사회지출이 경제성장에 미치는 효과에 관한 연구(2차년도) : 노동부문의 사회투자 활성화 방안

경제‧인문사회연구회 협동연구총서 09-27-04 협동연구 2009-02-04

사회지출이 경제성장에 미치는 효과에 관한 연구(2차년도)

노동부문의 사회투자 활성화 방안

방 하 남 외

주관 연구기관: 한국보건사회연구원

협력 연구기관: 한국교육개발원, 한국노동연구원, 고려대학교 경제연구소

경제‧인문사회연구회 협동연구총서 09-27-04 협동연구 2009-02-4 사회지출이 경제성장에 미치는 효과에 관한 연구(2차년도) 노동부문의 사회투자 활성화 방안 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈 페 이 지 등 록 인 쇄 처 가 격 2009년 12월 방 하 남 외 (한국노동연구원) 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 268(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 대명기획 7,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2009 ISBN 978-89-8187-632-6 93330 ISBN 978-89-8187-636-4 93330(전5권)

발 간 사

21세기 들어서 분배와 성장간의 관계에 대한 전국가적인 관심이 급증하 고 있으나 아직 사회적 합의에 이르지 못하고 있다. 특히 양극화 또는 빈 부격차 해소를 위한 사회지출이 경제성장에 긍정적인가 부정적인가에 대한 논의가 지속되고 있는 상황이다. 일반적으로 사회지출이 과도하게 증가하면 민간부문의 조세부담이 높아 져 기업들의 투자의욕이 감소하게 되고 궁극적으로 경제성장을 저해하게 된다. 그러나 한편으로는 사회지출 확대는 인적자본의 축적을 통하여 사회 적 불평등을 완화하고 장기적으로 성장잠재력을 확충하여 경제성장에 도움 을 줄 수도 있다. 최근 들어서는 저출산·고령화 사회로의 진입과 사회·경제적 양극화가 심 화되고 있는 현실이므로, 이에 기인하는 사회적 불평등이 확대되지 않도록 정책적 대응이 필요하다. 따라서 사회지출과 경제성장간의 관계를 종합적으 로 분석하고, 양자 간의 선순환 구조를 정착시킬 수 있는 정책 대안을 강 구할 필요가 있는 것이다. 본 연구는 사회지출이 경제성장에 영향을 미치는 경로에 대한 이론적·실 증적 연구성과를 정리하고 우리의 현실에 맞는 결론을 도출하고자 하였다. 구체적으로는 사회지출과 경제성장이 양립가능한지, 필요한 조건은 무엇인 지를 살펴보았다. 뿐만 아니라 2008년도의 거시적인 분석을 바탕으로, 사 회지출의 우선순위를 정하였다. 하지만 이에 그치지 않고, 사회지출이 경제성장에 미치는 영향은 단기적 으로 경제성장률에 미치는 효과뿐만 아니라 장기적으로 성장 잠재력을 제

고하는 측면까지 포괄하여 종합적으로 고려되어야 할 것이다. 본 연구는 한국보건사회연구원, 한국교육개발원, 한국노동연구원, 그리고 고려대학교 경제연구소의 참여로 완성되었다. 아무쪼록 본 보고서가 관련된 후속연구 및 중요한 정책방향 결정과정에 서 작은 보탬이 될 수 있기를 바란다. 끝으로 본 보고서에 수록된 모든 내용은 어디까지나 저자의 의견이며 연 구원의 공식 견해가 아님을 밝힌다. 2009년 12월 한국보건사회연구원장

김 용 하

경제‧인문사회연구회 협동연구총서

“사회지출이 경제성장에 미치는 효과에 관한 연구”(2차년도)

1. 협동연구총서 시리즈 협동연구총서 일련번호 연구보고서명 연구기관 09-27-01 사회지출이 경제성장에 미치는 효과에 관한 연구(총괄보고서) 한국보건사회연구원 09-27-02 사회서비스산업의 산업활성화 방안 연구 한국보건사회연구원 09-27-03 사회적 자본 수준‧정책 분석 및 교육투자 효율화 방안 한국교육개발원 09-27-04 노동부문의 사회투자 활성화 방안 한국노동연구원 09-27-05 성장, 빈곤, 불평등과 사회지출의 상호관계 분석 고려대학교 경제연구소 2. 참여연구진 연구기관 연구책임자 참여연구진 주관연구 기관 한국보건사회연구원 원종욱 연구위원(총괄책임자) 이귀진 연구원 원종욱 연구위원 윤문구 교수 이귀진 연구원 협력연구 기관 한국교육개발원 홍영란 선임연구위원 현영섭 연구위원 김강호 연구위원 한국노동연구원 방하남 선임연구위원 김진수 교수 이상호 교수 김수완 교수 고려대학교 경제연구소 강성진 교수 이우진 교수

목 차

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요 약

··· 1

제1장 고용보험부문의 사회투자와 효과 ··· 19

제1절 적극적 노동시장 정책과 사회투자 ··· 19 제2절 고용보험을 통한 사회투자의 현황과 과제: 한국의 경우 ··· 26 제3절 선진국에서의 고용보험과 고용서비스 투자 현황과 함의 ··· 33 제4절 결론: 한국에 주는 전략적ㆍ정책적 시사점과 정책과제 ··· 61

제2장 산재보험의 사회투자 활성화 방안 ··· 65

제1절 서론 ··· 65 제2절 우리나라 산재보험제도 기능과 역할 변화 ··· 66 제3절 주요국 산재보험의 사회투자 형태와 특징 ··· 79 제4절 결론 ··· 98

제3장 직업훈련을 통한 사회투자의 현황과 과제 ··· 103

제1절 서론 ··· 103 제2절 우리나라 직업훈련 정책의 발달과정, 현황, 그리고 문제점 105 제3절 주요 OECD 국가들의 직업훈련정책 ··· 113 제4절 우리나라 직업훈련정책의 발전방안 ··· 129

제4장 일가족양립을 통한 사회투자의 현황과 과제 ··· 141

제I절 서론 ··· 141 제2절 사회투자적 관점에서의 일가족양립 정책 ··· 142 제3절 우리나라 일가족양립정책을 통한 사회투자의 현황과 과제 146

제4절 외국의 일가족양립을 통한 사회투자 정책 동향 ··· 156 제5절 우리나라 일가족양립정책을 통한 사회투자 발전방안 ··· 181

Contents

표 목차

<표 Ⅰ- 1> OECD 18개국의 공공사회지출과 사회서비스 지출(2001년) ·22 <표 Ⅰ- 2> 실업급여 수급률 및 임금대체율의 국제비교(1990년대) ··29 <표 Ⅰ- 3> 주요국의 PES 직원수와 직원 1인당 경제활동인구 ···31 <표 Ⅰ- 4> 공공 사회지출 비중(Public Social Expenditure) 국제비교··32 <표 Ⅰ- 5> OECD국가 실업급여 수급요건 및 산정방법(2005년 기준) 35 <표 Ⅰ- 6> OECD국가 실업부조 수급요건 및 산정방법(2005년 기준) 36 <표 Ⅰ- 7> OECD국가 근로자의 사회보험 부담수준(2005년 기준)37 <표 Ⅰ- 8> 평균임금 대비 실업급여 소득대체율 수준 비교 ···39 <표 Ⅰ- 9> 영국 공공고용 연도별 사회투자 규모 추이(1995년-2005년) ··41 <표 Ⅰ-10> 기존 주요 뉴딜 프로그램 개요 ···43 <표 Ⅰ-11> 주요 뉴딜 프로그램 연도별 지출규모 추이 (1997년-2009년) ··· 45 <표 Ⅰ-12> 주요 New Deal 프로그램 연도별 참가자규모 추이 (1997년-2009년) ···46 <표 Ⅰ-13> 오스트리아 적극적 고용시장정책 사회투자 규모 추이 (1999년-2008년) ···52 <표 Ⅰ-14> 오스트리아 고용활성화정책 부문별 사회투자 규모 추이 (2000년-2007년) ···53 <표 Ⅰ-15> 오스트리아 공공고용서비스 유형별 지원인원 및 지출규모 (2007년 기준) ···54 <표 Ⅰ-16> 오스트리아 공공고용서비스 종사직 규모(2007년 기준) ···55 <표 Ⅰ-17> 오스트리아 노동시장정책 투자효과 분석(2005년-2007년) 60 <표 Ⅱ- 1> 전 국민 적용 시점의 사회보험 가입현황(고용형태별) ···68 <표 Ⅱ- 2> 산재보험급여 재정 비중 변화추이 ···74

