 위해 필요한 기준을 제공하는데 있다. 각 주의 담당 부서는 푸드스탬프제도에 대한 성과보고의 일환으로 품질 관리업무를 수행할 책임을 지닌다. 품질관리를 위해 현재 수급가구(active case) 뿐만 아니라 수급대상에서 제외된 가구(negative case) 중에서도 표본 을 선발한다. 품질관리의 초점은 수급가구에 대해서는 가구선정의 적절성과 급여액의 적정성 여부에 대해서 실시되며, 비수급가구에 대해서는 탈락 사유가 무엇 인지 왜 자격이 상실되었는지에 대해 실시된다. 미국 푸드스탬프제도의 품질관리는 2단계로 수행된다. 우선 주정부는 매 년 자체적으로 선정한 표본을 대상으로 연방정부 가이드라인(FNS-310 지 침 및 품질관리요령)에 따라 사후적으로 수급가구가 적절하게 선발되었는 지 그리고 급여액은 적정하게 책정되었는지에 대해 소득 등 관련자료를 검 토하여 사업수행 오차율을 산출한다. 연방정부는 주정부의 검토결과를 토 대로 재검토작업을 실시하여 오차율을 조정한 후 확정하게 된다.
1.7.2. 품질관리의 주요내용
평가자는 품질관리를 위해 다음과 같은 절차를 통해 업무를 수행한다. ① 평가자는 주정부의 수급자 선발절차 및 수급가구의 급여기간 결정 등 과 관련한 심사기록을 검토한다. ② 수급자와의 인터뷰를 통해 수급적격 여부 및 급여액 결정에 대한 적 절한 정보를 수집한다. ③ 주정부 담당자와 평가자의 수집정보에 차이가 있으면 그 차이를 고려할 것인지 여부를 결정한다. ④ 수집된 정보를 바탕으로 수급적격 여부를 판단하고 적절한 급여액을 산출한다. ⑤ 표본가구가 부적격자이거나 급여액이 과소 또는 과다하게 지급되었 다고 판단되면 그 오차를 계산하고, 그 오류가 주정부 담당자로부터 비롯 되었는지 아니면 사례가구로부터 기인한 것인지를 확인한다. ⑥ 심사결과를 보고서로 작성하여 제출한다.
1.8. 최근 동향
미국의 푸드스탬프제도는 시행이후 1990년 중반 전자지불시스템이 구축 되면서 선정기준의 표준화, 평가시스템의 정착 등을 통해 안정적인 기반을 마련하였다. 특히 빈곤 구제, 영양 개선 및 건강 증진의 측면에서 성과를 올린 것으로 자체 평가되고 있다. 푸드스탬프제도는 단순한 식품공급외에도 고용훈련도 겸함으로써 빈곤 가구의 자활능력을 높이는 기능도 수행하고 있는 것이 특징이다. 푸드스탬프제도를 의료보조(Medicaid), 빈곤가정일시부조(TANF), 임산 부․유아․어린이 보충식품지원(WIC) 등 다른 사회지원 프로그램과 연계 성을 높여 지원과정에서부터 통합 관리하는 방안을 도입하는 것이 소득심 사 등에서 중복을 피할 수 있어 관리 면에서 보다 효과적일 것이라는 논의 가 있다. 현재의 푸드스탬프제도에 대한 수급자의 접근성을 높이고 본래의 목적 에 부합시키기 위해서는 개칭이 필요하다는 논의가 있다. 대안으로 거론되 고 있는 프로그램 명칭은 “Food EBT Program”, “Food Support Program”, 또는 영양측면을 고려하여 “Nutrition Assistance Program”, “Food And Nutrition Program” 등이다푸드스탬프제도가 극빈자, 노약자의 영양개선에 목적이 있는 만큼 이들 이 적은 비용으로 영양적으로 바람직한 식품을 구매할 수 있도록 영양교육 을 실시해야 한다는 논의도 이루어지고 있다.
