연구방법 - 영세민 식품보조제도 도입방안 연구

이 연구에서는 연구목적을 효과적으로 달성하기 위하여 필요한 문헌조 사와 각종 통계자료 분석, 모형 추정 등을 수행하였으며 실태조사와 자문 회의를 병행하였다.

미국 푸드스탬프제도의 현황과 운영효과는 미국 농무성의 식품영양국 (Food Nutrition Service)에 대한 인터넷(//www.fns.usda.gov/fns) 조사와 현지 출장조사, 각종 문헌조사 등으로 얻어진 자료를 토대로 하여 정리하였다.

영세민 가구의 식품소비는 통계청의 2001년 ｢도시가계연보｣ 원자료를 사용하여 분석하였고, 영세민의 영양섭취상태는 보건복지부의 1998년 ｢국 민건강영양조사｣ 원자료를 가지고 산출된 영양지표를 토대로 하여 분석하 였다. 아울러 영세민의 전반적인 식생활 상태와 식품공급 불안정 여부를 조사하기 위하여 현행 국민기초생활보장 수급가구와 저소득가구이지만 수 급가구가 아닌 차상위계층 200가구를 서울시 동사무소의 협조를 받아 조 사하였다. 영세민의 식품공급안정성에 대한 평가는 Kendell의 연구방법론 을 따랐다.

영세민을 위한 식품보조액 산정은 기존의 최저식품비 개념이 아니라 한 국인의 영양권장량을 기준으로 함으로써 영세민 가구구성원으로 하여금 적정한 영양섭취를 가능케 하는 수준의 식품비 보조개념에 기초하였다.

식품보조제도 도입으로 인한 농업 및 식품산업 부문에의 파급효과는 한 국은행이 발표하는 산업연관표에 기초한 투입산출모형을 사용하여 계측하 였다.

연구초기에 관련전문가 자문회의를 개최하여 연구방향과 내용을 설정하

였다. 영세민에 대한 실태조사를 수행하기 위하여 서울시 동사무소의 사회 복지전담공무원을 면접 조사하여 기초자료를 수집하였으며 새로운 식품보 조제도에 대한 의견을 청취하였다. 주요 연구결과가 도출된 연구 후반기에 는 자문회의를 개최하여 영세민 식품보조제도 도입 방향에 대해 제시된 의 견들을 검토하여 이를 보고서에 반영하였다.

제 2 장

미국 푸드스탬프제도의 운영과 효과

1. 운영현황

1.1. 개요

식품을 제공하는 대표적인 공공부조제도는 미국이 시행하고 있는 식품 및 영양지원제도인 푸드스탬프제도(Food Stamp Program)이다. 그 내용은 저소득층 주민에게 필요한 식품을 구입할 수 있는 식품구입권(Food Stamp Coupon)이나 전자지불(EBT) 카드를 제공하여 식료품 소매점에서 식품을 구입하게 함으로써 저소득층의 식량문제를 해결하고 식사의 질을 향상시 키는데 있다. 오늘날과 같은 형태의 푸드스탬프제도는 1964년에 푸드스탬 프법(The Food Stamp Act of 1964)이 PL88-525로 입법화되면서 본격적으 로 실시되었지만 그 역사는 미국의 경제공황을 겪고 있던 1930년대로 거 슬러 올라간다.

1935년 도입초기에는 연방잉여상품법인(Federal Surplus Commodities

Corporation)을 통해 빈곤층에게 잉여농산물을 분배하는 형태로 운영되었 다. 1939년에 적황색 스탬프(orange stamp)와 청색 스탬프(blue stamp)로 구 성된 이원푸드스탬프제도(two-color food stamp program)가 도입되었으나 2 차세계대전으로 인해 미국 농산물에 대한 수요가 급증하자 1943년 중단되 었다¹⁾. 1963년 경제회복 및 성장 프로그램의 일환으로 케네디 대통령에 의 해 할인구매조건부 푸드스탬프가 시범적으로 22개 주에서 도입되었으며 1964년 빈곤과의 전쟁 일환으로 푸드스탬프법이 마련되어 할인구매조건부 푸드스탬프가 시행되었다²⁾. 그러나 이를 통해서도 식품권을 구입할 수 없 는 극빈 계층에 대한 문제가 제기됨에 따라 1977년 푸드스탬프법 개정 (PL95-113)을 통해 자격요건 및 행정 강화 등 많은 제도적 변화를 겪으면 서 현재 형태의 푸드스탬프가 전국적으로 도입되었다(MacDonald, 1977;

Ohls and Beebout, 1993).