<표 Ⅱ- 3> 재활급여 운영현황 ···76 <표 Ⅱ- 4> 산재장해인 직업복귀 현황 추이 ···77 <표 Ⅱ- 5> 선진국의 일반적인 재활 주체와 내용 ···79 <표 Ⅱ- 6> 독일의 산재병원 현황 ···82 <표 Ⅱ- 7> 오스트리아의 산재보험 재정구조 ···83 <표 Ⅱ- 8> 오스트리아 재활종합시설 현황(2007년 기준) ···85 <표 Ⅱ- 9> 재활종합시설 경영추계비용 구성도 ···92 <표 Ⅱ-10> 산재보험 직영 재활종합시설의 재정구조 (2007년) ···97 <표 Ⅲ- 1> 한국에서의 직업능력개발사업 ···107 <표 Ⅲ- 2> 직업훈련 참여율 ···108 <표 Ⅲ- 3> 기업규모별 직업능력개발사업의 근로자 훈련 지원(2008년) 109 <표 Ⅲ- 4> 노동시장 내 지위별 훈련 참여율 ···110 <표 Ⅲ- 5> 사업주 단체의 직업능력개발 관련 업무 수행 여부 ···111 <표 Ⅲ- 6> 2008년 직업능력개발훈련 참여기관 현황 ···112 <표 Ⅲ- 7> 훈련 관련 개선사항 ···113 <표 Ⅲ- 8> 1997년 기준 직업훈련 재정부담 ···118 <표 Ⅲ- 9> 2006년 독일 직업훈련의 재정부담 ···123 <표 Ⅲ-10> 덴마크에서의 직업훈련의 행정 체계 ···125 <표 Ⅲ-11> 1996년 덴마크에서의 재정부담 주체별 직업훈련 지출 129 <표 Ⅲ-12> GDP대비 직업훈련 공공지출 ···131 <표 Ⅲ-13> 훈련비용 조달 방식 ···131 <표 Ⅲ-14> 한국 직업능력개발사업 중 실업자 지원훈련의 2008년 실적 ·134 <표 Ⅳ- 1> 국가별 일가족양립관련 사회투자 지표 ···147 <표 Ⅳ- 2> 영유아육아지원시설 이용률 ···150 <표 Ⅳ- 3> 보육시설 유형별 시설 수 현황(2005년 12월 현재) ··152

Contents

<표 Ⅳ- 4> 보육정책의 국가간 비교 ···152 <표 Ⅳ- 5> 연도별 육아휴직 사용현황 ···153 <표 Ⅳ- 6> 부모휴가정책 관련 국가간 비교 ···155 <표 Ⅳ- 7> 노동시간정책 관련 국가간 비교 ···156

그림 목차

[그림 Ⅰ-1] GDP대비 적극적노동시장정책관련 사회지출 비교 ···25 [그림 Ⅰ-2] 고용보험 적용률 추이(임금근로자, 상용+임시직 근로자 대비) ··27 [그림 Ⅰ-3] 실업급여 수급률 및 수혜자 추이 ···28 [그림 Ⅰ-4] GDP 대비 PES 지출비율 국제비교: 2005 ···31 [그림 Ⅰ-5] GDP대비 적극적 노동시장정책 지출수준 비교 ···33 [그림 Ⅰ-6] GDP대비 실업급여 지출수준 비교 ···38

[그림 Ⅰ-7] 유연뉴딜(Flexible New Deal)의 경로 ···47

[그림 Ⅰ-8] 생애주기별 사회투자정책의 대상과 목표 그리고 정책과제 62 [그림 Ⅲ-1] 직업훈련 분야에서의 역할 책임 ···119 [그림 Ⅲ-2] 2004년도의 한 코호트에 있어서 자격 유형별 분류 ····120 [그림 Ⅲ-3] 독일에서의 계속훈련 ···121 [그림 Ⅲ-4] 가구의 교육비 지출 ···130 [그림 Ⅲ-5] 성인(25-64세) 학습참여율 국제비교 ···130 [그림 Ⅲ-6] 노동시장 지위별 성인학습 참여율 ···133

1 요 약

요 약

1. 고용보험부분의 사회투자와 효과

가. 적극적 노동시장 정책과 사회투자

⧠20세기 후반에 접어들면서 새로운 사회적 위험(New Social Risks)이 등장하기 시작 － 여성의 사회참여로 인해 생기는 저출산과 양육문제, 노인의 증가 로 인해 이들을 부양해야하는 과제 등이 새롭게 제기됨 － 경제의 세계화로 인한 노동시장의 구조변화는 비정규직 노동의 근로빈곤 문제를 초래하게 되었으며, 만연한 축소지향의 복지개혁 으로 인해 확대된 구 사회적 위험의 증가까지 더해짐(Surender, 2004, Taylor-Gooby, 2006) ⧠ 기존의 복지지출 구조를 합리화하고, 향후 복지지출의 투자성격을 높여 복지지출이 단지 비용(cost)이 아닌 경제성장에 기여할 수 있는 사회적 투자(social investment)구조를 형성해야 하는 상황 ⧠ 제한된 노동력을 통한 성장의 유지를 위해서는 사람과 일자리를 연결하 는 효율적인 고용서비스 정책과 프로그램을 요구받게 됨 ⧠ 효율적인 고용서비스는 실업기간을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 효과적인 사람-일자리의 매치를 통해 노동능력 활성화와 재훈련을 통한 고용복지 로의 전환을 가능하게 함

2 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구 ⧠ 경제의 세계화와 국가간 경쟁의 심화는 한국 경제에도 심각한 영향을 미쳐 산업구조의 변화와 노동에 대한 수요-공급구조의 변화를 가져옴 － 그 결과 구조조정의 상시화와 고용불안의 증가, 노동소득에 있어 서의 양극화를 초래하게 됨 － 이는 분배와 사회적 투자가 소비가 아니라 성장을 위한 재투자로 서의 기능과 역할을 부여 받은 것이라고 볼 수 있음 ⧠ 북유럽 복지국가들은 비효율적인 부분을 과감히 축소하여 복지지출의 효율성을 제고하는 한편, 시장참여의 확대와 인적개발을 위한 사회적 투 자는 증대시키는 제도적인 재편을 하고 있음(Levy, 1999) － 사회투자적 지출을 통해 고용을 늘이고, 생산성을 높여 경제성장 을 도모하여, 복지재정을 확충하는 선순환 구조를 형성 ⧠ 새로운 복지체제의 정책방향은 예비적 사회투자와 적극적 정책개입으로 대표되는 생산적 복지체제 － 첫째, 제3의 대안으로 생산적(productivistic)․예방적(preventive) 복지국가로 규정(Esping-Andersen, 1992) － 둘째, 제 3의 길 사회민주주의는 기회의 평등을 추구 － 셋째, 적극적 노동시장정책의 추구 － 넷째, 교육, 직업훈련, 보육 등의 사회투자 대상선택에 있어서 특 수성과 보편성의 차이를 인정함

나. 고용보험을 통한 사회투자의 현황과 과제: 한국의 경우

⧠ 전체 일자리의 40%가 넘는 자영업 계층이 고용보험이라는 사회안전망 에서 배제되어 있으며, 이들의 대부분은 노동시장에서 상대적으로 취약 계층일 가능성이 높아 선진국에 비해 사각지대가 넓다는 한계가 있음 ⧠ 우리나라 실업급여 수급률이 선진국에 비해 낮은 이유는 아래의 세가지 － 첫째, 전체 취업자에서 피보험자가 차지하는 비중이 낮음 － 둘째, 수급자격 요건, 특히 이직사유(자발적-비자발적)에 의한 수

3 요 약 급자격의 제한이 매우 엄격함 － 셋째, 연령 및 피보험기간에 따라 실업급여의 수급기간이 다르게 설정되어 있음 ⧠ 공공고용지원서비스는 적극적 노동시장정책을 제공하는 핵심적인 전달체 계라고 볼 수 있음 － 취업알선을 통하여 인력수급의 불일치를 해소함 － 노동시장 위험에 직면한 근로자에게 실업급여 등의 고용안전망을 제공함 ⧠ 우리나라의 공공사회지출은 아직 국제적 비교기준에서 턱없이 낮음 － OECD국가들을 대상으로 비교해 볼 때, 한국이 5.7%로 최하위 를 기록하고 있는데 이는 멕시코의 6.8%보다 낮은 수준

다. 선진국에서의 고용보험과 고용서비스 투자 현황과 함의

(1) 적극적 노동시장정책과 사회투자 현황

⧠ 대부분의 국가들에서 수급요건은 실업자의 과거 고용이력과 보험료 납 입 이력에 근거 － 실업급여는 대부분의 나라에서 소득비례적으로 결정됨 － 실업급여수준은 소득비례급여로 설계되어 있는 경우 소득대체율 은 50%(이태리, 한국, 터키 등)~80-90%(덴마크, 룩셈부르크, 스 웨덴 등) 수준 ⧠OECD 회원국들 중 실업부조제도를 운영하고 있는 나라들은 그리 많지 않으며 운영할 경우 대부분 소득(자산)연계제도로 운영되고 있음 － 실업부조는 대부분 정액 혹은 정율제가 대부분이며 급여는 보통 평균임금의 10%(영국)~37% (오스트리아) 수준 ⧠ 실업급여의 GDP대비 지출 수준을 보면, 스웨덴이 OECD평균에 근접한 정도인 반면, 덴마크는 상당한 격차를 보이며 최고 수준임

4 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구 ⧠ 사회적 안전망은 적극적 노동시장정책과 결합되어 있음 － 노동시장정책에 있어서 경제적 유연성을 추구하면서도 지속가능 한 성장과 복지를 위해서는 사회적 안정성이 뒷받침이 되어야 함

