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경제·인문사회연구회 협동연구총서 09-26-03
협동보고서 2009-01-3
경제·사회 양극화의 현황과 대응 방안(3차년도)사회통합을 위한
고용·교육정책의
전략과 과제
주관연구기관: 한국보건사회연구원
협력연구기관: 산업연구원, 한신대학교,
한국여성정책연구원
경제‧인문사회연구회 협동연구총서 09-26-03 협동연구 2009-01-3 경제‧사회 양극화의 현황과 대응방안(3차년도) 사회통합을 위한 고용‧교육정책의 전략과 과제 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 가 격 2009년 12월 전 병 유 외 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 268(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 예원기획 6,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2009 ISBN 978-89-8187-627-2 93330 ISBN 978-89-8187-630-2 93330(전4권)
발 간 사
지난 2008년 말 전 세계를 덮친 금융위기의 충격에서 벗어나기 위해 각 국들은 다양한 위기 대응 정책을 시행하고 있다. 다행히 우리나라는 다른 선진국에 비해 신속하게 경제위기의 충격에서 벗어나고 있는 모습이다. 당 초 경제위기에 대해 우리 사회가 크게 염려했던 것은 불과 십여년 전에 경 험한 경제위기의 기억 때문이었다. 1997년 경제위기 당시 우리나라는 실업 과 빈곤의 급증으로 인해 국민 개개인이 큰 고통을 겪었을 뿐 아니라 위기를 극복하는 과정에서도 적지 않은 경제적, 사회적 비용을 지불해야만 했었다. 지난 수년간 그러한 비용을 지칭하는 함축적 표현이 바로 양극화였다. 비록 그 용어의 모호함에 대해 많은 논란이 있었고, 동일한 현상을 두고 다양한 해석이 있었지만 위기를 전후하여 우리 사회의 각 부문 간 격차가 확대되었고 중산층이 위축되었다는 것은 논란의 여지가 없는 사실이다. 문 제는 그러한 격차 확대의 원인이 무엇인지를 진지하게 탐구함으로써 최선 의 정책적 대응방안을 발견해내는 것이다. 이번에 발간하는 협동연구 보고서 뺷경제․사회양극화의 현황과 대응방안 뺸은 이 문제를 천착한 많은 연구기관의 고민의 산물이다. 전체 3년 동안의 협동연구를 통해 한국보건사회연구원을 비롯한 많은 연구기관과 학계의 전 문 연구자들은 산업, 기업, 고용, 소득, 교육 등 사회의 각 영역에서 진행 되는 격차 확대에 대해 현황을 분석하고 상호연관성을 파악하기 위해 노력 하였으며, 유사한 문제에 직면한 해외의 사례를 살펴보았다. 최종연도인 이 번 3년차 연구에는 정책적 대응방안을 제시하는 데 주력하는 한편, 기존의 연구에서 특별히 주목받지 못했던 사회적 자본의 격차 활대라는 새로운 영역으로 분석을 확장하였다. 이 과정에서 이 협동연구의 총괄책임을 맡은 한국보건사회연구원의 강신 욱 연구위원과 각 기관별 연구책임을 맡은 산업연구원의 주현 선임연구위 원, 한국여성정책연구원의 장미혜 연구위원, 그리고 한신대학교의 전병유 교수가 수고를 아끼지 않은데 대해 진심으로 감사를 표한다. 아울러, 지난 1, 2차년도에 참여하여준 한국노동연구원과 한국교육개발원, 그리고 대외경 제정책연구원에도 다시 감사의 뜻을 전한다. 이 과제에 참여했던 많은 연구 자들의 노고는 우리 사회가 더욱 조화롭고 풍요로운 사회가 되도록 하는 데 결코 무시할 수 없는 밑거름이 될 것으로 확신한다. 사실 우리 사회의 취약부문과 계층을 강화하거나 지원하기 위한 다양한 정책들이 모두 양극화 대책의 범위 안에 포함될 수 있을 것이다. 그렇지만 동일한 문제를 어떠한 관점에서 이해하고 접근하는가에 따라 더욱 깊은 통 찰력과 설득력 있는 대안을 만들어내는 것도 사실이다. 최근 우리 사회가 사회통합이란 관점에서 다양한 갈등에 주목하고 그 극복을 위해 지혜를 모 아가고 있는 모습은 그런 점에서 큰 기대를 갖게 한다. 이번 협동연구에 모아졌던 연구진들의 관심과 역량이 향후 우리 사회의 통합과 발전을 모색 하는 작업에서도 계속되기를 바란다. 2009년 12월 한국보건사회연구원장
김 용 하
경제‧인문사회연구회 협동연구총서
“경제‧사회 양극화의 현황과 대응 방안”(3차년도)
1. 협동연구총서 시리즈 협동연구총서 일련번호 연구보고서명 연구기관 09-26-01 경제‧사회적 격차 해소를 위한 정책과제(총괄보고서) 한국보건사회연구원 09-26-02 산업양극화의 이해와 정책과제 산업연구원 09-26-03 사회통합을 위한 고용․교육정책의 전략과 과제 한신대학교 09-26-04 한국사회의 양극화와 사회자본 한국여성정책연구원 2. 참여연구진 연구기관 연구책임자 참여연구진 주관연구 기관 한국보건사회연구원 강신욱 연구위원(총괄책임자) 노대명 연구위원 김태완 부연구위원 이소정 부연구위원 원 일 연구원 박은영 연구원 협력연구 기관 산업연구원 주 현 선임연구위원 장재홍 연구위원김영수 연구위원 한신대학교 전병유 교수 은수미 연구위원 이병희 연구위원 (이상 한국노동연구원) 이일영 교수 정건화 교수 (이상 한신대) 한국여성정책연구원 장미혜 연구위원 민현주 연구위원 이택면 연구위원 (이상 여성정책연구원) 염유식 교수(연세대)목 차
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Abstract ··· 1
요약··· 5
제1장 사회통합을 위한 고용‧교육정책: 문제제기(전병유) ··· 17
제2장 노동시장 이중구조화에 대한 대응전략과 과제(정건화) ··· 25
제1절 문제제기 ··· 25 제2절 노동시장 이중구조의 개념과 원인 ··· 27 제3절 노동시장 이중구조 해소를 위한 정책: 의의와 한계 ··· 33 제4절 노동시장 이중구조화의 제도경제학적 해석 ··· 39 제5절 새로운 전략의 방향과 과제 ··· 45 제6절 맺음말 ··· 51 참고문헌 ··· 56제3장 비정규 노동과 일자리: 노동정치를 통한 접근(은수미) ··· 61
제1절 문제제기 ··· 61 제2절 한국의 비정규 노동 ··· 63 제3절 비정규입법과 노동정치 ··· 69 제4절 새로운 일자리 모델 ··· 87 제5절 맺음말 ··· 94 참고문헌 ··· 96제4장 근로빈곤의 예방‧완화를 위한 고용안전망 확충 방안
