산재보험제도에서 가장 우선적 분석 대상인 적용대상에 대한 변화를 살 펴보면 산재보험의 적용 대상 변화는 전형적인 한국의 사회보험제도의 적 용 확대의 특징을 대변하고 있다. 행정적으로 가능한 계층에서부터 점진적 으로 확대하는 방식을 채택하고 있기 때문이다. 이는 산재보험의 적용에 있 어서 행정편의적 방식을 유지하였다는 것을 적극적으로 보여주는 것으로, 적용이 용이한 계층에서 그렇지 못한 계층으로 단계적으로 확대하는 형태 라 할 수 있다. 이러한 적용 확대 방식은 실제에 있어서는 산재 위험에 노 출될 확률이 높은 계층보다는 낮은 계층에게, 산재로 인한 사용자의 배상이 어려운 계층 보다는 용이한 계층에 대해서 산재보험의 보장성을 우선하여 적용한 것으로 볼 수 있다.
최근 한국의 사회보험에 있어서 적용대상의 확대는 사회보험의 괄목할 만한 것이라 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 실제 적용대상은 매우 저조한 실정에 있으며, 또한 근로자의 종사 형태에 따라 큰 차이를 보인다는 것이 다. 물론 상용직에 비하여 보장이 더욱 필요한 불안정 고용계층에 대한 적 용이 열악한 수준인 것이 확연하게 나타나고 있다. 현재 한국의 사회보험 가입 수준은 유럽공동체와 비교할 때 1950년 상황과 같거나 낮은 수준이 다. 특히 산재보험의 경우 도입 이후 적용대상을 대부분의 업종의 1인 이 상 근로자를 고용하는 전사업장으로 확대한 시점인 2000년의 통계를 보더 라도 적용률 편차는 극심한 것으로 나타났는데, 상용직에 비하여 불안정고 용 계층의 적용율은 1/5 - 1/10 수준에 불과한 점을 지적할 수 있다.
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<표 Ⅱ-1> 전 국민 적용 시점의 사회보험 가입현황(고용형태별)
(단위: %)
전 체 상 용 임 시 일 용 상 시 한 시 일 시
국민연금 56.2 68.8 14.6 7.1 15.4 11.6 4.3
건강보험1) 55.0 68.5 16.6 5.0 15.1 11.5 4.8
고용보험 49.8 62.0 15.6 5.6 15.3 10.4 5.4
산재보험 41.6 51.6 12.1 8.5 14.6 9.9 5.4
주: 1) 건강보험은 직장의료보험의 경우에 해당됨.
자료: 한국노동연구원, 한국노동페널, 2000.
적용확대 추이를 살펴보면 어느 계층의 근로자가 산재보험에 가입되었으 며, 현재의 고용형태별 차별화가 나타나게 된 이유가 설명된다. 산재보험이 처음 도입된 1964년에는 상시근로자 500인 이상의 광업과 제조업을 적용 대상으로 하였으며, 64개 업종으로 구분하였는데, 이는 당시 적용대상이 되 는 기업이 각기 하나의 업종으로 분리되었다는 점에서 볼 때, 전형적인 행 정편의적 접근을 정확히 보여주고 있다.3)
다음 해에는 적용대상 업종을 전기·가스업과 운수·보관업으로, 사업장 규 모를 200이상으로 확대하였다. 이러한 업종과 규모의 확대는 지속적으로 이루어져 2000년 7월에 전업종의 모든 근로자에게까지 확대되었다. 이와 함께 중요한 변화가 있었는데, 비록 특례적 성격을 갖기는 하였지만 그동안 근로자만을 대상으로 한 산재보험에서 사용자를 대상으로 하는 중소기업 사업주에 대한 임의가입이 가능하도록 하였다. 또한 유사근로자로 분류되는 특수형태근로종사자에 대한 적용도 이루어졌다.
이러한 적용확대는 산재위험에 대한 보장 자체의 가능성을 제공하는 것 이기 때문에 사회투자보다 이전의 성격을 갖는 정책과제이며 사회투자의 외적 형태로 볼 수 있다. 이런 관점에서 볼 때 산재보험의 적용 대상은 확 대에 있어서 소극적이었고, 이는 산재로 인한 피해자에 대해 민간 배상 관
3) 당시 적용사업장은 64개로 총 가입자는 81,798명이었다. 이는 당시 전형적인 농업국에서 근로자의 위상이 오히려 훨씬 높은 위치에 있다는 점에서 볼 때, 근로자의 산재로 인한 사용자와의 갈등 요소 제거 보다는 경제활동계층에서 상위급에 해당되는 계층에 대한 보 장적 성격으로 보는 것이 정책에 대한 적절한 평가일 것이다.
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제 2 장 산 재 보 험 의 사 회 투 자 활 성 화 바 안
계를 유지하도록 함으로써 사회투자적 접근이 이루어지지 않았던 것으로 평가될 수 있다.
