1 장 고 용 보 험 부 문 의 사 회 투 자 와 효 과
스(Public employment service). 과거 전통적 복지체제에서 실업보험이 노 동시장으로 발생하게 되는 ‘실업’-‘빈곤’이라는 사회적 위험에 대한 사후적 대처이라면 고용가능성과 재취업훈련을 포함하는 공공고용서비스는 현대 노동복지체제의 예방적 투자라고 볼 수 있다. 효율적인 고용서비스는 실업 기간을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 보다 효과적인 사람-일자리의 매치를 통 해 인력을 보다 효율적으로 활용할 수 있도록 해주며 결과적으로 복지에의 의존보다는 활성화와 재훈련을 통한 고용복지에로의 전환을 가능케 한다.
나. 세계적 경제위기와 한국적 상황
경제의 세계화와 국가간 경쟁의 심화는 한국 경제에도 심각한 영향을 미 쳐 산업구조의 변화와 노동에 대한 수요-공급구조의 변화를 초래하게 되었 으며 그 결과 구조조정의 상시화와 고용불안의 증가 그리고 고용의 질과 노동소득에 있어서의 양극화를 초래하게 되었다. 아울러 한국의 경우 20세 기 후반까지 이어진 8% 이상의 고도성장의 체제가 막을 내리고 4~5% 이 하의 중․저성장의 시대로 접어들면서 일자리 창출량 자체가 줄어들었을 뿐만 아니라 동일한 성장에 따른 고용창출력 자체가 과거보다 크게 감소하 게 되었다. 이는 과거 양적 성장위주의 경제정책과 고용정책이 한계에 이른 것을 의미하며 분배와 사회적 투자를 통한 성장의 촉진이 필요하게 되었다.
즉 분배와 사회적 투자가 소비가 아니라 성장을 위한 재투자로서의 기능과 역할을 부여 받은 것이다.
다. 복지국가의 재정위기와 사회투자적 재정지출
새로운 복지체제에서의 사회투자는 서구 유럽형 전통적인 복지국가의 재 정적 위기를 극복하기 위한 노력의 산물이기도 하다. 1970년대 오일쇼크 이후 복지국가는 심각한 재정적 위기를 맞이하게 되었으며 이어져 전개된 세계화와 제조업의 위축 그리고 지식기반경제의 확대로 고용의 위기도 심
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리는 방향으로 개혁이 이루어졌다. 즉, 사회투자적 지출을 통해 고용을 늘 리고, 생산성을 높여 경제성장을 견인해 복지재정을 확충하는 선순환 구조 의 형성을 도모하려고 한 것이다.
2. 필요한 정책방향과 내용
경제의 세계화와 노동시장의 양극화 그리고 새로운 사회적 위험의 도래 등에 대응하는 새로운 복지체제의 정책방향은 예비적 사회투자와 적극적 정책개입으로 대표되는 생산적 복지체제이며 그 내용은 다음과 같다.
첫째, 새로운 노동복지체제는 신자유주적 복지축소소지향의 작은 정부와 전후 전통적인 복지국가를 극복하는 제3의 대안으로 생산적(productivistic) 혹은 예방적(preventive) 복지국가로 규정될 수 있으며(Esping-Andersen, 1992) 특징은 완전고용을 목표로 적극적노동시장정책을 통한 직업훈련과 고용서비스의 제공, 교육․보육 등 인적자원에 대한 적극적인 투자를 통한 잔여적 복지체제의 극복을 목표로 한다.
이러한 정책방향은 기든스(Giddens, 1998: Chapter 4)가 사회정책을 위 한 ‘제3의 길’에서 제시하고 있는 사회투자국가의 정책개념과 상통하는 것 으로 시장 참여자들이 자유경쟁의 시장에 그대로 방치되었을 경우 부딪치 게 되는 위험의 요인들을 시장의 공급부문에 개입하여 제거하고자 한다. 위 험 요인의 제거 전략은 시장참여 능력, 즉 인적자원을 개발함으로써 ‘사회 적 배제’(social exclusion)를 최소화하고 더 나아가 위험 발생의 가능성을 사전에 예방하자는 것이다. 시장참여의 확대와 위험 예방을 위한 사회정책 의 대표적인 예로는 적극적 노동시장정책과 가족정책(공공보육 및 육아휴 가)을 들 수 있다. 실업보험, 연금, 산재보험 등의 정책으로 실업자들을 노 동시장 밖으로 퇴출시키는 대신 적극적 노동시장정책으로 실업자들을 노동 시장에 다시 진입시킴으로써 고용참여율을 높이고자 하는 것이다. 또한 공 공보육정책을 통하여 어린이들의 지적 능력을 향상시켜 미래의 위험에 스 스로 대처할 능력을 높이는 동시에 여성의 육아부담을 덜어 줌으로써 노동
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시장 참여율을 높이고자 하는 것이다(Midgley, 1999; Perkins et al., 2004; Jenson and Saint-Martin, 2003; Esping-Andersen, 2005).