2. 전자지불시스템의 도입과 운영효과
2.1. 전자지불시스템 도입 실태
미국이 현재 시행중인 전자지불시스템은 수급자에게 정부보조금 혜택을 전자지불방식으로 제공하는 컴퓨터 전자시스템을 말한다. 미 연방정부는 1996년 복지개혁법 개정을 통해 2002년까지 모든 주에서 전자지불시스템 을 도입하도록 이를 제도화하였다. 전자지불시스템의 대부분은 은행의 직불카드시스템과 유사한 방식으로 작동하는 온라인시스템으로 운영되고 있지만, 오하이오주와 와이오밍주에 서는 카드자체에 수급자에 대한 푸드스탬프 급여액이나 잔액 등의 정보가 포함되는 형태인 오프라인 방식이 사용되고 있다. 전자지불시스템의 도입은 기존의 종이쿠폰발급에 의한 과다업무 및 비 용증가, 업무의 복잡성 등으로 인한 비효율을 제거하고, 쿠폰의 부정사용 을 방지하는데 우선적인 목적을 두고 추진되었다. 전자지불시스템은 1984년 펜실베니아주에서 시범사업으로 처음 추진되 었고 2002년 10월 현재 46주(워싱턴DC 포함)에서 전자지불시스템을 적용 하고 있으며 나머지 5개주는 현재 이 시스템 운영을 위한 작업을 추진하고 있다. 1990년 중반까지만 해도 푸드스탬프 급여의 대부분이 종이쿠폰방식 으로 전달되었으나, 2002년 현재 급여의 약 80%가 전자지불방식으로 전달되는 것으로 추정되고 있다. 최근 전자지불시스템은 푸드스탬프 뿐 아니라 임산부․유아․여성을 위 한 보충식품지원(WIC)이나 빈곤가정일시부조(TANF)등과 병행해서 사용되 는 등 복지전달체계의 유용한 수단으로 정착되고 있다.
2.2. 전자지불시스템의 특성
주정부에서 수급자로 선정되면 자격조건에 따라 급여액이 정해지고 수급 자 명의로 계좌가 개설되며, 매달 계좌로 일정금액이 자동 입금된다. 카드 비밀번호(PIN)는 수급자가 직접 지정한다. 푸드스탬프 사용잔액은 거래시 영수증이나 소비자상담 전화를 통해 확인할 수도 있다. 가맹점에서 전자지 불카드로 구매한 물건은 반환이 가능하나 현금으로 되돌려 받지 못한다. 전자지불카드는 은행직불카드와 같이 플라스틱으로 된 카드로 현금인출 기(ATM)와 가맹점 POS 기계를 통해서 사용된다. 즉, 전자지불카드가 푸드 스탬프지원사업 이외에 현금보조사업과 병행해서 사용될 경우 현금인출기 에서는 현금을 인출하고 가맹점에서는 푸드스탬프용 식품구매로 사용될 수 있다. 전자지불시스템은 식품점에서 계산시 마그네틱 카드를 전자판독기나 POS단말기에 통과시키고, 비밀번호의 입력을 거쳐 거래승인과 잔액 확인 이 이루어져 거래가 이루어지도록 한다. 따라서 전자지불시스템은 직불시 스템(debit systems)방식과 같다고 할 수 있다. 전자결재는 이처럼 즉각적으 로 이루어지며 거래후 2일 이내에 가맹점 구좌로 송금이 이루어지게 된다. 기존의 쿠폰지불방식에 비해 전자지불시스템이 가지는 장단점을 비교하 여 보면 <표 2-4>와 같다. 장점으로는 우선 카드는 쿠폰과 달리 현금과 매우 유사하기 때문에 푸드스탬프 사용에 대한 수치심이 경감되어 푸드스 탬프제도에 대한 참여율을 높일 수 있다는 점과 종이쿠폰의 인쇄 및 발송비용의 절약으로 푸드스탬프 관리의 효율성이 제고된다는 점, 거래정보의 전산화로 가맹점의 푸드스탬프 불법사용을 방지할 수 있다는 점을 들 수 있다. 표 2-4 전자지불시스템의 장단점 장 점 단 점 수급자 ∙사무소 방문 등 푸드스탬프 급여 수 령과 관련된 비용의 절감 ∙푸드스탬프 사용에 대한 수치심 경감 ∙신속한 계산과 거래를 통해 쇼핑시간 단축 ∙현금인출시 전자지불카드 이용으로 수수료 경감 ∙모든 식품점이 전자지불시스템 을 갖추고 있지 않아 수급자의 불편 초래 ∙식품비 지출이 추적 가능하여 개인의 사생활 침해 우려 ∙기계사용이 용이하지 않은 장 애자와 노인의 경우 사용상 불 편 초래 연방정부 ∙종이쿠폰의 인쇄 및 발송비용 절감으 로 푸드스탬프 관리의 효율성 제고 지역 및 주정부 ∙거래정보의 전산화로 거래추적이 가 능, 가맹점의 푸드스탬프 불법 사용 방지 ∙다른 사회복지제도와 병행하여 사용 할 수 있어 효과적임 가맹점 및 은행 ∙쿠폰의 분류, 정리, 묶음 등의 작업이 불필요, 인력 절감 반면, 단점으로는 모든 식품점이 전자지불시스템을 갖추고 있지 않아 수 급가구입장에서 보면 불편을 야기할 수 있고, 식품비 지출에 대한 추적이 가능해짐에 따라 개인의 사생활을 침해할 수 있다는 점과 기계사용이 쉽지 않은 장애자와 노인의 경우 사용하기에 불편하다는 점이 지적되고 있다.