푸드스탬프제도는 저소득층 가구의 식품구매를 지원하여 영양개선과 건 강증진을 목적으로 시행되고 있다. 역사적 관점에서 보면 원래 푸드스탬프 제도는 사회복지 목적이 아니라 농민 구제의 성격을 띤 것으로 잉여농산물 의 처분이 본래 목적이었고, 이 목적을 달성하기 위한 수단으로 푸드스탬 프제도가 탄생하였다. 그러나 사회경제 여건이 변화하면서 주목적은 공공 복지증진 내지 영세민 구제가 되었으며, 잉여농산물의 처분은 이 목적을 달성하는 과정에서 발생하는 외부효과라는 푸드스템프제도에 대한 목적도

1) 청색스탬프는 수급자가 액면가대로 구입하여 어떤 식품이든 제한 없이 구매할 수 있는 식품권인 반면, 적황색스탬프는 청색스탬프 구입시 보너스로 지급되는 것으로 정부에 의해 잉여식료품으로 분류 공포된 물품만을 구입할 수 있는 식품 권으로 주로 잉여농산물을 처분하기 위해 고안된 것이다.

2) 할인구매조건부 푸드스탬프는 수급자의 소득수준에 따라 액면가 보다 낮은 가격 에 식품권을 구입하고 이를 사용할 때는 액면가대로 쓸 수 있도록 한 푸드스탬프 이다.

치현상이 발생하게 되었다(Perrow, 1986).

현재 미국이 저소득층과 영양취약 집단을 위해 시행하고 있는 식품보조 프로그램은 푸드스탬프제도를 포함하여 어린이 영양지원프로그램(Child Nutrition Programs), 여성과 어린이에 대한 보충식품지원 프로그램(Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children: WIC) 등 15개이며, 이에 대한 총지출규모는 농무부 총예산의 50%를 차지하고 있다.

이중 푸드스탬프제도는 식품 및 영양지원제도 가운데 예산규모가 가장 큰 국가 영양안전망 제도이다. 2001년도 식품보조관련사업에 지출한 농무부 총예산은 340억 2천만 달러이며 이중 푸드스탬프 지원예산은 170억 8천만 달러로 54%에 달한다<그림 2-1>.

그림 2-1 미국 푸드스탬프제도의 위치

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

1980 1984 1988 1992 1996 2000

백만달러 행정비용

기타 식량지원 임산부, 유아 및 어린이 대상 보충식품지원 어린이 영양지원 푸드스탬프

푸드스탬프제도는 2002년 현재 전체인구의 7.3%가량에 해당하는 1천 9

백만 명에 대해 1인당 월평균 79.6달러 가량의 푸드스탬프 급여를 제공하

3) 1996년 복지개혁입법(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996: PRWORA)에 의해 AFDC는 1997년 1월부터 근로활동에 대한 참여를 강조하고 수급조건을 제한하는 TANF로 전환되었다.

미국의 푸드스탬프제도는 농무부(USDA)의 식품영양국(Food and Nutrition Service: FNS)이 주관하여 운영하고 있으며 업무는 식품영양국 산하 전국의 7개 권역사무소(Regional Office)를 통해 중계된다. 권역사무소는 60여개의 직할지역사무소(Field Office)와 주정부의 해당업무를 지시감독하며, 지자체 의 담당 부서가 일선업무를 담당하고 있다. 연방정부가 푸드스탬프 급여를 전액 보조하고 있으며 주정부 행정비용의 50%를 부담한다. 이들 행정비용에 는 수급가구의 선발, 스탬프의 발급, 교육훈련 등에 관한 비용이 포함된다⁴⁾.