(2) 공공고용 부문 사회투자국가로서의 선진국 사례

⧠ 영국 ○ 경기침체와 복지비용의 증가로 국가의 부담이 과중해지자 노동당정 부는 제3의 길로서 근로연계 복지(Welfare-to-Work)의 개념을 도입 － 근로를 통한 복지실현을 목적으로 1998년 공공고용서비스인 New Deal 프로그램을 실시하면서 공공고용 부문 지출 규모가 점차 증가하기 시작 － 뉴딜 프로그램은 경제성장 둔화와 장기실업으로 노동계층이 활성 화되지 못하고 정부의 급여에 의존하여 생활하고 있는 상황에 대 해 수당과 함께 노동의 기회를 제공하여 노동계층으로 역할하도 록 도와주는 것을 목적으로 함 ⧠ 오스트리아 ○ 오스트리아의 적극적 노동시장 정책의 주요 내용은 대상자에게 직업 기술을 훈련시키고 자질을 유지할 수 있도록 지원하는 것 － 노동시장 정책을 통한 고용 효과 및 전반적인 경제적 부담 경감 효과는 전세계적으로 널리 인정받고 있음 － 2007년, 오스트리아 국내에서 적극적 노동시장정책을 통해 약 71,100명의 직접적인 고용창출이 발생하였다고 조사됨

라. 결론: 한국에 주는 전략적․정책적 시사점과 정책과제

⧠ 고용보험 부분의 사회투자 정책의 목표는 아래의 세가지로 요약됨 － 첫째, 고용율의 증대와 인적자원의 고도화

5 요 약 － 둘째, 실질적 기회의 평등을 위한 기초보장의 체계화 － 셋째, 사회투자 인프라의 구축에 두어야 할 것 ⧠ 위의 정책적 목표에 대한 정책과제는 다음과 같음 － 첫 번째 목표 달성을 위해서는 여성과 노인의 고용율 제고, 인적 자원의 고도화, 건강사회의 실현이 요청됨 － 두 번째 목표를 달성하기 위해서는 취약계층/취약지역 아동 및 청소년복지 강화와 기초보장의 합리화와 자활지원이 필요 － 세 번째 목표를 달성하기 위해서는 사회지출구조의 합리화와 복 지전달체계와 거버넌스의 개선이 요청됨

2. 산재보험의 사회투자 활성화 방안

가. 서론

⧠ 우리나라 산재보험은 최초 도입 당시 산재로 인한 배상책임관계가 성립 되는 과정을 겪지 않았고, 또한 산재로 인한 사용자의 경영 존속 위험도 실제로 발생하지 않았었다는 점에서 산재보험의 제 기능을 명확하게 확 정하지 못하고 제도가 운영되었다는 한계가 있음

나. 우리나라 산재보험제도 기능과 역할 변화

⧠ 최근 한국의 사회보험에 있어서 적용대상의 확대는 사회보험 제도발전 에 있어서 괄목할 만한 발전 － 그럼에도 불구하고 실제 적용대상은 매우 저조한 실정에 있으며 또한 근로자의 종사 형태에 따라 큰 차이를 보임 ⧠ 실질적 보장의 의미를 직접적으로 갖고 있는 산재보험급여는 급여종류 의 확대와 수준의 변화 그리고 급여 형태의 변화를 보여줌 － 산재보험의 산재 위험에 대한 급여는 비용발생에 대한 보상과 소

6 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구 득감소 또는 소득단절에 대한 기존 생활 유지를 목표로 함 ⧠ 산재보험에서 사회투자 성격의 급여가 미흡한 것은 급여의 도입 시기가 최근에 이루어져 활성화하는 데에 물리적 한계가 발생했기 때문 － 좀 더 근본적인 원인은 사회보험으로서 산재보험의 재활급여를 사회투자적 성격의 급여로서 정당성과 적절성을 받아들일 수 있 는 가에 대한 확신성이 미흡하기 때문 ⧠ 산재보험에서 재활급여의 법적 근거 마련은 사회보험의 사회투자로서 중요한 의미를 가졌다는 데에 의의가 있음 － 이 사회투자는 다양한 분야에서 생산성 향상의 의미를 가짐 ⧠ 산재보험의 확대 수준은 아직 미약하지만, 사회투자의 핵심으로서 주목 할 필요가 있음 － 향후 상당한 고용창출 효과 뿐 만 아니라 재활에 대한 know how의 축적을 통한 전문 지식 및 기술의 발전 또한 상당한 파급 효과가 나타날 것

다. 주요국 산재보험의 사회투자 형태와 특징

⧠ 산재보험을 사회보험제도로 도입하고 운영하는 유럽 선진국은 WHO와 ILO가 규정하는 국제적 재활 개념을 준용하고 있음 － 유럽 선진국의 재활 주체는 크게 사회보험(건강보험, 산재보험, 공적연금)과 중앙정부, 노동시장서비스, 지방정부의 네 영역 ⧠ 독일과 스위스, 오스트리아 세 국가의 산재보험에 있어서 중요한 공통적 특징은 산재보험 기능의 우선순위가 예방과 재활 위주로 보상이 가장 최후의 기능이라는 점 － 산재 자체를 감소 시켜 산재로 인한 급여 자체가 발생하지 않도 록 한다는 점에서 정책적으로 우선하는 점은 효율적 측면이나 정 책적 호응에서도 상당한 효과를 보임

7 요 약 ⧠ 사회보장과 관련된 중추적 제도로서 사회보험은 빈곤 예방에 대한 기본 적인 역할 외에도 재활을 통한 경제활동 복귀라는 보장 이전의 능동적 인 기능을 수행함 ⧠ 산재보험의 기능 변화는 단순히 단계적이고 체계적으로 변화된 것으로 볼 수는 없음 － 그러나 최근에는 상당히 긍정적인 변화를 정책적으로 추진하고 있으므로, 향후 발전에도 상당한 기여를 할 것으로 보임 ⧠ 장기적 관점에서 우리나라 산재보험의 기능은 정상적인 경로를 따라 발 전하고 있지만, 구체적인 사안에 있어서는 아직도 미숙함 － 특히 재활급여체제의 합리성 여부는 산재보험의 제도적 완제도적 의미하는 만큼 좀 더 기본에 충실하고 완제도 높은 체제로의 매 듭이 필요할 것

3. 직업훈련을 통한 사회투자의 현황과 과제

가. 서론

⧠ 우리나라는 과거 제조업 중심의 산업구조로부터 지식기반 정보․서비스 산업으로의 산업구조 조정이 이루어져 왔음 － 또한 IMF 위기를 겪으면서 노동시장의 고용유연성 증가를 경험 － 직업훈련 공급에 있어서 시장실패와 정부실패의 문제는 노동시장 에서 필요로 하는 적절한 양의 직업훈련 공급을 어렵게 함 ⧠ 시장실패와 정부실패의 문제는 지식기반의 정보․서비스 산업 중심의 빠른 기술변화의 시기에 더욱 큰 문제로 제기되어, 노동시장에서 필요로 하는 적절한 노동인력의 양성과 공급 부족의 문제를 야기할 것

8 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구

나. 우리나라 직업훈련 정책의 발달과정, 현황, 그리고 문제점

⧠ 우리나라에서 직업훈련의 발달과정은 크게 정부주도에 의한 산업인력 양성훈련 중심의 직업훈련의 시기와 모든 근로자에 대한 보편적 직업훈 련 시기로 양분 － 1단계 정부주도 산업인력 양성훈련 중심의 시기는 1967년 직업 훈련법을 제정을 시작으로, 1976년에 직업훈련기본법 제정 시기 를 거쳐 1990년 중반까지 － 2단계 모든 근로자를 대상으로 하는 보편적 직업훈련 시기는 1995년 고용보험법의 시행을 시작으로, 1997년에 제정된 근로자 직업훈련촉진법 제정을 거쳐 현재까지 ⧠ 우리나라의 직업능력개발사업들은 그동안의 과정을 거치면서 많이 발전 되어 왔음에도 불구하고 여전히 다음의 문제들을 갖는 것으로 지적 － 첫째, 직업훈련 투자가 부족하고 훈련참여율이 낮음 － 둘째, 대상집단들간 직업능력개발 프로그램의 이용에 불균등이 큼 － 셋째, 사회적 파트너들의 직업훈련과정에의 참여가 미흡 － 넷째, 정부 주도 공급자 중심의 전달체계로 인해 현재의 직업훈련 이 시장 수요를 제대로 반영하고 있지 못함

다. 주요 OECD 국가들의 직업훈련정책

⧠ 영국 ○ 영국의 직업훈련에 있어서 정부의 개입은 신규노동시장 진입자인 청소년층 과 실업자에 대한 직업훈련으로 제한되고, 근로자들에 대한 계속훈련은 개 인주의적(individualistic)․자발주의적(voluntarist)인 접근을 특징으로 함 － 영국 직업훈련 정책의 내용을 초기 노동시장으로의 진입을 준비 하는 양성훈련, 근로자들의 계속훈련, 그리고 실업자 등 취약계층 에 대한 훈련의 세 가지로 나뉨