모색(이병희) ··· 101
제1절 문제제기 ··· 101 제2절 근로빈곤의 규모와 특성 ··· 103 제3절 고용안전망의 실태 및 주요 쟁점 ··· 112 제4절 근로빈곤의 예방․완화를 위한 고용안전망 확충 방안 ···· 120 참고문헌 ··· 129제5장 격차에 대응하는 교육개혁: ‘지역’의 관점에 입각한
개혁모델 시론(이일영) ··· 135
제1절 문제제기: 교육 격차와 시장․국가 ··· 135 제2절 교육 발전에 있어서 지역의 중요성 ··· 138 제3절 국내 지역과 교육의 혼합 ··· 141 제4절 국제 지역과 교육의 혼합 ··· 147 제5절 학문 간 혼합과 자유교양운동 ··· 150 제6절 맺음말 ··· 156 참고문헌 ··· 158Contents
표 목차
<표 1- 1> 내부노동시장의 유연성 제고를 위한 세부 정책과제 ···49 <표 2- 1> 한시적 근로와 시간제 근로의 국제비교(2006) ···64 <표 2- 2> 비정규입법 1년 평가 ···71 <표 2- 3> 기간제 증감추이(년도별) ···72 <표 2- 4> 비정규직 규모(노사정위원회 합의안과 민주노총 안) ···77 <표 2- 5> 비정규 입법의 주요 내용 ···82 <표 2- 6> 2006년 노동이동 : 2005.12 - 2006.12(월평균) 89 <표 2- 7> OECD 주요 국가의 고용보호 수준 ···91 <표 2- 8> 비정규직의 주요사회보장제도 실질적용률 ···93 <표 2- 9> 기업규모별 사회보험 및 퇴직금 적용률 ···94 <표 3- 1> 가구주의 취업 상태 변화와 빈곤 이행(2008년) ···106 <표 3- 2> 비빈곤 가구에서 가구주가 실직한 이후 가구 빈곤율(2008년)·107 <표 3- 3> 소득계층별 취업 상태의 변화(15세 이상 근로능력자, 2005～2006) ···107 <표 3- 4> 소득계층별 종사상 지위의 구성(15세 이상 근로능력자, 2005년) ···108 <표 3- 5> 저소득 취업과 가구 빈곤과의 관계(15세 이상 취업자, 2005년) ···109 <표 3- 6> 근로능력 유무별․연간 경제활동상태별 빈곤 경험과 빈곤 유형(15세 이상 인구, 2003～2007) ···111 <표 3- 7> 1년 미만 전직 임금근로자의 실업급여 수급 여부와 비수급 사유 ···113 <표 3- 8> 종사상 지위별 실업급여 수급 여부와 비수급 사유 ···114 <표 3- 9> 자활사업 참여 현황(2008년) ···115<표 3-10> 사각지대를 대상으로 한 제도 간 비교 ···122 <표 3-11> 100인 미만 사업체의 사회보험요율(2007년) ···123
그림 목차
[그림 1-1] 노동시장 구조의 4 유형 ···28 [그림 1-2] 노동시장 변화요인들의 연관 ···32 [그림 1-3] 동반성장 모델의 개념도 ···35 [그림 1-4] 인적 자산 특수성 및 보호장치에 따른 거버넌스 유형 ···42 [그림 1-5] 노동시장의 4대 함정 ···48[그림 2-1] 비정규직 비중 국제비교(temporary work, OECD 2008)···64
[그림 2-2] 종사상 지위별 증감(전년 동기 대비) ···66 [그림 2-3] 성별 일자리 증감(전년 동기 대비) ···67 [그림 2-4] 연령별 일자리 증감(전년 동기 대비) ···67 [그림 2-5] OECD 국가의 노동자조직률과 단체협약 적용률 ···68 [그림 2-6] 수량적 유연화 추구유형(2003) ···69 [그림 2-7] 비정규 비중변화(2001-2009) ···70 [그림 2-8] 성인(25～64세)의 평생학습 참여율 국제비교 ···90 [그림 3-1] 근로빈곤율 추이(2인 이상 도시근로자가구, 시장소득 기준) ···104 [그림 3-2] 빈곤율 및 취업빈곤율의 국제비교 ···105 [그림 3-3] 근로빈곤층의 규모(2008년) ···105 [그림 3-4] 저임금 근로자의 3년간 누적 경험월수 ···110 [그림 3-5] 근로빈곤층 지원제도 개요 ···116 [그림 3-6] 고용안전망 확충 방향 ···121 [그림 3-7] 저소득층 취업성공패키지 사업 개요 ···126 [그림 4-1] 지역을 형성하는 교육개혁 ···141
1 A b s t r a c t
Abstract
The Korean society has been moving towards polarization and social exclusion since mid 1990s. Many statistical data show that inequality, differentials and poverty have increased since then. Particularly, the financial crisis of 1997 aggravated them by causing problems of non-regular jobs and working poor. Although many policy responses were introduced for the last decade, they were not so effective.
This study is supposed to search for appropriate policy alternative in terms of our policy environments and conditions to reduce the inequality and poverty. It will deal with the differentials and segmentation in the realm of labor market and education. We think that the most serious problems are the segmentation of labor market, the expansion of non-regular jobs and working poor, the enlargement of educational differentials, reduction of social mobility, and passing down of social status to next generation. We would like to come up with policy paradigm to alleviate such problems.