1.2. 수급자격 및 기간

푸드스탬프 급여는 원칙적으로 미국 시민권자에 한해서 제공되며 일부 외국인들에게 제한적으로 주어진다. 1996년 복지개혁법이 개정되면서 이민 자에 대한 혜택이 축소되었다.

수급여부는 가구 소득기준과 재산기준에 따라 결정된다. 소득기준은 총소 득기준과 순소득기준으로 구분되며 수급가구가 되려면 총소득과 순소득의 빈곤지침선기준을 동시에 충족시켜야 하나 노인이 있거나 장애인급여를 받 는 가구의 경우는 순소득기준만 충족시키면 된다. 총소득기준과 순소득기준 은 각각 연방정부가 발표하는 가구원수별 빈곤지침선(Federal Poverty Guideline)의 130%와 100% 미만을 기준으로 한다⁵⁾. 순소득은 총소득에서

4) 2001년을 기준으로 할 때 행정비용은 푸드스탬프제도 관련예산의 11.8%수준에 달한다. 이중 수급자 가구 선발 비용이 55%로 가장 높고, 스탬프 발행비용이 6.7%, 교육 및 훈련비용이 6.5%에 달한다.

5) 미국은 빈곤선(poverty thresholds)과 빈곤지침선(poverty guideline)이라는 두 가지 개념을 공식적인 빈곤선으로 사용하고 있다. 빈곤선은 1960년에 사회보장청의 Orshansky에 의해 최초로 개발되었는데 Orshansky는 저소득층에 대한 최소한의 식료품바스켓을 구성하여 산출한 최저식료품 지출비에 3을 곱하여 빈곤선을 책 정하였다. 반면, 빈곤지침선은 빈곤선을 단순화한 것으로 매년 보건후생성이 발

근로공제, 가족부양비공제, 주거공제, 의료공제 등 몇 가지 공제를 거친 후 에 최종적으로 산출된다⁶⁾. 매년 농무성은 이러한 기준을 산출하여 발표하는 데 2002～2003년 가구규모별 총소득과 순소득 기준은 <표 2-2>와 같다.

표 2-2 푸드스탬프 수급이 가능한 최저가구소득, 2002～2003

단위: 달러

가구원수 1 2 3 4 5 6 7 8 1인

추가 월 총소득

(빈곤지침선의 130%) 960 1,294 1,628 1,961 2,295 2,629 2,962 3,296 334 월 순소득

(빈곤지침선의 100%) 739 995 1,252 1,509 1,765 2,022 2,279 2,535 257 자료: USDA/FNS.

푸드스탬프 급여기간(certification period)은 수급가구의 특성에 따라 3개 월, 6개월, 12개월, 24개월로 정해진다. 우선, ① 가구원이 모두 노인이며, 소득이나 현금지원이 없는 경우 급여기간은 24개월이며, ② 가구원 모두가 장애인 또는 노인이고 근로소득이 없는 경우 급여기간은 12개월, ③ 현금 보조나 수입이 있고 현재의 소득, 가구 경제여건, 공제규모가 크게 변동되 지 않을 것으로 예상되면 급여기간은 6개월로 줄어든다. 급여기간 종료 전

표하며 주로 연방프로그램 대상자를 선정하는데 사용된다.

6) 순소득계산시 고려되는 공제유형은 ① 근로소득의 20% ② 1인당 134달러의 표준 공제 ③ 근로, 구직, 훈련 활동기간 중 가족부양비 명목으로 2세 이하의 자녀 경 우 1인당 200달러 이내, 다른 가족은 1인당 175달러 이내 ④ 60세 이상 노인이나 장애자의 경우 의료보험료 중 월 35달러를 초과한 비용(단, 보험이나 다른 기관 에 의해 지불되지 않는 경우에만 해당) ⑤ 타공제후 소득의 1/2를 초과하는 주거

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