9 요 약 ⧠ 독일 ○ 독일의 직업훈련은 정부, 사용자단체, 그리고 노동조합의 삼자의 협 력에 기반 한 훈련체계를 구축해 왔다는데 가장 큰 특징이 있음 － 직업훈련은 주로 직업학교와 기업에서 이루어지는데, 연방 및 주 정부, 그리고 사용자와 노동조합의 대표들의 적극적 참여에 의해 훈련정책이 수립되고 실시됨 ⧠ 덴마크 ○ 덴마크는 유연안전성(flexicurity) 모델의 대표적 국가 － 약한 노동보호법으로 인하여 노동시장의 유연성이 높은 한편, 포 괄적 사회보장을 통하여 노동시장으로부터 탈락되었을 때 관대한 사회보장을 제공하고, 교육과 훈련에 대한 강조를 통하여 실업자 들의 재취업을 강조하는 특징을 지님 － 덴마크는 직업훈련 정책의 발전과 실행에 있어서 노동시장 파트 너들의 적극적인 개입의 오랜 전통을 가지고 있음

라. 우리나라 직업훈련정책의 발전방안

⧠ 우리나라에서는 그동안 학령기 동안의 정규교육에 기반하여 직장이 결 정되고 평생직장의 패턴이 주를 이루어옴 － 그러나 IMF 위기를 거치면서 노동시장의 유연성 증가와 함께 평 생직장의 개념이 사라지고 명예퇴직과 이직이 확대됨 － 이러한 노동시장의 변화와 함께 평생학습에 대한 필요성이 커짐 ⧠ 우리나라의 노동시장의 유연화와 함께 고용불안에 시달리는 중간 기능 인력과 비정규직 인력 등의 직업훈련의 욕구는 상당히 큼 － 우리나라도 학령기 정규교육 중심의 학습체계에서 벗어나서 평생 학습의 시대를 열어나가야 한다는 주장이 제기되고 있음 － 정부의 성인학습과 훈련에 대한 공공지출을 대폭 확대하여 평생 학습시대에 평생학습권을 제공할 수 있도록 해야 할 것

10 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구 ⧠ 우리나라 직업훈련에 있어서 기본적으로 성인들의 훈련참여 총량과 정 부의 공적 훈련 지출비의 규모 부족의 문제도 있지만, 현재의 전체적 훈 련 규모를 전제한 상황에서도 기업규모 및 대상 집단에 따라 직업훈련 접근성에도 상당한 차이가 있음 ⧠ 실업자 등 취약계층들의 직업능력개발 활동을 활성화하기 위해서는 － 첫째, 직업능력개발사업의 실업자 훈련지원에 있어서 기본생활비 를 지급해야 함 － 둘째, 취약계층에 대해서는 훈련기회 제공 뿐 아니라 다양한 사회 복지서비스가 종합적으로 제공되어야 함 － 셋째, 취약계층들의 직업능력개발 활성화를 위해서는 집단 특성 및 개인상황을 고려하는 집중적인 개별 상담이 중요 ⧠ 우리나라에서 사용자 및 노동조합 단체들의 직업훈련에 대한 개입은 미 미한 상황 － 직업훈련의 과정에 사용자와 노동자의 사회적 파트너쉽 형성을 통한 개입이 필수적 － 우리나라 직업훈련에 있어서 사회적 파트너쉽의 형성을 위해서는 사업주 단체와 노동자단체에 대한 정부 지원이 필요할 것

4. 일가족양립을 통한 사회투자의 현황과 과제

가. 서론

⧠ 최근 서구 복지국가들의 재편 혹은 재구조화과정에서 여성 노동력에 대 한 적극적 노동시장정책의 강화와 이를 지원하기 위한 보육지원정책이 핵심적인 과제로 떠오르고 있음 － 여성을 위한 고용 기회의 증진은 고령사회에서 생산력을 높이고 사회보장에서 국가의 재정압박을 감소시키는 한편, 사회적 배제 및 빈곤과 싸우는 효과적인 수단이 될 수 있음

11 요 약

나. 사회투자적 관점에서의 일가족양립 정책

⧠ 일가족양립 정책(Reconciling policies)이란, 일하는 남성과 여성이 일과 가족 요구를 결합할 수 있도록 지원하는 모든 종류의 정책들을 말함 ⧠Perkins et al.(2004)은 사회투자전략의 특징 및 주요 방향을 다음의 세 가지로 정리함 － 첫째, 사회 및 경제정책의 통합을 경험함 － 둘째, 전통적 소득재분배를 통한 평등보다는 사회적 위험에의 적 응력을 높이는 기회의 평등에 대한 투자를 강조하는 것 － 셋째, 경제 참여를 강조하는 경향이 있음 ⧠Midgley(1999)는 구체적인 사회투자 정책 및 프로그램들은 다음과 같 이 요약함 － 첫째, 근로연계복지, 적극적 노동시장정책 등 － 둘째, 아동의 성장발달 지원 정책이 제기 － 셋째, 여성의 고용증진을 겨냥한 사회복지서비스 프로그램이 강조 － 넷째, 자산형성 접근 (asset-building strategy)이 강조 ⧠ 모성정책들은 출산 후 여성의 노동시장탈퇴를 막기 위한 조치이며, 이들 정책이 여성의 유급노동참여 지속에 긍정적인 영향을 미침(Joesch, 1995; O'Connell, 1990; Meyers et al., 1999에서 재인용).

－ 점차적으로 일가족양립정책의 방향은 양육을 위한 각종 제도에 대한 여성과 남성의 동등한 사용과 돌봄의 사회화를 위한 보육서 비스의 강화 등으로 나아가고 있음

다. 우리나라 일가족양립정책을 통한 사회투자의 현황과 과제

⧠ 한국 여성의 경제활동참여 특징은 다음의 세 가지로 요약됨 － 첫째, 주요 선진국과 비교할 때 낮은 여성경제활동 참여율과 경력 단절

12 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구 － 둘째, 남성에 비해 무급가족종사자의 비율이 높고, 임금 근로자의 비율이 낮으며, 임금 근로자 중에서도 임시․일용근로자 등의 비 정규직 근로자 비율이 매우 높음 － 셋째, 한국의 출산율 지표 역시 매우 열악하다는 것 ⧠ 실질적인 보육에 대한 국가의 투자가 가시화된 것은 2000년대 중반 참 여정부에 들어선 후라고 볼 수 있음 ⧠ 여성 경제활동참가 패턴과 저출산 현상은 참여정부 하에서 한국의 경제 발전을 위해 증진되고 개선되어야 할 문제로 인식되었고, 보육정책은 이 를 해결할 수 있는 주요 정책수단이자(백선희, 2009), 사회투자효과가 높은 정책으로 인식됨 － 특히 보육에 대한 국민적 인식이 크게 달라지게 되었는데, 아동양 육이 가족의 책임이라는 사고에서 사회적 책임이라는 인식으로 전환되어온 것 ⧠ 우리나라는 1953년 근로기준법 제정 시점부터 출산한 여성근로자의 휴 가권을 법적으로 보장하기 시작함 － 제도도입 당시 산전후휴가는 유급으로 도입되었고 고용주가 100% 전액 부담하였음 － 그러나 2001년에 모성보호 관련 3법을 개정하면서 휴가기간이 60일에서 90일로 확대되었고, 비용부담방식도 중소기업 근로자의 경우는 전액, 대기업 근로자는 급여의 일부를 고용보험에서 지급 하게 됨(장지연, 2009). ⧠ 생애적 과정에서 일가족양립정책은 크게 세가지 시기로 구분할 수 있음 － 출산전후의 시점에서의 산전후휴가, 출산 후 일정기간의 육아휴 직, 육아휴직이 종료된 이후의 육아기근로자에 대해 노동시간정책 － 영유아 보육 및 방과후 보육 등의 보육정책은 육아를 담당하는 시기 전반에 걸쳐 필요한 정책

13 요 약

라. 외국의 일가족양립을 통한 사회투자 정책 동향

⧠ 스웨덴 ○ 스웨덴의 모성보호 혹은 여성친화적 노동시장정책은 복지, 의료, 교 육 서비스와 같은 공공부문 사회서비스의 확대와 밀접한 연관 － 1990년대 이후 스웨덴의 일가족양립정책은 여성에 대한 지원을 넘어서 성별분업구조를 깨기 위한 '탈젠더화' 정책의 일환으로 남 성에 대한 적극적인 육아참여 지원을 정책목표로 방향잡고 있음 ⧠ 네덜란드 ○ 네덜란드는 가족 혹은 젠더와 관련해서는 남녀간의 노동분업체계를 통해 사회적 재생산이 이루어지고 남성가장을 중심으로 한 복지급여 체계를 가지고 있는 보수적인 남성부양자 모델이었음(Lovell, 1999; Bussemaker & Jersbergen, 1994; Sainsbury, 1996)

－ 그러나 지난 20여년간 복지국가 재구조화 과정에서 네덜란드는 전통적인 남성부양자 모델에서 개인주의 모델로 가장 두드러지게 전환됨(여지영, 2002) ⧠ 영국 ○ 자유주의 체제의 특징을 보이는 영국 역시 1996년 블레어 노동당의 집권 이전까지 여성의 유급노동 접근을 지원하려는 제도적 장치들은 거의 전무했음(송다영, 2009; 김영미, 2009; 김영순, 2006).