Chapter II deals with the labor market segmentation problem in Korea, which is the main cause of inequality and poverty. Many Korean scholars and policy makers think enhancing flexicurity of labor market as the policy alternative. Flexibility is needed to increase competitiveness on the one hand, social security system should be added to compensate for the insecurity following the
2 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제
flexibility on the other hand.
The policy responses based on these thoughts, however, did not succeed in enhancing flexibility and security at the same time. The policy priority has been in enhancing flexibility rather than establishing security system. The social security system has also been focused on employment service and job training. The policies to enhance flexibility were not successful because they only reinforced labor market segmentation not being connected to increasing competitiveness. This was due to the fact that they did not succeed in making changes and compromises in industrial relations and creating functional flexibility. If the flexicurity model succeed, the core behavioral agents such as managements and trade unions should have the trust that the flexicurity would incur mutual benefits. It will be possible only if they accumulate experiences of cooperations with trial and error. The government should environments and conditions for the social compromise by strategic exchange of the interests of behavioral agents and confirms the benefits and costs of policies.
Chapter III reviews the non-regular job problem in terms of labor politics as it is political and social one as well as economic one. It indicates the limits of non-regular worker laws in terms of labor politics. While the labor have been focused on the laws, they have missed such agenda as social security system and labor market reform. As the labor organization did not cover the whole workers including non-regular and SME workers, its political power is not so strong to represent the interests of vulnerable worker and to induce the agreement of civil society.
In Chapter III, equal-work and equal pay, particularly in the public sector, regulations on the indirect employment relations, and
3 A b s t r a c t unemployment allowances are also presented as an additional policy
responses to the existing policies for non-regular workers.
Chapter IV examines employment security net to protect working poor. The working poor who faces job loss and poverty, is the core problem showing the labor market characteristics and social security system in Korea. The social security system, which has been developing for the last ten years, could not contain the increase of working poor. The employment security system should aim to reduce the blind sector of policy between employment insurance and national basic livelihood security system. The combination of activation policies and income guarantee are necessary for the people in the blind sector such as small self-employers, newly entering people in labor market, and unemployment with termination of employment insurance