둘째로 과거의 소득정책 위주의 복지국가가 사후분배 중심이라면 제 3의 길 사회민주주의는 사후적 평등이 아닌 기회의 평등을 추구한다. 즉 새로운 복지국가의 목표는 사후적으로 불평등을 완화시키기기보다는 사전적으로
‘기회의 평등’을 보장하여 국민 개개인이 타고난 재능을 발현하여 자아를 성취하는 데 있다고 보는 것이다.1)
결과의 평등이 아닌 기회의 평등을 강조하는 것은 보다 많은 시민들을 시장의 위험으로부터 보호하려는 것이 아니라, 시장에서 보다 성공적으로 경쟁할 수 있도록 개개 시민들의 능력을 배양해주는 데 국가의 역할이 집 중됨을 뜻한다. 이를 위해 교육과 직업훈련 등 인적자원개발에 대한 사회적 투자가 강조된다(Schmidtke, 2002: 12; Hall, 2002: 32~33).
셋째로 새로운 노동복지체제의 특징은 적극적 노동시장정책의 추구이다.
적극적 노동시장정책에는 실업에 대한 예방적 조치인 고용안정사업과 고용 서비스 그리고 직업훈련이 주축을 이룬다. 따라서 과거와 비교하면 대부분 의 복지국가 예산에서 소극적 보호성격의 현금급여 대신 적극적 개입차원 의 인센티브제도와 서비스에 보다 많은 재정이 투입되는 것을 볼 수 있다.
넷째로 교육, 직업훈련, 보육 등의 사회투자 대상선택에 있어서 사회투자 국가 가운데서도 특수성과 보편성의 차이가 존재한다는 것이다. 영국형 사 회투자국가에서는 보편주의보다는 선택주의가 일반적이며 투자대비 효과가
1) 그러나 사회민주주의자들의 기회의 평등은 자유주의자들이 그리는 기회의 평등과는 본질 적인 차이가 있다. 우리는 흔히 불평등의 원인으로, ①사회적 차별(discrimination), ②사 회경제적 여건의 불평등(social background inequality), ③자연적 우발성에 따른 불평등 (Natural endowment inequality), 그리고 ④성실성과 삶의 방식의 차이(differences in effort and lifestyle choice) 등을 들 수 있다. 이중 전통적인 자유주의자들은 ①번만을 제거하여 소극적인 기회의 평등을 실현하려는 데 반해, 신사회민주주의자들은 ②번에 개 입하여 저소득가정의 아동과 청년 그리고 여성의 기회의 평등 기반을 확대하려 한다. 그 리고 ③번까지 개입하여 장애인 등에게 보다 적극적인 삶의 기회를 보장하는 것도 목표로 삼는다. 여기까지는 고전적 사민주의자와 차이가 없다. 하지만 전통적인 좌파적 이념에서
‘결과의 평등’을 주장하는 경우 ④로 인한 불평등도 보정해줘야 하나, 제3의 길 좌파들은 이제 더 이상 ④로 인한 불평등은 국가적 책임이 아니라 개인의 책임이라고 본다(White, 2004: 32)
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클 것으로 예상되는 취약계층과 취약집단의 아동과 여성이 주 목표집단 (target group)이 된다. 반면에 스웨덴과 덴마크 등의 경우는 보편주의에 입각해 사회투자가 이루어지고 있다. 이러한 차이는 보편주의가 적용될 수 있는 전달체계와 재정적 인프라의 구축여부와 관련이 크다(Hall, 2002). 신 사민주의형 사회투자국가의 경우 일찍이 전체 노동자를 상대로 산업별로 특화된 직업훈련체계와 공공고용서비스망 그리고 보편주의적인 공교육과 공보육시스템, 그리고 이를 위한 복지재정의 조달능력이 이미 갖추어져 있 다. 반면에, 복지재정이 상대적으로 취약하고 인프라구축이 이루어지지 않 은 영국 등 자유주의 국가에서 사회투자는 재정효율성이 높고 집행가능성 이 높은 선별적인 프로그램(예를 들어, 영국의 뉴딜과 child tax credit제도 등)일 수밖에 없는 것이다(김영순, 1999).
[그림 Ⅰ-1] GDP대비 적극적노동시장정책관련 사회지출 비교
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5
KOR UK SWE DEN US DEU JPN
(%)
2002 2003 2004
자료: OECD Employment Outlook (2006)
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