－ 그러나 블레어 정부는 ‘사회투자국가'(social investment state) 건설을 주창하면서 국가의 사회투자자로서의 역할과 모든 시민의 유급노동에의 권리와 의무, 일을 위한 복지 등을 강조 ⧠ 독일 ○ 엄격한 성별분업 원칙에 따라 여성의 모성 역할이 강조되어왔으며, 이에 여성 노동력에 대한 관심과 보육지원 등은 매우 열악한 수준 － 그러나 출산율 하락과 고령화의 심화가 사회보장재정의 고갈 등의 문 제와 맞물리면서 일가족양립정책이 사회적으로 큰 이슈가 되기 시작

14 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구 － 최근 독일의 가족정책은 어린 자녀를 둔 어머니의 고용율을 높일 뿐만 아니라 출산율을 유지하는데에 효과적인 정책으로 인식하는 경향을 보임(Spiess & Wrohlich, 2006)

⧠ 최근의 서구 복지국가들에서 나타나고 있는 일가족양립정책들의 변화 방향은 다음의 세가지와 같은 특징들이 있음 － 첫째, 보육에 대한 강조 － 둘째, 휴가제도의 급여수준 향상에 초점 － 셋째, 유연한 노동시간에 대한 강조

마. 우리나라 일가족양립정책을 통한 사회투자 발전방안

⧠ 우리나라는 이미 민간부문을 적극적으로 활용한 정책기조가 수립되었으 며, 민간부문에 대한 철저한 지도감독이 필요한 상황 ⧠ 즉, 돌봄 서비스 질관리와 표준화를 위한 적극적인 규제와 개입이 필요 － 질낮은 보육서비스 공급자를 관리․감독하고, 상대적으로 비율이 낮은 국공립 보육시설을 확대해야 할 필요성이 제기됨 ⧠ 육아휴직이 활성화되기 위해서는 고용주 보조금을 지급할 필요가 있음 － 출산후 일정 기간 내의 경력단절 여성을 채용하거나 임신 출산을 경험하는 비정규직 여성 근로자를 계속 고용하는 사업주에게 여 성재고용장려금과 출산후계속고용지원금 지급해야 함 － 사업주에게 대체인력고용지원금을 지급하는 방안을 고려할 필요 ⧠ 산전산후휴가 혹은 육아휴직 기간의 연장은 여성 고용 경력 단절로 이 어질 수 있기 때문에 바람직하지 않을 수 있으나, 정해진 기간 동안만 큼은 충분한 제도 효과를 볼 수 있도록 휴가 및 휴직 급여를 현실화할 필요가 있음 ⧠ 실질적인 양육지원을 위해서는 다양한 고용형태(시간제, 탄력근무제, 재 택근무)와 육아기 근로시간단축제도가 활성화되도록 지원해야 함

15 요 약 ⧠ 마지막으로 사회의 고정된 성별역할분담을 조정할 수 있는 보다 적극적 인 사회정책이 필요함 － 즉, 육아기 근로시간의 단축, 유연제 근무 및 시간제 노동의 점진 적 확산이 여성의 육아부담을 경감하기 위한 것으로 고착화되지 않도록 해야 할 것

K I H A S A

01

고용보험부문의 사회투자와 효과

19 제 1 장 고 용 보 험 부 문 의 사 회 투 자 와 효 과

제1장 고용보험부문의 사회투자와 효과

제1절 적극적 노동시장 정책과 사회투자

1. 새로운 사회적 위험: 배경과 도전

전후 복지국가는 완전고용의 포디즘적 노동시장을 배경으로 남성가장모 델(male breadwinner model)과 안정적인 가족구조를 기반으로 하고 있었 다. 국가는 은퇴, 실업, 질병, 장애 등이 발생하는 경우, 각각 연금, 실업수 당, 의료보험과 질병수당, 그리고 산재보험이나 장애연금(혹은 장애수당)으 로 대처하였다.

그러나 20세기 후반에 접어들면서 전통적인 복지국가가 경험하지 못한 새로운 사회적 위험(New Social Risks)이 등장하기 시작하였다. 전통적인 핵가족체제가 무너지고, 무자녀 가족, 동거가정, 한부모 가족, 혼전·혼외 출 산 등이 급격히 확산되었다. 이와 더불어 다양한 결혼양식과 출산양식 하에 태어난 아동의 양육문제가 새롭게 대두되기 시작했다. 한편 여성의 사회참 여로 인해 생기는 저출산과 양육문제, 노인의 증가로 인해 이들을 부양해야 하는 과제 등이 새롭게 제기되었다. 무엇보다 중요하게 경제의 세계화로 인 한 노동시장의 구조변화는 비정규직 노동의 근로빈곤 문제를 초래하게 되 었으며, 만연한 축소지향의 복지개혁으로 인해 확대된 구 사회적 위험의 증 가까지 더하여지게 되었다(Surender, 2004, Taylor-Gooby, 2006). 과거 전통적인 복지국가 시대에 접해보지 못한 복잡한 양상으로 사회적 위험들 이 전일적으로 나타나게 된 것이다.

20 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구

가

. 저출산․고령사회의 도래

선진경제국가들에 공통된 21세기의 새로운 사회적 위험들은 오랜 기간동 안 지속적으로 진행되어 온 저출산․고령사회의 도래와 연관이 강하다. 이에 따라 대부분의 국가에서는 저출산·고령사회에 대비하여 고용량을 늘려 잠재성장률을 확충해야 함은 물론, 유연노동시장에도 적응하고 지식기 반경제에 부합하는 우수 인력을 양성해내어 인적자원의 수준을 높이는 사 회적 투자가 필요한 단계인 것이다. 즉, 기존의 복지지출 구조를 합리화하 고, 향후 복지지출의 투자성격을 높여 복지지출이 단지 비용(cost)이 아닌 경제성장에 기여할 수 있는 사회적 투자(social investment)구조를 형성해 야 하는 상황인 것이다. 저출산으로 인한 인구의 고령화와 노동력의 감소는 인적자원과 고용정책 에 있어서 새로운 패러다임의 전환을 요구하게 되었다. 과거의 투입위주의 생산체제가 마감을 하게 되고 효율성과 생산성 위주의 성장체제의 도래를 가져오게 되었기 때문이다. 아울러 노동력의 증가율 저하로 인하여 노동력 자체가 희귀자원이 될 경우 지속가능한 성장을 위한 대안은 생산성의 향상 밖에 없기 때문이다. 따라서 국가의 인력정책은 기존의 유휴인력의 생산활 동 참여를 촉진하는 한편 참여 인력의 생산성을 제고하여 양적인 차원에서 의 노동력의 감소에 대처하는 방향으로 정립되어야 하는 것이다. 특히 21 세기는 지식기반 경제의 시기로 새로운 기술에 의한 낡은 기술의 대체속도 가 빠르고 그러한 기술변화의 속도에 적응하지 못하는 노동인력은 상시적 인 구조조정의 위기에 빠지게 되는 것이며 전체 사회적으로는 ‘디지털 디 바이드’(digital divide)라는 새로운 사회적 양극화의 위험이 고용과 소득 안정을 위협하게 되었다. 한편 제한된 노동력을 통한 성장의 유지를 위해서는 과거 보다 효율적인 노동시장정책 특히 사람과 일자리를 연결하는 효율적인 고용서비스 정책과 프로그램을 요구받게 되었다. 이러한 이유로 인해 선진 경제시스템의 적극 적 노동시장정책 프로그램 중 가장 큰 비중을 차지하는 것이 공공고용서비

21 제 1 장 고 용 보 험 부 문 의 사 회 투 자 와 효 과

스(Public employment service). 과거 전통적 복지체제에서 실업보험이 노 동시장으로 발생하게 되는 ‘실업’-‘빈곤’이라는 사회적 위험에 대한 사후적 대처이라면 고용가능성과 재취업훈련을 포함하는 공공고용서비스는 현대 노동복지체제의 예방적 투자라고 볼 수 있다. 효율적인 고용서비스는 실업 기간을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 보다 효과적인 사람-일자리의 매치를 통 해 인력을 보다 효율적으로 활용할 수 있도록 해주며 결과적으로 복지에의 의존보다는 활성화와 재훈련을 통한 고용복지에로의 전환을 가능케 한다.

나. 세계적 경제위기와 한국적 상황

경제의 세계화와 국가간 경쟁의 심화는 한국 경제에도 심각한 영향을 미 쳐 산업구조의 변화와 노동에 대한 수요-공급구조의 변화를 초래하게 되었 으며 그 결과 구조조정의 상시화와 고용불안의 증가 그리고 고용의 질과 노동소득에 있어서의 양극화를 초래하게 되었다. 아울러 한국의 경우 20세 기 후반까지 이어진 8% 이상의 고도성장의 체제가 막을 내리고 4~5% 이 하의 중․저성장의 시대로 접어들면서 일자리 창출량 자체가 줄어들었을 뿐만 아니라 동일한 성장에 따른 고용창출력 자체가 과거보다 크게 감소하 게 되었다. 이는 과거 양적 성장위주의 경제정책과 고용정책이 한계에 이른 것을 의미하며 분배와 사회적 투자를 통한 성장의 촉진이 필요하게 되었다. 즉 분배와 사회적 투자가 소비가 아니라 성장을 위한 재투자로서의 기능과 역할을 부여 받은 것이다.