Chanter V presents a model of education reform to respond to the increasing educational differentials. In Korea, the market failure and government failure are now occurring at the same time in the education system. On the one hand, the expansion of private education incur educational gap and over-competition, on the other hand, the bureaucratic control of education deter the performance of public education system. As there are market oriented prescriptions and state-lead ones to these problems, both are not the solutions to these problems. As one solution, we can focus on the local governance. The construction of governance structure between university-secondary school-industry might be one solution of our educational problems at the local level, which will not only prompt local economic development but also solve the problems caused by bureaucratic control of education.
5 요 약
요 약
한국 사회는 90년대 초중반 이후 개발의 시대를 끝내고 외환위기를 거 치면서 양극화와 사회적 배제가 심화하는 방향으로 가고 있다. 이미 외환위 기 이전부터 많은 경제사회적 지표들이 불평등과 빈곤이 심화하는 방향으 로 전환하였다. 외환위기는 여기에 비정규직과 근로빈곤의 문제를 악화하는 계기로 작용하였다. 이에 대해 다양한 정책적 대응이 이루어졌지만, 사회정책적 환경의 급속 한 변화와 미숙한 정책 집행 능력, 정책제도들 사이의 정합성의 부재 등으 로 불평등과 빈곤을 완화하는 데 성공하지 못하였다. 본 보고서는 기존의 사회정책들에 대한 평가·검토를 통해서 한국 사회의 조건과 환경에 가장 적 합할 수 있는 사회정책의 대안들을 다시 모색해보고자 한다. 특히 본 보고서에서는 한국 사회에서 격차와 불평등 문제가 가장 심각하 게 나타나고 있는 노동과 교육 부문에서 격차와 이중구조화의 문제를 다루 고자 한다. ‘노동시장에서의 이중구조화 문제’, ‘비정규직과 저소득 근로빈 곤층의 확대’, ‘교육격차의 확대와 사회적 지위의 대물림에 따른 사회적 유 동성의 저하’ 등을 우리나라의 노동시장과 교육에서의 핵심적인 문제로 보 고 이에 대응하는 정책적 대응 방안을 검토하고자 한다. 제2장에서는 우리나라 노동시장의 이중구조화의 문제를 다루고자 한다. 우리사회에서 노동시장에서의 격차와 단절은 1차 부문, 즉 내부노동시장의 축소와 2차 부문, 즉 외부노동시장의 팽창, 확대를 통해 강화되었다. 이는 노동시장의 하향 이중구조화라 부를 수 있다. 이는 정규직을 대체하는 비 정규직 노동의 증가와도 밀접한 관련을 가지고 있고, 갈수록 상황이 열악해6 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제 지고 있는 중소영세부문의 취약근로자와도 관련을 가진다. 부나 소득불평등 의 주요한 원인이 노동시장의 이중구조와 밀접한 관련이 있다. 노동시장의 한편에 보호되고 안정된 고용조건을 향유하는 소수의 내부자들이 있지만 다른 한편에서는 빈곤과 불안정 취업, 저소득과 물질적, 심리적 좌절을 겪 는 다수의 사회적 패자들이 구조적으로 양산되고 있다. 이러한 노동시장의 이중구조화에 대한 기존의 정책은 “노동시장의 유연 안전성 구축”과 “사회통합적 노동시장 구축”으로 다른 OECD국가들의 정 책기조와 크게 배치되지 않았다. 노동시장 및 노동기준의 유연화를 통해 경 쟁력 제고에 기여하면서 다른 한편으로 유연화의 결과로 나타나는 노동시 장 취약계층에 대한 피해를 막기 위한 보호장치를 구축한다는 것이었다. 그 러나 후자에 비해 전자의 정책이 훨씬 우세했고 후자에서도 정책의 중점은 고용서비스 선진화나 직업능력 향상 등에 두어졌다. 그렇다고 노동시장의 유연화도 성공적이지 못하였다. 노동시장의 유연화가 경쟁력 강화로 이어지 기보다 노동시장의 하향 이중구조화를 강화시키는 데 더 기여했다는 점에 서 정책의 성과에 긍정적인 평가를 내리기 어렵다는 것이다. 이 글에서는 특히 정책의 핵심 변수인 노사관계에서의 타협과 변화 시도를 우회하였다 는 점이 가장 큰 한계였다고 평가하고 있고 노동의 기능적 유연성 제고를 위한 정책논의가 빠져있거나 성과가 매우 미진하다는 점도 한계로 평가하 고 있다. 즉 기존의 노동시장 정책은 교섭력과 힘을 지닌 노사관계 주체들 의 참여와 협력을 이끌어내는 데 실패했고 노동시장 이중구조 문제해결의 핵심 줄기를 찾지 못했다. 사회구성원 내부에서 이해관계가 첨예하게 대립하는 사회현상에 개입하고 해결하려는 경우 정책목표와 성과간의 괴리는 주로 이해집단의 반작용, 정확 한 정책 개입지점의 포착과 개입방법의 발견 등에 좌우된다. 특히 대립과 협 력의 양면을 포함하는 노사관계가 개입되는 노동시장 정책은 더욱 그러하다. 노동시장에 유연안전성을 강화하는 정책이 성공하려면 핵심적 행위주체 인 기업과 노동자(조직)가 시행착오를 통한 학습의 과정을 통해 노동시장의 유연안전성이 공동이익(mutual benefits)이 된다는 믿음을 가져야 하며 그
7 요 약 에 기초한 협력과 성과를 쌓아야 한다는 것이다. 정부의 정책, 특히 노동관 련 정책은 경쟁과 협력의 양면성을 지닌 사용자, 노동자 집단의 행위양식 변화를 이끌어내는 데 초점을 맞춰야 하며 노사 간의 이해관계 차이에 기 초해서 장기적 관점에서 양자 간 협력적 해법을 모색하는 정책적 노력이 필요하다. 다른 정책들도 그렇겠지만, 노동시장 개혁 정책의 경우, 정책에 따른 비 용은 특정 계층이나 집단에 집중되는 반면 혜택은 분산되거나 비조직화된 계층이나 집단에 귀속되는 경향이 있으므로 이해관계에 기초한 기득권 집 단의 저항이 있을 수 있다는 점, 특히 비용은 개혁과정 초기에 분명하게 나타나는 반면 혜택은 장기적이고 다양한 시차(time lag)를 두고 나타난다 는 점에서 미래의 위험에 대비하는 정책마련의 어려움이 존재한다. 이중구조화된 노동시장의 내･외부자간 격차해소를 위해서는 내부노동시 장의 유연성을 외부노동시장의 안전성과 전략적으로 교환이 필요할 것이다. 