2.3. 전자지불시스템의 종류: 온라인과 오프라인
현재 미국의 푸드스탬프 전자지불시스템은 온라인(on-line)과 오프라인 (off-line)시스템의 두 가지 방식으로 운영되고 있다. 온라인시스템은 가맹 점의 POS(point-of-sale) 단말기와 식품영양국 중앙컴퓨터사이의 전화교환 방식에 의해 거래가 이루어져 EBT 중앙계정으로부터 가맹점으로 전자이 체가 이루어지는 전자지불시스템이다. 현재 45개 주에서 온라인 전자지불 시스템이 구축되어 있는데 온라인시스템은 다른 주에서도 전자지불카드가 사용될 수 있는 광역화(statewide)를 가능케 한다. 오프라인시스템은 거래정보가 중앙컴퓨터를 거치지 않고 카드 그 자체 에서 전자결재가 이루어지는 방식인데 푸드스탬프 계좌 잔고관련정보가 카드의 메모리칩에 기록되어 가맹점의 POS 단말기와 카드사이에서만 계산 이 이루어져 거래가 성사된다. 오프라인시스템도 온라인시스템처럼 비밀 (PIN)번호 입력이 필요하며 거래 후 잔액을 조회할 수 있다.
오프라인 EBT 가맹점은 POS 단말기의 거래당일 EBT 구매정보를 주컴 퓨터에 보내 일일 정산하여 판매금액을 보상받는다는 점에서 정산방식은 온라인시스템과 큰 차이는 없다. 오프라인시스템은 중앙컴퓨터를 거치지 않기 때문에 신속한 거래가 이루어지며 중앙컴퓨터의 기기장애에 따른 업 무정지 등의 문제가 발생하지 않는다는 이점이 있다. 또한 오프라인시스템 은 온라인시스템보다 정보처리량이 많은 카드를 사용함으로써 WIC 프로 그램과 같은 다른 사업지원 목적으로 겸용이 가능하다7). 그러나 오프라인 시스템은 온라인시스템을 갖춘 다른 주에서는 별도의 시설을 갖추지 않는 한 전자지불카드를 사용할 수 없다는 단점이 있다. 온라인시스템에서는 매달 급여액이 중앙컴퓨터를 통해 계좌에 적립되는 7) 미국 와이오밍주나 오하이오주에서는 전자지불시스템에 WIC 프로그램이나 건강 자료를 입력하여 사용하고 있다.
반면 오프라인시스템에서는 POS 단말기를 통해 적립된다. 온라인시스템은 앨라배마주, 알래스카주 등 45개 주에서 채택되었고 오프라인시스템은 오 하이오주와 와이오밍주에서만 이용되고 있다.