다. 복지국가의 재정위기와 사회투자적 재정지출

새로운 복지체제에서의 사회투자는 서구 유럽형 전통적인 복지국가의 재 정적 위기를 극복하기 위한 노력의 산물이기도 하다. 1970년대 오일쇼크 이후 복지국가는 심각한 재정적 위기를 맞이하게 되었으며 이어져 전개된 세계화와 제조업의 위축 그리고 지식기반경제의 확대로 고용의 위기도 심

22 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구 화되었다. 이러한 상황에서, 서구 유럽의 복지국가들은 공공부문의 고용을 축소하고 효율성의 차원에서 복지제도를 과감하게 개혁하게 되었다. <표 Ⅰ-1> OECD 18개국의 공공사회지출과 사회서비스 지출(2001) 국가명 공공사회 지출 (% of GDP) 공공사회지출 구성 현금급여 구성 서비스 구성 현금급여 (Cash) 서비스 (In-kind) 적극적 노동시장 정책 (ALMP) 소득지원 (노인층) 소득지원 (근로계층) 보건 서비스 사회 서비스 스웨덴 29.78 14.8 13.58 1.4 7.63 7.17 7.65 5.93 핀란드 24.8 15.36 8.49 0.95 8.02 7.33 5.29 3.21 덴마크 29.22 15.22 12.48 1.52 6.54 8.68 7.06 5.42 프랑스 28.45 17.95 9.22 1.29 11.95 6.0 7.19 2.03 벨기에 27.23 17.84 8.13 1.26 11.22 6.62 6.43 1.7 독일 27.39 15.65 10.63 1.11 11.19 4.46 8.02 2.61 네덜란드 21.75 13.35 6.87 1.54 6.41 6.94 5.66 1.21 오스트리아 25.96 18.95 6.49 0.52 12.93 6.02 5.24 1.25 룩셈부르크 20.84 14.52 6.2 0.12 8.04 6.48 4.76 1.45 그리스 24.34 16.51 7.65 0.18 13.42 3.08 5.24 2.41 이탈리아 24.45 17.07 6.91 0.47 13.78 3.29 6.33 0.58 스페인 19.57 12.77 5.97 0.83 8.66 4.11 5.36 0.61 포르투갈 21.1 13.22 7.29 0.59 9.06 4.17 6.33 0.96 영국 21.82 14.14 7.33 0.35 8.28 5.87 6.12 1.21 아일랜드 13.75 7.54 5.51 0.7 3.16 4.38 4.89 0.62 미국 14.73 7.86 6.72 0.15 6.06 1.8 6.18 0.54 일본 16.89 9.06 7.54 0.29 7.58 1.48 6.25 1.29 한국 6.12 2.26 3.56 0.3 1.3 0.96 3.24 0.32

주: 1) OECD SOCX 분류상 Old-Age와 Survivors의 현금급여 부분으로 구성. 2) 1) 이외의 나머지 항목의 현금급여 부분으로 구성.

3) 서비스(In-kind) 지출 가운데 보건서비스(Health) 항목을 제외한 나머지로 구성.

자료: OECD Social Expenditure Database(SOCX) 각 국가별 원자료 재분석; 정경희 외(2007)에서 재인용.

그러나 복지국가의 이러한 재편으로 인하여 북유럽 복지국가들의 재정지 출이 일방적으로 축소된 것은 아니다. 다만 비효율적인 부분을 과감히 축소 하여 복지지출의 효율성을 제고하는 한편, 시장참여의 확대와 인적개발을 위한 사회적 투자는 증대시켰다(Levy, 1999). 현금급여 중 연금이 차지하 는 비중을 줄이는 대신 사회서비스를 확대하고 근로계층에 대한 지원은 늘

23 제 1 장 고 용 보 험 부 문 의 사 회 투 자 와 효 과 리는 방향으로 개혁이 이루어졌다. 즉, 사회투자적 지출을 통해 고용을 늘 리고, 생산성을 높여 경제성장을 견인해 복지재정을 확충하는 선순환 구조 의 형성을 도모하려고 한 것이다.

2. 필요한 정책방향과 내용

경제의 세계화와 노동시장의 양극화 그리고 새로운 사회적 위험의 도래 등에 대응하는 새로운 복지체제의 정책방향은 예비적 사회투자와 적극적 정책개입으로 대표되는 생산적 복지체제이며 그 내용은 다음과 같다. 첫째, 새로운 노동복지체제는 신자유주적 복지축소소지향의 작은 정부와 전후 전통적인 복지국가를 극복하는 제3의 대안으로 생산적(productivistic) 혹은 예방적(preventive) 복지국가로 규정될 수 있으며(Esping-Andersen, 1992) 특징은 완전고용을 목표로 적극적노동시장정책을 통한 직업훈련과 고용서비스의 제공, 교육․보육 등 인적자원에 대한 적극적인 투자를 통한 잔여적 복지체제의 극복을 목표로 한다. 이러한 정책방향은 기든스(Giddens, 1998: Chapter 4)가 사회정책을 위 한 ‘제3의 길’에서 제시하고 있는 사회투자국가의 정책개념과 상통하는 것 으로 시장 참여자들이 자유경쟁의 시장에 그대로 방치되었을 경우 부딪치 게 되는 위험의 요인들을 시장의 공급부문에 개입하여 제거하고자 한다. 위 험 요인의 제거 전략은 시장참여 능력, 즉 인적자원을 개발함으로써 ‘사회 적 배제’(social exclusion)를 최소화하고 더 나아가 위험 발생의 가능성을 사전에 예방하자는 것이다. 시장참여의 확대와 위험 예방을 위한 사회정책 의 대표적인 예로는 적극적 노동시장정책과 가족정책(공공보육 및 육아휴 가)을 들 수 있다. 실업보험, 연금, 산재보험 등의 정책으로 실업자들을 노 동시장 밖으로 퇴출시키는 대신 적극적 노동시장정책으로 실업자들을 노동 시장에 다시 진입시킴으로써 고용참여율을 높이고자 하는 것이다. 또한 공 공보육정책을 통하여 어린이들의 지적 능력을 향상시켜 미래의 위험에 스 스로 대처할 능력을 높이는 동시에 여성의 육아부담을 덜어 줌으로써 노동

24 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구

시장 참여율을 높이고자 하는 것이다(Midgley, 1999; Perkins et al., 2004; Jenson and Saint-Martin, 2003; Esping-Andersen, 2005).

둘째로 과거의 소득정책 위주의 복지국가가 사후분배 중심이라면 제 3의 길 사회민주주의는 사후적 평등이 아닌 기회의 평등을 추구한다. 즉 새로운 복지국가의 목표는 사후적으로 불평등을 완화시키기기보다는 사전적으로 ‘기회의 평등’을 보장하여 국민 개개인이 타고난 재능을 발현하여 자아를 성취하는 데 있다고 보는 것이다.1) 결과의 평등이 아닌 기회의 평등을 강조하는 것은 보다 많은 시민들을 시장의 위험으로부터 보호하려는 것이 아니라, 시장에서 보다 성공적으로 경쟁할 수 있도록 개개 시민들의 능력을 배양해주는 데 국가의 역할이 집 중됨을 뜻한다. 이를 위해 교육과 직업훈련 등 인적자원개발에 대한 사회적 투자가 강조된다(Schmidtke, 2002: 12; Hall, 2002: 32~33). 셋째로 새로운 노동복지체제의 특징은 적극적 노동시장정책의 추구이다. 적극적 노동시장정책에는 실업에 대한 예방적 조치인 고용안정사업과 고용 서비스 그리고 직업훈련이 주축을 이룬다. 따라서 과거와 비교하면 대부분 의 복지국가 예산에서 소극적 보호성격의 현금급여 대신 적극적 개입차원 의 인센티브제도와 서비스에 보다 많은 재정이 투입되는 것을 볼 수 있다. 넷째로 교육, 직업훈련, 보육 등의 사회투자 대상선택에 있어서 사회투자 국가 가운데서도 특수성과 보편성의 차이가 존재한다는 것이다. 영국형 사 회투자국가에서는 보편주의보다는 선택주의가 일반적이며 투자대비 효과가 1) 그러나 사회민주주의자들의 기회의 평등은 자유주의자들이 그리는 기회의 평등과는 본질 적인 차이가 있다. 우리는 흔히 불평등의 원인으로, ①사회적 차별(discrimination), ②사 회경제적 여건의 불평등(social background inequality), ③자연적 우발성에 따른 불평등 (Natural endowment inequality), 그리고 ④성실성과 삶의 방식의 차이(differences in effort and lifestyle choice) 등을 들 수 있다. 이중 전통적인 자유주의자들은 ①번만을 제거하여 소극적인 기회의 평등을 실현하려는 데 반해, 신사회민주주의자들은 ②번에 개 입하여 저소득가정의 아동과 청년 그리고 여성의 기회의 평등 기반을 확대하려 한다. 그 리고 ③번까지 개입하여 장애인 등에게 보다 적극적인 삶의 기회를 보장하는 것도 목표로 삼는다. 여기까지는 고전적 사민주의자와 차이가 없다. 하지만 전통적인 좌파적 이념에서 ‘결과의 평등’을 주장하는 경우 ④로 인한 불평등도 보정해줘야 하나, 제3의 길 좌파들은 이제 더 이상 ④로 인한 불평등은 국가적 책임이 아니라 개인의 책임이라고 본다(White, 2004: 32)