내부노동시장의 기능적 유연성 강화와 함께 일정한 정도의 수량적 유연화, 임금 유연화 그리고 외부 노동시장의 안전성과 기능적 유연성을 동시에 강 화하는 사회정책(학습복지) 등을 패키지로 묶는 정책 속에 그 해법이 찾아 질 수 있다. 이러한 전략적 교환을 위해서는 먼저 이해당사자들이 정면으로 자신들의 이해관계를 갖고 마주서야 한다. 전략적 교환이 성사되려면 이해관계가 대 립하는 당사자들 간에 정확히 자신들의 이해관계, 즉 ‘협상에 의한 합의 없 이 얻게 될 최상의 결과’를 지칭하는 BATNA(Best Alternative To a Negotiated Agreement)를 명확히 인식하도록 하는 것이 필요하다. 요컨대 노,사 모두 정확히 자신들의 이해관계에 기초한 BATNA를 파악한 다음, 이를 통합적 협상을 통해 쌍방의 편익을 중대시킬 수 있는 교환의 패키지 를 구성하여 교환해야 한다. 정부는 큰 틀에서 노동의 유연성 강화를 목표로 기업과 노동간 이해관계 의 전략적 교환을 위해 ‘사회적 타협’의 조건과 환경을 제시하고 강화하는 노력을 기울이는 것이다. 특히 조직적으로 스스로를 대표할 수 없는 2차
8 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제 부문 노동자들을 위한 정책은 정부가 주도성을 갖고 기업과 조직 노동자 모두에게 일정한 (단기적) 양보를 통해 생산성, 효율성, 단결, 연대 등의 (장기적) 이익을 얻는 경로를 선택하도록 유도해야 할 것이다. 이를 성사시 키기 위해서는 노동시장 내 분화된 이해관계의 충돌과 대립의 구조를 정밀 하게 확인하고 정책의 편익과 비용이 어떻게 배분되어야 할지를 판단해야 함은 물론이다. 제 3장은 비정규직 문제를 다루고 ‘노동정치’의 맥락에서 검토하였다. 한 국의 비정규 근로 현상이 경제적 문제이기 보다는 사회적 문제이고 불평 등과 빈부격차 등을 바로잡는다는 의미의 정의란 정치적 용어라는 지적에 서부터 출발한다. 그동안 입법적 접근을 통한 비정규 문제 해결이 큰 효과 가 없는 이유를 노동정치의 측면에서 살펴보고 입법적 접근의 한계를 넘어 선다는 측면에서 일자리 모델을 검토한다. 비정규 근로를 둘러싸고 형성된 노동정치 즉 노․사․정의 상호 관계는 노사정위원회에서의 민주노총 혹은 한국노총의 탈퇴와 참여의 반복에서 알 수 있듯이 매우 불안정하다. 합의에 기초한 안정적인 접근이 필요한 비정규 문제 해결에 효과적이지 않았다. 노동정치가 형성되는 장으로서의 노사정위 원회의 불안정성은 노동정치의 불안정성의 표현이며 이것이 비정규입법을 시민사회적 의제로 확장하는 긍정적 효과가 있었지만 다른 한편 단일한 입 법적 합의를 어렵게 하는 부정적 효과를 초래하였다. 노동정치라는 측면에서 비정규 입법은 한계를 지적하고 있다. 첫째, 비정 규직 문제가 법제정만으로는 해결되기 어려울 정도로 심각한데 노사정 특 히 노동계가 지나치게 비정규직 입법 제정에만 집중하면서 사회적 안정망 확대와 같은 대책을 검토하기 어려웠고 고용패러다임 전환 등 근본적이고 구조적인 문제에 대한 논의가 이루어지지 않았다는 점을 지적한다. 또한 비 정규직 입법이 기간제와 파견을 줄이고 정규직을 늘리는 효과를 발휘하기 에는 상대적으로 취약하다는 점과 사내하청이나 특수고용 등 간접고용에 대한 규제 방안을 담지 못하고 있다는 점을 지적하고 있다. 민주정부 하에서도 노동정치 지형에서 노동계가 충분히 영향력을 발휘하
9 요 약 지 못한 원인은 무엇일까라는 문제를 제기하면서, 정규직뿐만 아니라 비정 규직까지를 포괄하는 실질적인 대표조직으로 거듭나지 못하였다는 점을 지 적하고 있다. 특히 전체 노동자계급의 이해를 대변하고 취약계층하고 함께 할 것을 공공연하게 표방한 민주노총이 실질적으로는 대기업, 정규직, 남성 의 이해를 넘어서지 못한 채, 산별전환에도 불구하고 비정규직의 조직화에 실패한 것으로 보고 있다. 한국의 노동정치 지형은 비정규 노동자들이나 중 소영세사업장 노동자들의 이해를 정치적으로 포괄하지 못하는 폐쇄적 성격 을 지니며, 영향력마저 약하여 시민사회의 충분한 동의를 얻기 어려운 구조 라는 것이다. 또한 3장에서는 기존의 유연안정성 모델에 대해서 비판하고 있다. 유연 성과 안정성이 공존할 수 있는 즉 서로 대체적이기 보다는 보완적일 수 있 는 조건에 대한 검토가 없다는 것이다. 말을 바꾸면 유연안정성 모델을 시 행할 수 있는 사회경제적 조건, 정치적 조건에 대한 고려 없이 그대로 도 입할 경우 유연성과 안정성이 서로 상쇄되어 오히려 현재의 유연성을 더욱 강화시킬 수 있다. 또한 유연안정성 모델이 작동될 수 있는 조건을 검토할 시간이 없다면 안정성의 강화를 우선해야 한다고 지적한다. 우리나라의 노 동시장이 지나치게 유연화 되어 있고, 사회보험의 사각지대가 매우 넓기 때 문에 유연성을 거론하기 이전에 안정성을 강화해야 한다는 것이다. 한편 우리나라 비정규노동자들은 생애 전체에서 비경활과 비임금 근로 사이를 끊임없이 이동하기 때문에 생애경력 전체를 보호할 수 있는 대안이 필요하고, 동일가치 노동 동일임금의 원리를 선언하고 이를 위한 구체적인 정책 개발이 필요하다는 점을 지적하고 있다. 공공부문에서의 동일노동 동 일임금 적용, 간접고용에 대한 규율, 실업부조와 같은 제2의 사회안전망을 일자리모델의 대안적 정책으로 제시하고 있다. 제 4장은 근로빈곤의 예방․완화를 위한 고용안전망에 대해서 검토하고 있다. 이 장에서는 최근의 일자리 위기에 가장 크게 노출된 노동시장 약자 의 문제를 다루고 있다. 실직과 빈곤의 동반 위험에 노출되어 있는 근로빈 곤 문제는 우리 노동시장과 사회안전망의 문제를 집약적으로 보여주는 것
10 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제 으로 지난 10년 동안 확충되어 온 사회안전망도 이를 억제하기에는 힘에 부쳤다. 근로빈곤층을 대상으로 자활사업, 근로장려세제의 도입, 취업지원서 비스의 제공 등의 정책적인 노력이 있었지만, 제도의 사각지대가 지나치게 넓고 그 효과성도 높지 않다. 이 장에서는 실업 위험을 사회화하고 더 나 은 일자리로의 이행을 촉진하는데 우선순위를 두어야 한다는 문제의식에 기초하여 고용안전망의 확충 방안을 모색하였다. 우리나라 근로빈곤층의 특징을 다음 세 가지로 요약한다. 첫째, 빈곤층으 로 전락하는 가장 직접적인 요인은 실직, 특히 가구주의 실직이다. 둘째, 근 로빈곤층의 상당수는 낮은 소득과 불안정한 일자리에 종사하고 있다. 셋째, 근로빈곤층은 노동시장 활동성과 정착도가 높다는 점이다. 즉 우리나라의 저 임금 근로자는 노동시장으로부터 이탈할 가능성이 낮지만, 상향 이동 가능성 이 매우 낮은 저임금 함정(low wage trap)의 가능성이 높음을 시사한다.