2.4. 전자지불시스템 구성요소
2.4.1. 전자지불카드
각 주는 자체적으로 전자지불카드를 제작해서 사용하고 있는데 카드 앞 면에는 번호, 뒷면에는 마그네틱 선 처리가 되어 있고 서명을 하도록 되어 있다. 또한 이용상의 문의나 카드분실시 신고 등을 위해 무료상담전화번호 도 명시되어 있다.2.4.2. POS 단말기
EBT 거래는 신용카드나 직불카드처럼 전자자금이체(Electronic Funds Transfers: EFT)로 알려진 전자자금거래방식의 일종이다. 전자자금거래를 위해서는 POS 단말기가 필요한데 POS 단말기는 거래에 대한 지불승인 메 시지를 EFT 처리기에 전달한다. 가맹점은 두 가지 형태의 POS 단말기를 소유하고 있는데 가장 보편적 인 단말기는 분리형(stand-alone) 단말기이다. 분리형 단말기는 매장내 다 른 현금등록기와 분리되어 있으며 수동조작을 해야 한다. 반면에 통합형 (integrated) 단말기는 많이 사용되고 있지는 않지만 모든 자금거래가 매장 의 전자금전등록기에 의해 직접적으로 이루어진다. 통합형 단말기는 수동 조작이 필요 없고 자동으로 거래금액 전체를 파악할 수 있다. 실제로 매장에는 EBT 거래만을 위한 분리형 단말기, 신용카드․직불카 드․EBT 거래를 할 수 있는 분리형 단말기, 모든 전자거래가 ECR (Efficient Consumer Response)에 의해 이루어지는 통합형 단말기 등 3가지 유형이 있을 수 있다. EBT 기능은 업소의 POS 단말기 종류가 분리형, 통 합형에 관계없이 기존의 신용카드나 직불카드 처리기능에 추가해서 사용 할 수가 있다.
2.4.3. 스캐닝 장비
스캐닝 장비는 푸드스탬프 해당품목을 자동으로 분류하기 위해서 필수 적으로 갖춰야 할 시설이다. 가맹점에서 스캐닝 장비를 설치하는 1차 목적 은 계산대에서의 효율을 높이는 것인데 UPC(Universal Product Code) 코드 의 스캐닝을 통해 무게, 단가가 입력되어 구매금액이 자동으로 계산되며, 판매에 따른 자동기표로 물품재고관리에도 효과적이다. 푸드스탬프 해당품목의 분류는 UPC 코드를 만들 때 분류코드를 입력함 으로써 가능하다. 계산대에서 푸드스탬프 품목정보가 저장된 UPC 코드를 스캐닝할 때 자동으로 해당품목과 비해당품목이 분리되고 합계금액이 제 시됨으로써 계산대에서의 혼란과 실수를 줄일 수가 있다8). 표 2-5 소매점 유형별 푸드스탬프 이용 및 스캐닝시설 설치현황, 1998 단위: 개소수, % 가맹점 수 가맹점 분포 푸드스탬프 이용률 스캐닝시설 설치비율 슈퍼마켓 중소식품점 편의점 주유소식품점 전문식품점 기타 31,295 44,691 47,665 21,792 15,619 12,638 18.0 25.7 27.4 12.6 9.0 7.3 79.2 10.9 3.0 1.1 3.6 3.1 88(93) 20 25 10 10 NA 계(평균) 173,700 100.0 100.0 32 주: ( )는 체인점 형태의 슈퍼마켓을 기준으로 한 경우임. 자료: USDA/FNS. 8) 그동안 미국에서 푸드스탬프 해당품목을 식별하는 POS 소프트웨어는 소매업자 나 생산업체에 의해서 개발되었으며, 농무부는 이에 대한 투자나 감독기능은 수 행하지 않고 있다.
미 농무성의 보고(1998)에 의하면 미국 푸드스탬프 가맹점 중 32% 만이 스캐닝 시스템을 갖추고 있는 것으로 나타났다. 푸드스탬프 급여의 79%를 취급하는 슈퍼마켓은 평균 88%가 스캐닝 시스템을 갖추고 있다. 슈퍼마켓 중에서도 체인점의 스캐닝시설 설치비율은 93%로 높은 반면 독립슈퍼마켓 은 88%에 불과했다<표 2-5>.