25 제 1 장 고 용 보 험 부 문 의 사 회 투 자 와 효 과 클 것으로 예상되는 취약계층과 취약집단의 아동과 여성이 주 목표집단 (target group)이 된다. 반면에 스웨덴과 덴마크 등의 경우는 보편주의에 입각해 사회투자가 이루어지고 있다. 이러한 차이는 보편주의가 적용될 수 있는 전달체계와 재정적 인프라의 구축여부와 관련이 크다(Hall, 2002). 신 사민주의형 사회투자국가의 경우 일찍이 전체 노동자를 상대로 산업별로 특화된 직업훈련체계와 공공고용서비스망 그리고 보편주의적인 공교육과 공보육시스템, 그리고 이를 위한 복지재정의 조달능력이 이미 갖추어져 있 다. 반면에, 복지재정이 상대적으로 취약하고 인프라구축이 이루어지지 않 은 영국 등 자유주의 국가에서 사회투자는 재정효율성이 높고 집행가능성 이 높은 선별적인 프로그램(예를 들어, 영국의 뉴딜과 child tax credit제도 등)일 수밖에 없는 것이다(김영순, 1999). [그림 Ⅰ-1] GDP대비 적극적노동시장정책관련 사회지출 비교 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5

KOR UK SWE DEN US DEU JPN

(%)

2002 2003 2004

26 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구

제2절 고용보험을 통한 사회투자의 현황과 과제: 한국의 경우

1. 고용보험과 실업급여

우리나라 고용보험제도는 1995년 7월 도입되었으며, 주요 사업으로는 실 업급여사업, 고용안정사업, 직업능력개발사업, 모성보호사업이 있다. 1995 년 출범 당시 30인 이상 사업장을 대상으로 시작하여 1998년 말 1인 이상 전 사업장으로 확대되었으며, 2004년도에는 일용근로자까지 고용보험의 적 용을 받게 되었다. 2008년 기준 고용보험 피보험자수(연말 기준)는 약 940 만명으로 우리나라 전체 임금근로자(약 1,600만) 명의 약 58%에 해당하는 근로자가 고용보험에 가입되어 있다([그림 Ⅰ-2]). 반면에 전체 일자리의 40%가 넘는 자영업 계층이 고용보험이라는 사회안전망에서 배제되어 있으 며, 이들의 대부분은 노동시장에서 상대적으로 취약계층일 가능성이 높아 선진국에 비해 사각지대가 넓을 수밖에 없는 한계를 안고 있다. 현재 고용 보험제도에서는 자영업자의 자발적 가입의 문을 열어 두고 있으나 실업급 여에 대해서는 예외이며 따라서 실업자중 상당 비중을 차지하는 영세자영 업 출신 실업자들은 실업보험의 혜택에서 제도적으로 배제되어 있다. 이는 우리나라의 실업급여 수혜율이 선진국에 비해 훨씬 낮은 중요한 이유이기 도 하다.

27 제 1 장 고 용 보 험 부 문 의 사 회 투 자 와 효 과 [그림 Ⅰ-2] 고용보험 적용률 추이(임금근로자, 상용+임시직 근로자 대비) (단위 : 천 명, %) 32.8 42.8 47.8 50.5 50.6 50.6 50.0 50.9 53.1 54.9 56.8 38.0 37.2 49.8 58.3 61.3 60.4 61.0 58.7 59.6 62.2 64.0 65.7 31.9 57.9 66.6 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0 10 20 30 40 50 60 70 임 금 근 로 자 피 보 험 자 임 금 근 로 자대 비 피 보 험자 비 중 (상용+임시)근로자 대비 피보험자 비중 임금근로자 임금근로자 대비 피보험자 비중 피보험자 (상용+임시)근로자 대비 피험자 비중 주 : 피보험자수는 상용직 근로자만 고려하였고, 2008년은 잠정치임. 자료 : 통계청,「경제활동인구조사」 원자료, 각 년도.. 한국고용정보원,『고용보험통계연보』,『고용보험통계월보』, 각 호.. 실업급여 수급률은 전체 실업자수 대비 실업급여 수급자수의 비중을 의 미하며, 사회안전망으로서의 실업급여의 효과를 보여주는 대표적인 지표이 다. 고용보험 도입 초기인 1990년대 후반기의 실업급여 수급률은 선진국에 비해 현저하게 낮은 수준이었다. 그러나 수급률은 2000년 9.8%에서 2006 년에는 30.0%로 지속적으로 증가하였고, 2008년 현재 우리나라 실업자는 769천 명이며, 실업급여 수혜자수는 306천 명으로 집계되 실업급여 수혜율 (=실업급여 수급자수/실업자수)은 39.6%를 기록하고 있다([그림 Ⅰ-3]). 이 러한 수치는 실업부조를 실시하는 국가에 비해서는 아직 낮은 비율이지만, 실업보험만을 실시하는 미국(2004년 36%)이나 일본(2001년 31.7%)과 비 교하면 근접한 수준이다.

28 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구 [그림 Ⅰ-3] 실업급여 수급률 및 수혜자 추이 우리나라의 실업급여 수급률이 선진국에 비해 낮은 이유는 첫째, 전체 취업자에서 피보험자가 차지하는 비중이 낮고, 둘째, 수급자격 요건, 특히 이직사유(자발적-비자발적)에 의한 수급자격의 제한이 매우 엄격하여 정당 한 사유가 없는 자발적 이직자나 징계해고자의 수급자격을 완전히 박탈하 지만, 외국에서는 일정한 유예기간을 두고 급여를 지급하는 것이 일반적이 다. 셋째, 연령 및 피보험기간에 따라 실업급여의 수급기간이 다르게 설정 되어 있고, 이를 감안할 때 평균적인 소정급여일수가 외국에 비해 짧다. 2007년 현재 소정급여일수는 90~240일이고, 실제 평균 구직급여 수급일수 는 114일이다. 실업에 대한 사회적 보장의 수준과 정도는 실업급여의 수급기간과 급여 액(소득대체율)이 중요한 변수이다. 이중 실업급여액은 실직 전 임금의 50%로 설정되어 있으나 소득상한선이 있어서 상한선 이상의 소득자들은 50% 미만의 소득대체율을 보장받고 있다. 실업급여의 실질 소득대체율에 있어서 한국은 36%로 다른 선진국들 가운데 중간정도의 수준이지만 급여 수급률에 있어서는 36%로 미국, 일본과 함께 가장 낮은 국가에 속하고 있 다(<표 Ⅰ-2>).

29 제 1 장 고 용 보 험 부 문 의 사 회 투 자 와 효 과 <표 Ⅰ-2> 실업급여 수급률 및 임금대체율의 국제비교(1990년대) (단위: %) 실업보상제도 급여 수급률 임금대체율 호주 뉴질랜드 실업부조 실업부조 95 114 29 32 오스트리아 프랑스 독일 아일랜드 네덜란드 포르투갈 영국 실업보험, 실업부조 실업보험, 실업부조 실업보험, 실업부조 실업보험, 실업부조 실업보험, 실업부조 실업보험, 실업부조 실업보험, 실업부조 132 82 76 142 143 77 85 34 53 48 27 58 47 18 덴마크 캐나다 미국 일본 한국(*) 실업보험 실업보험 실업보험 실업보험 실업보험 103 60 34 38 36 51 45 34 39 36 주: 임금대체율은 전국 평균 주당 임금 대비 평균 주당 급여액의 비율임. 한국(*)은 저자의 추정치임.

자료: Vroman, W. and V. Brusentsev(2005), Unemployment Compensation Throughout the World: A Comparative.

30 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구

2. 공공고용서비스(Public Employment Service)

노동시장의 외부 유연성이 높아지면서 직장 이동이 빈번해지고 고용형태 의 다양화가 진전되고 있다. 이에 따라 구직자의 능력과 특성에 맞는 노동 시장 정보의 체계적인 제공과 구인기업이 필요로 하는 인력의 적기 알선·공 급을 통해 인적자원의 효과적인 활용을 지원할 필요성이 증가하고 있다(정 인수ㆍ유길상, 2006). 공공고용지원서비스는 취업알선을 통하여 인력수급의 불일치를 해소하고, 노동시장 위험에 직면한 근로자에게 실업급여 등의 고 용안전망을 제공하며, 적극적 노동시장정책을 제공하는 핵심적인 전달체계 이다. 우리나라는 1995년 고용보험제도가 시행된 이후, 고용지원센터가 전 국적으로 확대되어 고용지원서비스와 고용보험 관련 업무를 수행함으로써 외형적인 제도의 틀을 상당 부분 갖춘 것으로 평가된다. 그러나 외향적인 확대 과정에도 불구하고 아직까지 우리나라 공공고용 서비스의 역할은 아 직 제한적이다. OECD의 2004년 자료를 보면, 주요국의 공공고용서비스 기관의 시장점 유율(〓신규취업자 중 공공 고용지원서비스를 통한 취업의 비중)은 독일 33%, 일본 23%, 영국 23%, 프랑스 22%, 네덜란드 14%로 조사되었다. 반면에 우리나라 고용지원센터의 시장점유율은 5% 수준에 불과하여 주요 선진국에 비해 매우 낮은 수준이다(이병희, 2008). 한편 2005년 이후 고용 지원서비스 선진화 방안에 따라 고용지원서비스 인프라 투자가 확대되고 있지만, 주요 선진국에 비해서는 아직 절대적으로 취약한 수준에 머무르고 있다. 공공고용서비스 직원 1인당 경제활동인구는 영국, 스웨덴, 독일이 400명 대 수준으로 이들 3개국이 가장 공공고용서비스 인력이 많은 편에 속하며, 미국 2,000여 명, 일본 3,700여 명 수준인 것에 비해 우리나라는 8,000여 명을 넘어서고 있어 고용지원서비스에 대한 인력투자가 선진국에 비해 아직 부족함을 보여준다.