이러한 사실은 다음과 같은 정책적 시사점을 제공한다. 첫째, 실직과 가 구소득 하락이 상호작용을 하면서 빈곤화로 이어진다는 점에서 둘 사이의 연계 고리를 약화시키는 정책 개입이 필요하다. 생계 지원과 재취업지원서 비스를 결합한 고용안전망의 확충을 통해 빈곤화를 예방할 필요가 있다. 둘 째, 지속적인 빈곤층은 소득 보장을 강화하여야 하지만, 재 빈곤화를 예방 하는 고용정책적 접근이 결합될 필요가 있다. 셋째, 저소득과 실직 위험이 고착화되지 않도록 취업지원 및 능력개발 기회를 확대할 필요가 있다. 이러한 맥락에서 기존의 고용보험제도, 고용보험과 기초생활보장제도, 자 활사업, 재정지원일자리사업, 근로장려세제 등의 한계를 검토하고 있다. 고용보험의 사각지대 문제, 자활사업의 근로유인의 문제와 낮은 자활 성 공률의 문제, 재정일자리사업의 단기주의 문제, 포괄범위가 제한적인 근로 장려세제의 문제, 급여가 빠진 취업촉진패키지사업의 문제 등을 검토하고 이에 대한 대안으로 고용안정망의 체계화를 제시하고 있다. 고용안전망의 확충은 일차적으로 고용보험과 기초생활보장제도로 구성된 고용안전망의 사각지대를 축소하는 것을 시작으로 한다. 1차적인 고용안전 망인 고용보험의 적용과 수혜를 확충하고(top-down), 최후의 사회안전망인
11 요 약 기초생활보장제도의 사각지대 축소와 탈수급․탈빈곤을 강화하는 (bottom-up) 것이다. 그러나 고용보험 적용대상이 아닌 자영업자, 노동시장 신규 진입자, 고용보험 적용대상이지만 실업급여 수급요건 미충족자, 실업 급여 소진자 등의 저소득 실업자는 여전히 사각지대에 있을 가능성이 높다. 사각지대에 있는 저소득 실업자에 대한 안전망을 2차 고용안전망이라고 할 수 있고, 이들은 앞서 살펴본 것처럼 노동시장 활동성이 높기 때문에 2차 고용안전망은 취업을 지원하는 방향으로 설계되는 것이 바람직하다고 보고 있다. ‘先취업지원 後생계지원’ 방식으로 적극적 노동시장정책과 근로유인 보상 등의 활성화(activation) 정책을 실시하고, 활성화에 대한 참여 유인을 높이기 위해 생계지원(대부 포함)을 결합함으로써 노동시장에 안정적으로 통합할 수 있도록 지원하는 것이다. 제 5장에서는 교육 격차의 문제에 대응하기 위한 하나의 정책 방향으로 ‘지역 수준에서의 교육 개혁 모델을 모색하고 있다. 교육 격차가 정도를 넘 어 교육 양극화로 발전하고 있다. 교육의 민간화․시장화로 고등교육의 주 도권은 한층 강화되었으며 중등교육은 대학입시의 종속변수로 전락하였다. 사교육 부문을 중심으로 한 ‘시장화’는 한편으로는 입시를 중심으로 한 격 심한 경쟁 압력을 만들어 냈으며, 다른 한편에서는 ‘사교육’을 구매할 수 없는 계층에 대한 진입장벽을 만들어냈다. 공교육의 침체와 사교육의 팽창 은 교육격차의 확대를 가져오는 한편 고등교육에 대한 투자를 저해하는 일 종의 ‘시장실패’를 야기하고 있다. 한편으로는 지나친 경쟁의 부작용이 나 타나고 있고 다른 한편에서는 획일적인 규제가 이루어지고 있다. 교육에서 의 정부실패와 시장실패가 동시에 나타나고 있는 것이다. 그러나 이에 대한 대응으로 시장주의와 국가주의의 접근방법이 제시되고 있지만, 이러한 양자택일적 구도로 교육격차의 현실을 개선하기는 어렵다고 본다. 시장주의적 접근으로는 이러한 교육 격차 문제에 전혀 대응할 수 없 지만 또한 국가와 공공성에 대한 강조로 일관할 경우, 교육 관료의 권력 강화에 힘을 보태는 결과를 가져오기 쉽고 일거에 국가 주도의 공공성을 강화한다는 전략도 현실에서의 실현 가능성이 높지 않다. 따라서 현실적으
12 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제 로 가능한 최선의 교육은 시장과 국가의 중간에서 이루어져야 하는데, 그러 한 중간의 지점과 혼합의 방식을 ‘지역’이라고 할 수 있다. 교육 문제와 관련해서 지역을 중요한 변수로 다루게 되면 논의의 차원을 ‘시장 대 국가’라는 거시적 차원에서 벗어나 교육 활동이 이루어지는 거버 넌스라는 중간적․미시적 차원으로 구체화할 수 있게 해준다. 거버넌스란 게임의 운영, 특히 계약에 따른 거버넌스 구조를 정렬하는 문제이다. 교육 의 계약당사자 중에서 지역은 경제․산업 발전과 교육관료제 해체의 필요 성 때문에 그 중요성이 점점 높아지고 있다. 지역이 중요한 이유는 첫째, 인적자본의 축적이나 기술진보에 있어 어느 단계까지는 중앙정부의 주도성이 효력을 발휘하지만 어느 시점이 지나면 국가주도의 산업정책이 효과를 거두기가 어렵기 때문이다. 추격의 대상이 사라지고 나면 과학적 지식은 창의적 능력에 의해 새롭게 생산되어야 하는 데 이는 명령적 시스템 하에서는 잘 개발되지 않는다. 더욱이 개성적이고 국지적인 지식, 집합적이고 암묵적인 지식을 생산하고 전달하는 데에는 국 가보다는 지역이 보다 유능할 수 있다. 둘째는, 교육의 다양성을 가로막는 교육관료제 해체와 관련한 지역의 역할이다. 지역은 시장에 종속되는 요소 가 아니라 국가와 시장의 중간에 존재하는 일종의 거버넌스로 보는 것이 더 타당하다. 대학은 지역대학으로 재정립되어야 한다. 지역에서 대학과 산업을 연계 하는 모델로는 지역정부 중심의 미국형 모델, 중앙정부 주도의 핀란드형 모 델이 있는데, 한국의 경우 지역과 대학 교육이 산업을 통해 연계될 수 있 는 여건은 아직 충분하게 성숙되어 있지 않다. 따라서 미국형이나 핀란드형 의 산학연계방식을 전면적으로 채용하여 성과를 거두기는 어렵다. 한국에서 지역과 대학이 함께 고민하고 해결해야 하는 선결적인 과제는 중등교육과 연계하고 혁신하는 것이다. 한국에서 대학은 입시를 통해 중등교육과 매우 밀접한 연계를 맺고 있다. 따라서 한국은 대학-산업-지역의 연계․혼합과 함께 대학-중등교육-지역의 연계․혼합을 통하여 교육의 공공성을 제고하는 것을 추진하는 것이 필요하다. 대신 대학이 입시를 통해 중등교육에 매우
13 요 약 강력한 영향을 미치고 있으므로, 대학-중등교육-지역의 연계․혼합하는 지 역교육 거버넌스를 구축하여 교육의 공공성을 제고하는 것을 추진하는 것 이 필요하다고 본다. 예를 들면 지역 내의 대학과 고교가 연계하여 대학과 목 선이수제(AP)를 운영하는 것이다. 고교생은 자신의 적성이나 대학에서 의 전공을 탐색할 수 있으며, 대학은 지역의 우수한 인재에 대해 효과적인 교육투자를 행할 수 있다. 지역의 우수한 인재를 육성하는 데 드는 비용은 지역정부가 부담하도록 한다. 여기에 필요한 재정은 중앙정부에서 지방정부 로 조세징수권을 점진적으로 이양하는 과정에서 확보하도록 한다. 대학과 고교가 함께 참여하는 지역교육 거버넌스는 지나친 선발경쟁과 교육관료주 의를 제어할 수 있는 장치가 된다. 이러한 지역교육 거버넌스는 수월성과 공공성을 함께 확보할 수 있는데, 서울 등 수도권 지역보다는 비수도권 지 역에서 훨씬 더 잘 수용될 수 있을 것이므로, 지역균형발전에도 바람직한 효과를 가져 올 수 있는 것으로 보고 있다.