2.4.4. 매장 금전등록기
금전등록기는 POS 단말기에 연결하여 사용함으로써 전자지불시스템을 보다 효과적으로 작동시킨다. POS단말기와 금전등록기를 케이블로 연결하 거나 두 기능을 하나로 묶어 기기 내에 설치하면 푸드스탬프 해당품목을 자동 분류하거나 구매총액 중 푸드스탬프에 의한 구매 금액을 분리하여 계 산할 수 있다. 금전등록기의 EBT 버튼을 누르면 ECR이 스캐너를 통과한 품목의 구매총액에 대해 중앙컴퓨터에 구매승인을 요청하는 메시지를 보 내게 된다.2.5. 전자지불시스템의 시행효과
2.5.1. 비용절감
미국 내에서 전자지불시스템의 시행에 대한 사용자들의 전반적인 평가는 매우 긍정적인 것으로 조사되었다. 응답가구의 88%가 전자지불시스템 시행 에 대해 만족하였고, 급여절차와 관련하여 응답자의 94%가 전자지불시스템 이 종이쿠폰방식 보다 안전하고 확실한 제도로 인식하고 있다<표 2-6>. 메릴랜드주가 처음으로 전자지불제도를 채택하였는데 푸드스탬프 외에 5가지의 현금 지원 사회보장제도를 카드 하나로 사용하였다9). 사용자 입장 에서 전자지불카드가 쿠폰보다 8:1의 비율로 선호되었다(USDA/FNS, 1994).표 2-6 푸드스탬프 급여방식별 고객만족도 평가 단위: % 서비스 유형 매우만족 다소 만족 다소 불만족 매우불만족 무응답 계 급여 절차 EBT 83.8 10.5 3.3 1.8 0.6 100.0 쿠폰 64.4 22.9 5.4 5.8 1.5 100.0 전반적 평가 EBT 61.3 26.5 3.0 7.4 1.8 100.0 쿠폰 54.7 29.5 5.6 7.1 3.1 100.0 자료: 1996 National Food Stamp Program Survey Data, USDA.
메릴랜드주의 전자지불시스템 도입으로 인한 비용절감효과를 분석한 결과를 보면 행정비용은 쿠폰에 비해 건당 한 달에 약 4센트가 절감되어 월평균 580만 달러의 푸드스탬프 급여를 집행하는데 연간 행정비용 절감 액이 12만 달러에 달하는 것으로 추정되었다10). 전자지불시스템 도입으로 인한 가맹점의 편익을 살펴보면 푸드스탬프 1천 달러당 2센트의 비용절 감효과가 있는 것으로 나타났다. 반면, 금융기관의 비용절감효과는 푸드 스탬프 1천 달러당 4달러로 전자지불시스템 도입으로 인한 비용절감효과 가 가장 크다. 9) 5가지 현금지원관련 사회보장제도는 부양아동가정부조(AFDC), 부양아동가정부
조수급가구 어린이 특별 지원(Bonus Child Support for AFDC Recipients), 장애자
대부프로그램(Disability Assistance Loan Program), 어린이지원비공공부조
(Non-Public Assistance Child Support), 성인대상 공공부조(Public Assistance for Adults)이다. 10) EBT 추진 태스크 포스팀이 분석한 결과에 따르면 1994년부터 EBT 시스템 도입 을 추진하여 2000년에 완성한다고 가정할 경우 EBT 도입으로 인하여 2000년 이 후 발생하는 연방정부의 행정비용 절감효과는 연간 194백만 달러에 달하는 것 으로 추정되었다 (Humphrey, 1996).
표 2-7 전자지불카드 사용의 비용절감 효과: 메릴랜드주의 사례 발생기관 월평균 절감액 연간 절감액 비고 연방 및 주정부 $0.039/건/월 $120,276 행정비용절감: $0.039×257,000건(월평균 수급가구수)×12개월=$120,276 가맹점 $0.02/$1000 $13,920 월평균 푸드스탬프 급여 58백만 달러를 기준으로 추정 금융기관 $4.07/$1000 $1,250,000 모든 비용 포함 계 $1,384,196
자료: USDA/FNS, The Evaluation of Maryland EBT Demonstration, 1994.
2.5.2. 푸드스탬프 급여의 부정사용 감소
전자지불시스템 도입의 중요한 장점 중의 하나는 카드의 부정사용을 줄 일 수 있다는 점이다. 카드부정사용은 수급자가 푸드스탬프로 비식품을 구 입하거나 현금으로 교환하는 경우를 말한다. 전자지불시스템은 종전의 쿠폰 방식에 비해 푸드스탬프 급여의 부정사용을 어렵게 할 것으로 기대되었다. 미 농무성 식품영양국의 조사에 따르면 1996～98년 기간 동안 푸드스탬 프 급여의 50%가량이 전자지불시스템 방식에 의해 지급되었는데 카드 부 정사용률(trafficking rate)은 1993년 달러당 3.8센트에서 1998년 3.5센트로 8% 감소하였고 총 부정사용금액도 1993년 815백만 달러에서 1996～98년 평균 660백만 달러로 19%나 감소한 것으로 나타났다. 부정사용의 대표적 인 사례는 식품대신 약이나 현금으로 교환하는 경우인데 악덕소매업자나 브로커가 개입된다. 전자지불시스템의 도입에도 불구하고 미국내 푸드스탬프의 부정사용 범 죄가 끊이지 않는 것으로 보고되고 있다. 1993～98년 동안 부정사용에 대한 벌금으로 79백만 달러가 부과되었으나 겨우 13%에 해당하는 11.5백만 달러만이 회수되었으며 55%는 회수 불가능한 것으로 판정되었다. 이처럼 회수율이 부진한 것은 채무자의 납부거부 문제도 있지만 벌금징수를 위한 행정력의 부족에도 문제가 있다. 가맹점 내에서 카드의 부정사용이 발각되면 가맹점의 자격이 박탈되는 데 1999년 6,873개의 가맹점의 자격이 상실되었다.