31 제 1 장 고 용 보 험 부 문 의 사 회 투 자 와 효 과 <표 Ⅰ-3> 주요국의 PES 직원수와 직원 1인당 경제활동인구 (단위: 명) 독일 스웨덴 일본 영국 미국 한국 직원수 90,000 10,250 18,000 74,500 70,000 2,897 경제활동인구 41,149 4,533 66,500 30,101 149,320 23,743 직원 1인당 경제활동인구 457 442 3,694 404 2,133 8,196 주: 직원수는 2006년, 경제활동인구는 모두 2005년 자료임. 자료: 정인수ㆍ유길상(2006), 󰡔공공 고용지원서비스의 선진국 비교 연구󰡕, 한국노동연구원. 한국노동연구원(2006), 󰡔2006 해외노동통계󰡕. 아울러 공공고용서비스에 대한 투자도 주요국에 비해 매우 낮은 것으로 나타나고 있다([그림 Ⅰ-4]). 한국은 2005년 현재 GDP 대비 공공고용서비 스에 대한 지출이 0.03%에 불과하여, OECD 21개국 가운데 미국과 함께 최하위에 머물고 있다. 이 수치는 OECD 평균(0.20%)의 15% 수준에 지 나지 않는 수준이다(이병희 외, 2008). [그림 Ⅰ-4] GDP 대비 PES 지출비율 국제비교: 2005 (단위: %)

32 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구

3. 공공사회지출

한 사회의 사회복지와 보장수준에 대한 종합적인 평가기준으로 공공 사 회지출비중이 사용된다. 우리나라의 공공사회지출은 주지하다시피 아직 국 제적 비교기준에서 턱없이 낮은 수준에 머물러 있다. <표 Ⅰ-4>에 제시된 대로 공공사회복지 지출수준을 보면 스웨덴, 프랑스, 독일, 덴마크, 벨기에, 오스트리아, 노르웨이 등이 GDP의 25% 이상으로 높게 나타났고, 한국이 5.7%로 최하위를 기록하고 있는데 이는 멕시코의 6.8%보다 낮은 수준이다.

<표 Ⅰ-4> 공공 사회지출 비중(Public Social Expenditure) 국제비교

(단위 : %) 명목 GDP에서 차지하는 백분율 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 한 국 일 본 호 주 프 랑 스 독 일 스 웨 덴 영 국 미 국 3.1 11.9 16.2 26.6 25.7 35.0 20.3 15.1 3.2 12.5 16.5 28.1 26.1 36.2 21.0 15.3 3.2 13.1 16.2 28.1 26.1 34.9 20.5 15.3 3.5 13.9 17.1 28.3 26.6 32.5 20.4 15.4 3.6 14.1 17.2 28.6 27.1 32.1 20.1 15.2 3.9 14.2 17.0 28.5 26.4 30.7 19.2 14.9 5.5 14.9 17.0 28.7 26.7 30.5 19.3 14.8 6.3 15.4 16.9 28.8 26.7 30.1 19.0 14.6 5.1 16.1 17.9 27.6 26.6 28.8 19.1 14.6 5.4 16.8 17.4 27.5 26.7 29.3 20.1 15.2 5.4 17.5 17.5 27.9 27.4 30.4 20.1 16.0 5.7 17.7 17.9 28.7 27.6 31.3 20.1 16.2

자료 : OECD, Factbook, 2008. Social Expenditure Database (SOCX) www.oecd.org/els/social/expenditure

이는 국민연금 등 주요 사회보장제도가 늦게 시작하여 아직 미성숙한 것, 기 초생활보장제도 등 사회부조제도가 아직 형식적 수준에 머물러 있는 것, 그리고 무엇보다 국민의 조세부담률이 선진국에 비해 현격하게 낮은 것 등 역사적 제 도적 요인들이 큰 비중을 차지하고 있으며 향후 인구고령화와 장기요양보험의 시행 등으로 인해 빠르게 증가할 것으로 예상되기는 하다. 그러나 형식적 차원 에서는 복지국가에서 찾아 볼 수 있는 대부분의 보장과 부조프로그램이 시행되 고 있는 현 시점에서도 선진국의 1/5~1/4 수준에 해당하는 공공 사회지출 수준 은 한국 사회의 복지와 삶의 질에 대해 던져 주는 시사점이 크다고 할 수 있다.

33 제 1 장 고 용 보 험 부 문 의 사 회 투 자 와 효 과

제3절 선진국에서의 고용보험과 고용서비스 투자 현황과 함의

1. 적극적 노동시장정책과 사회투자 현황

가. ALMP에의 사회투자

아래 [그림 Ⅰ-5]은 선진국가들 가운데서의 적극적 노동시장정책에 대한 지출현황을 한국과 비교하여 보여준다. 선진 복지국가의 대표로 꼽을 수 있 는 스웨덴과 덴마크가 GDP대비 높은 율의 재정지출을 적극적 노동시장정 책에 실시하고 있는 반면에 영국은 상대적으로 아주 낮은 수준에 머물고 있는 것을 볼 수 있다. 한국은 외환위기 이전인 1990년대 후반까지 거의 0%에 가까운 지출수준을 보이다가 외환위기 이후 AVG-17 수준(약 0.8%) 까지 상승했다가 다시 감소하는 상황대응적 재정지출 추이를 보이고 있다. [그림 Ⅰ-5] GDP대비 적극적 노동시장정책 지출수준 비교 GDP대비 ALMPs지출 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 (% )

Korea UK Sweden Denmark AVG-17

주: AVG-17은 미국, 캐나다, 뉴질랜드, 호주, 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 독일, 핀란드, 아일랜드, 네덜란드, 노르웨 이, 그리스, 이태리, 포르투갈, 스페인, 그리고 일본의 단순평균이다.

34 사 회 지 출 이 경 제 성 장 에 미 치 는 효 과 에 관 한 연 구

나. 실업보험

(1) 제도와 적용범위 <표 Ⅰ-5>에는 주요 국가별로 실업급여의 수급요건과 산정방법을 정리 해서 제시하고 있다. 대부분의 국가들에서 수급요건은 실업자의 과거 고용 이력과 보험료 납입 이력에 근거한다. 조합주의적인 전통이 강한 덴마크, 핀란드, 그리고 스웨덴을 제외하고는 실업보험과 실업보험료의 납부는 법정 강제이다. 급여신청을 위한 가입이력 요건은 대부분 6개월 (프랑스, 일본, 한국, 룩셈부르크 등)에서 12개월(오스트리아, 독일, 스위스 등)에 이르고 있다. 영국은 2년간의 보험료기여기간을 자격요건으로 하고 있어서 가장 긴 나라에 속한다. 덴마크, 노르웨이, 포르투갈, 스페인 등에서는 과거 고용이 력이 길 경우 최대한의 실업급여 기간을 허락하고 있다. 실업급여는 대부분의 나라에서 소득비례적으로 결정되고 있다. 여기에 예외인 나라들로는 아일랜드, 폴란드, 영국 등이 있는 이들 나라에서는 급 여가 정액이며 평균임금의 10~37%에 이르고 있다. 따라서 고소득자들의 경우는 소득대체율이 훨씬 낮다고 볼 수 있다. 핀란드는 실업급여가 정액의 기본급여와 과거 소득에서 기본급여를 차감한 소득에 비례하여 산정되고 있다. 실업급여수준은 소득비례급여로 설계되어 있는 경우 소득대체율이 50% (이태리, 한국, 터키 등)에서 80-90% (즉, 덴마크, 룩셈부르크, 스웨덴 등) 에 이르고 있다. 그러나 이러한 대체율의 차이는 급여의 순소득대체율과는 차이가 있는데 이는 일부 국가들은 총액임금 기준으로 급여를 산정하는 반 면, 일부 국가들은 순소득 기준으로 산정을 하기 때문이다. 또한 산정의 기 준이 세전소득이냐 세후소득(예: 덴마크, 핀란드 등)이냐에 따라서도 순소득 대체율은 달라지게 된다. 선진 국가들 중 덴마크가 가장 높은 소득대체율 (총액 임금의 90%)을 가지고 있다. 네덜란드의 경우는 70% 수준이다. 핀 란드는 소득비례 실업급여의 상한성이 없는 것이 특징이다.