K I H A S A
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사회통합을 위한 고용‧교육정책: 문제제기
17 제 1 장 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책: 문 제 제 기
제1장 사회통합을 위한
고용
‧
교육정책: 문제제기
전병유(한신대학교) 우리 사회는 90년대에 들어오면서 개발의 시대를 끝내고 새로운 경제사 회시스템의 구조 속으로 진입한 것으로 보인다. 성장의 공유 모델(Shared Growth Model)은 더 이상 작동하지 않게 되었고, 외환위기의 충격이 더해 지면서 불평등과 양극화가 심화되었으며 중산층이 줄고 빈곤이 확대되었고 사회적 이동성이 약화되었다. 90년대 중반 이후 대기업 근로자들에 비해 중소영세기업들의 상대 임금 수준은 빠르게 하락하였으며, 그 이전 기간 지 속적으로 감소하던 임시일용직의 비중도 증가하기 시작했으며, 하락하던 교 육에 대한 투자수익률이 상승반전하는 구조적 변화가 시작되었다. 더욱이 1997년 외환위기를 거치면서 우리 사회는 비정규적 고용형태가 급속히 증 가하고 불평등과 빈곤이 확대․심화되고 대량실업에 이어 근로빈곤의 문제 가 등장하고 교육 격차가 심화되는 문제에 직면하게 되었다. 이러한 현상들은 우리 사회가 사회적 배제가 강화되는 방향으로 사회통 합이 약화되는 방향으로 가고 있음을 나타낸다. 그러나 사회적 배제는 그 자체로서 정당하지 않을 뿐만 아니라 경제시스템의 원활한 작동에도 도움 이 되지 않는다. 그동안 이러한 사회적 배제의 현상에 대응하기 위해 여러 가지 형태의 사회정책과 제도들이 도입되었다. 그러나 사회경제적 환경과 기존 제도·관 행의 제약으로 인하여 사회 정책과 제도들이 양극화를 예방하거나 완화하18 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제 는 데 제 기능을 제대로 발휘하지 못하고 있는 것으로 보인다. 우리 사회가 개방과 경쟁이 심화되면서 사회안전망을 강화하고 복지를 확장해야 할 필요성과 사회정책의 치밀한 설계와 효과적인 실행의 중요성 은 더 커지고 있는 반면, 우리 사회가 처해 있는 사회정책적 환경과 조건 의 제약 그리고 정책 실행 능력의 부족, 도입된 정책과 제도들의 보완성의 결여 등으로 인하여 양극화를 억제하고 치유하는 데 있어서 소기의 효과를 내지 못하고 있는 것도 사실이다. 따라서 기존에 도입·실행되고 있는 사회 정책들에 대한 평가·검토를 통해서 한국 사회의 조건과 환경에 가장 적합하 고 격차와 불평등을 억제·완화할 수 있는 사회정책의 패러다임을 재설계할 필요가 있다. 한국 사회에서 격차와 불평등 문제는 여러 영역에서 광범위하게 나타나 고 있지만, 특히 노동과 교육 부문에서 심각하게 나타나고 있다. 또한 노동 시장과 교육은 밀접하게 연결되어 양극화를 더욱 심화하는 메커니즘을 형 성하고 있다. 교육 격차의 심화는 노동시장의 불평등으로 이어지고 있고, 노동시장에서의 이중구조화가 교육 격차 확대를 촉진하는 가장 중요한 요 인으로 작용하고 있다. 노동시장과 교육에서의 불평등과 격차의 문제는 구체적으로 ‘노동시장에 서의 이중구조화 문제’, ‘비정규직과 저소득 근로빈곤층의 확대’, ‘교육격차 의 확대와 사회적 지위의 대물림에 따른 사회적 유동성의 저하’ 등으로 나 타나고 있다. 본 연구에서는 이러한 문제에 대한 정책적 대응 방안을 검토 하고자 한다. 첫째, 노동시장 이중구조화에 대한 대응 전략과 과제이다. 우리나라 노동 시장은 많은 문제점을 가지고는 있으나 그 문제들의 핵심에는 부문간, 계층 간 노동이동의 단절과 격차의 확대라는 이중구조화의 문제가 존재한다. 특 히 대-중소기업간, 정규직과 비정규직간 이동성의 단절과 격차의 확대 문제 가 심화하고 있다. 대기업 정규직의 경우 상대적으로 양호한 근로조건과 고 용안전성을 유지하고 있는 반면, 중소기업-비정규직 노동시장은 고용불안전 성과 차별적인 근로조건의 문제를 가지고 있다. 특히 대기업과 중소기업간,
19 제 1 장 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책: 문 제 제 기 정규직과 비정규직간 격차의 문제뿐만 아니라, 대기업정규직 노동시장이 경 직적이고 대기업노조의 활동이 기업 차원의 고용안정에만 매몰되어 있다는 비판, 대기업정규직 노동시장의 경직성이 청년층이나 여성 등 취약계층의 신규채용에 부정적 영향을 미치고 있다는 비판, 정규직 노동시장의 경직성 이 비정규직을 양산한다는 비판, 대기업 내부에서의 임금과 직무 체계가 생 산성을 반영하지 못함으로써 기업 성과에 부정적 영향을 미친다는 비판 등 이 제기되고 있다. 그동안 Grubb(2006), 황수경(2003), 정이환(2006) 등에 서 우리나라 노동시장의 이중구조화에 대한 문제를 제기하고 현황을 분석 하며 정책 대안도 제시했으며, 한국노동연구원(2007)에서도 우리나라 노동 시장의 이중구조화 문제를 한국형 황금삼각률 모델로 대안을 제시하기도 하였다. 제 2장에서는 이러한 기존의 연구들을 검토하면서 주체들의 행위양 식을 고려한 정책 대안이 제시될 필요가 있음을 지적하고 있다. 