한편 실질적 보장의 의미를 직접적으로 갖고 있는 산재보험급여는 급여 종류의 확대와 수준의 변화 그리고 급여 형태의 변화를 보여주고 있다. 산 재보험이 보장하고 있는 산재 위험에 대한 급여는 비용발생에 대한 보상과 소득감소 또는 소득단절에 대한 기존 생활 유지라 할 수 있다. 현재 보험 급여 종류는 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 유족급여, 장의비, 상병보상연 금, 간병급여, 직업재활급여로 되어 있으며, 실질적으로는 의미를 상실한 장 해특별급여와 유족특별급여가 포함되어 있다. 산재보험급여의 변화 추이를 보면 산재보험의 목적과 실제 기능간의 차이를 알 수 있는 데, 먼저 급여 수준의 상향조정을 통한 보장의 적정성 확보 경향은 개별 급여 수준의 변 화에서 잘 보여주고 있다. 단기성 급여의 경우 급여 수준을 상향 조정하거 나 적정수준으로 수렴하는 경향을 보이고 있는 데, 요양급여는 처음 도입 당시에는 산재로 인하여 10 일 이상의 치료가 필요한 경우로 한정하였으나 단계적으로 유보 기간을 축소하여 1982년 이후 3일이상의 초과요양급여 에 대하여 급여를 지급하도록 하고 있다.4) 휴업급여는 도입 초기 평균임금 의 60% 수준 이었고, 1989년 부터는 70%로 인상하였다. 이후 2008년에 는 60세를 넘는 경우 연령에 따라 단계적으로 수준을 하향조정하여 65세 이상 부터는 50%를 지급하도록 하고 있다.5) 장해연금의 경우는 단순 보상 적 급여에서 사회보험으로서 보장 형태로 전환된 전형적인 사례라 할 수 있는 데, 제도가 도입된 초기에는 장해급여는 모두 일시금으로 지급되어 장 해근로자에 대해서 일시금을 지급하고 이후의 생활에 대해서 어떠한 보장 관계가 성립되지 않도록 하였다. 1971년 이후 일시금제도를 개선하여 장해 연금을 지급하도록 개선하여 생활보장의 의미로서 기능을 수행하게 되었
4) 요양급여 유보 기간은 1964년 도입시 10일, 1971년에 7일로 단축하였고, 1982년 이후 3 일로 축소 되었음.
5) 휴업급여의 조정에서 2008년 조정은 휴업급여 수급자와 일반근로자와의 형평성을 고려한 조치로 급여의 적정성 확보 차원의 개선으로 볼 수 있음. 단계별 조정은 61세의 경우 66%, 62세는 62%, 63세는 58%, 64세는 54%로 조정되었음.
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다.6) 급여 수준은 일시금이나 연금 모두에 대하여 단계적으로 상향조정되 는 경향을 보이고 있다.7)
유족연금의 경우에도 제도 도입 당시에는 일시금제도만이 존재하여 유족 일시금이 지급되었으나, 1971년 연금 지급을 할 수 있도록 함으로써 유족 의 생활보장 기능을 강화하였다. 특히 유족연금은 다른 급여와 달리 상당히 발전된 형태의 특징을 보이고 있는 데, 우리나라 사회보험에서는 드물게 유 족의 가족 수에 따라 급여를 추가 지급하고 있는 점과 유족연금의 지급을 의무화하여 유족급여가 유족의 생활보장에 충실할 수 있도록 한 점이다.8) 상병보상연금은 1983년 제도가 도입되어 장기적인 폐질에도 불구하고 단기 급여 성격의 휴업급여으로 보장되는 행정적 한계를 극복한 정책적 개선이 라 할 수 있다. 수급자가 장해로 판정된 경우로 한정하는 장기급여에서 휴 업급여의 경우에도 수급자의 상황에 따라 급여를 장기적 성격으로 전환하 여 휴업급여를 대체하고 안정적인 생활을 유지 할 수 있도록 한 점에서 제 도 목적에 좀 더 부합하는 형태의 개선 형태로 발전 한 것이라 할 수 있 다.9) 이와 같이 산재보험의 전통적인 비용보장적 성격의 급여와 소득보장 적 성격의 급여는 도입 초기에는 일시금 보상을 통한 보험금 형태로 보상 금 자체에 국한된 보호적 성격을 보여왔으며, 이후 연금적 성격의 장기적 보장으로의 전환과 이를 의무화 또는 유도하기 위한 제도적 장치의 활용 그리고 보상 수준의 단계적 상향 조정 등을 통하여 사회보험으로서 산재보
6) 제도의 발전 과정에서 나타나는 특징으로 일시금에서 연금제도로의 전환은 매우 중요한 사회보장적 의미를 갖음. 이는 사회보장의 실질적 목적으로 비용발생과 소득보상을 수행 하는 체제로의 전환이며, 또한 연금을 선택하는 경우 선급금제도를 운영하여 실제로 연금 을 선택하는 수급자가 매우 유리하도록 한 유도한 점은 보장 목적 수행을 위한 정책으로 서 중요한 의미를 갖음.
7) 일시금의 경우 1964년 도입 초기에는 1등급의 경우
8) 유족급여는 초기에는 일시금의 경우 평균임금의 1,000일 분을, 1989년에는 1,300일분으 로 상향조정되었으며, 유족연금의 경우에는 1971년 유족 1인의 경우 30%에서 유족 1인 당(최고 4인) 5%를 추가하도록 하였고, 지속적으로 상향 조정하여 현재는 유족 1인의 경 우 52%에서 67%(유족 4인)으로 급여를 지급하고 있음. 연금의무화 규정은 2000년 마련 된 규정으로 아직까지 일시금을 선택하는 경우 50%를 일시금으로 수급하도록 하고 있음.
9) 상병보상연금의 경우도 1983년 도입 당시의 급여 수준은 장해연금의 1등급 - 3등급과 동 일한 수준이었고, 장해연금과 같은 수준을 유지하고 있음.
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험제도의 발전이 이루어졌다고 판단할 수 있다.
험제도의 발전이 이루어졌다고 판단할 수 있다.