3. 미국 푸드스탬프제도의 시행효과
3.1. 식품소비 확대 효과
3.1.1. 이론적 기초
푸드스탬프제도의 식품소비에 대한 효과는 미국에서 상당한 정책적인 관심을 이끌어 왔을 뿐만 아니라 이에 대한 많은 연구성과들이 있었다. 푸드스탬프의 식품소비 확대 효과를 분석하는 신고전학파 모형은 싸우 스워스(Southworth)의 논의에 기초하고 있다. <그림 2-2>는 푸드스탬프 급 여의 식품소비 확대 효과를 분석하는 이론적인 틀을 제공한다. 푸드스탬프 급여를 받을 경우 수급가구가 직면하는 예산선(budget constraint)은 AB에 서 ED로 이동하는데, 푸드스탬프가 식품구입에만 사용토록 한다면 수급가 구의 새로운 예산선은 ACD와 같이 굴절된(piecewise linear or kinked) 형태 를 띠게 된다.사우스워스에 따르면 푸드스탬프 급여를 받는 가구는 두 가지 유형으로 구분되며 푸드스탬프 급여의 효과는 가구유형에 따라 서로 다르게 나타난다.
그림 2-2 푸드스탬프 급여의 식품소비 확대 효과 첫 번째 유형의 가구는 식품비 지출비중이 상대적으로 높아 식품비 지출총 액이 푸드스탬프 급여액을 초과하는 가구이다. 이러한 가구들의 소비행태는 식품보조방식에 따라 변하지 않기 때문에 비제한적 가구(unconstrained household)라 부른다. 비제한적 가구의 경우 푸드스탬프 급여의 식품구매에 대한 효과는 현금소득의 경우와 동일하게 된다. 두 번째 유형의 가구는 식품보다는 비식품에 대한 지출비중이 상대적으 로 높은 가구로 푸드스탬프 급여액이 가구의 식품비 지출액을 초과하는 가 구이다. 이러한 가구들은 제한적 가구(constrained household)라 불리며 이 때 푸드스탬프제도는 제약적인 이전효과(restricted transfer)를 발휘하게 된 다. 제한적 가구들은 푸드스탬프 급여액을 초과하여 식품을 구입하기 위해 추가적으로 현금지출을 하지 않기 때문에 쿠폰보다는 현금형태의 식품보 조를 더 선호하게 된다. 따라서 푸드스탬프 급여가 현금형태로 지불 비식품 제한적 가구 비제한적 가구 식품
(cashing out)될 경우 이러한 유형에 속하는 가구들의 식품비 지출은 감소 할 수 있다 <그림 2-2>에서 제한적 가구의 경우 식품과 비식품에 대한 가계지출의 배분은 점 C에서 결정되는 반면, 비제한적 가구의 경우 식품과 비식품에 대한 가계지출의 배분은 점 F에서 결정된다. 선 ED는 푸드스탬프 급여를 현금형태로 지급할 때 수급가구가 직면하는 예산선이다. 비제한적 가구의 경우 푸드스탬프 급여방식이 현금형태로 바뀌어도 종전과 같이 점 F에서 소비지출이 이루어진다. 반면, 제한적 가구의 경우 현금형태로 급여를 지 급할 때 소비지출은 점 G에서 이루어지며 식품소비는 X1에서 X2로 감소하 게 된다. 이상의 논의에 비추어 볼 때 푸드스탬프 수급가구 가운에 제한적 가구의 비율이 높으면 높을수록 푸드스탬프 급여의 식품소비에 대한 효과 는 더욱 커지게 된다11).