한편 1997년 외환위기를 거치면서 사회보험을 통한 사회안전망의 구축 을 단계적으로 그리고 제도적으로 확대된 것은 사실이다. 건강보험과 국민 연금의 경우 여전히 광범한 사각지대를 가지고 있지만 전 국민을 대상으로 하는 보험체계를 갖추어가고 있다. 반면에 고용보험의 경우 전 근로자, 전 국민을 대상으로까지 확대되지 못하고 있다. 특히 우리나라의 경우 노동시 장에서 주요한 문제의 하나는, 저소득계층들이 실업과 비경제활동, 저임금 일자리를 유동하는 광범한 계층을 형성하면서 빈곤선 주변을 유동하고 있 다는 문제이다. 이들은 대부분 중소기업의 한계근로자나 비정규근로자들로 사회정책 특히 사회보험의 사각지대에 방치되어 있는 것이 현실이다. 이들 이 빈곤층으로 끊임없이 유입되는 현상을 방치하고서는 노동시장의 양극화 문제가 해결되기 어려운 현실이다. 그러나 우리 사회의 정책 역량은 이러한 광범한 저소득근로빈곤층들을 거의 방치해놓고 있는 상태에 머물러 있다. 본 연구에서는 이러한 저소득근로빈곤층들을 사회보험과 적극적 노동시장 정책을 통해서 노동시장으로 통합하는 현실적인 방안을 모색하고자 한다. 이와 관련된 실증 연구는 정진호 외(2005), 이병희(2008, 2009)와 2차년도 연구(강신욱 외, 2008)에서 이미 충분히 진행되고 있다. 본 연구에서는 이
20 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제 러한 기존의 연구들을 토대로 하여 저소득계층과 근로빈곤층에 대한 체계 적인 정책 대안을 모색해보고자 한다. 세 번째 다루고자 하는 주제는 비정규직 정책에 대한 평가 검토와 새로 운 대안의 모색이다. 노동시장에서의 양극화 관련된 논의에서 가장 논란과 쟁점이 많은 영역은 ‘비정규직’ 문제라고 할 수 있다. 외환위기 전후 확대 되기 시작한 비정규직 고용의 문제는 단순히 정규직과의 차별 대우의 문제, 기업의 경영관리의 문제를 넘어서 한국 자본주의의 작동방식과 국가정책의 성격을 드러내는 핵심적인 문제로 자리하고 있다. 이러한 문제의 해결을 위 해 그동안 매우 많은 전문가들과 정책입안자들이 정책 대안을 제시하였고, 2000년 이후 노사정위원에서 수년에 걸친 논의를 거쳐 2006년에는 기간제 고용제한과 차별시정을 근간으로 하는 비정규직 입법을 제정하였다. 그러나 여전히 비정규직의 문제는 이러한 입법 논쟁으로 끝나지 않고 있다. 여전히 비정규직 입법의 효과에 대한 논란이 지속되고 있고, 정책 논의를 넘어서 시장에서 비정규직 문제는 매우 다양한 형태로 진화되고 있는 것이 현실이 다. 본 연구에서는 비정규직 문제에 관한 기존의 논의와 정책 대안들을 정 리하는 방식보다는 비정규직과 관련된 행위자들의 행위 양식을 ‘노동정치’라 는 차원에서 검토하고 비정규직에 한정한 정책 대안보다는 전체 노동시장의 관점에서 비정규직 문제를 어떻게 해결할 것인가에 초점을 맞추고자 한다. 네 번째 연구과제는 교육격차의 재생산 구조 해소를 위한 정책 대안이다. 우리나라에서의 교육격차의 문제는 노동시장에서의 이중구조화 문제와 밀 접하게 맞물려 있다. 이와 관련된 연구들이 최근에 많이 진행되고 있다. 특 히 2차 연도 연구(여유진 외, 2007)에서는 교육과 불평등, 교육과 빈곤, 경 제적 지위와 교육 성취에 미치는 영향 등 노동시장과 교육의 관계에 관한 실증적 분석을 충분히 수행했고 다양한 정책 대안들까지도 검토했다고 판 단된다. 따라서 본 연구에서는 기존의 연구에서 이미 교육불평등을 억제하 거나 완화할 수 있는 정책들이 많이 제시되었다고 보고, 양극화 구조의 세 대간 재생산에 핵심적인 기능으로 전락해버린 교육의 문제를 해결하기 위 한 교육 개혁의 방향에 대해서 다시 검토해보고자 한다. 특히 교육에 대한
21 제 1 장 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책: 문 제 제 기 국가와 시장의 기능과 역할 이외에 ‘지역’이라는 관점에서 우리 사회의 교 육의 문제를 해결할 수 있는 방안을 검토하고자 한다.
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노동시장 이중구조화에 대한 대응전략과 과제
25 제 2 장 노 동 시 장 이 중 구 조 화 에 대 한 대 응 전 략 과 과 제
제2장 노동시장 이중구조화에 대한
대응전략과 과제
정건화(한신대학교)제1절 문제제기
위험사회의 저자 울리히 벡(Ulrich Beck)은 현대사회의 사회적, 정치적 동학은 위험과 불안정성이라고 말한 바 있다. 그럼에도 위험은 '체제적'이라 기보다는 '개인적'인 형태로 나타나서(사회적 위험의 개인화) 그 주된 증상 은 개인적 부적응, 개인의 위기로 나타남으로써 위험에 대한 사회적 지각과 대응(위험관리)을 어렵게 한다고도 말했다 (Beck, U., 홍성태 역, 1997). 울리히 벡은 현대사회에 짙게 드리운 새로운 유형의 위험과 불안정성 중 하나로 저고용의 위험을 들었다. 오늘날 사회는 완전고용과 실업의 명확한 이 분법적 세계로부터 다양한 형태의 저고용이 지배적인 사회로 이행하고 있다는 것이다. 과거 산업사회에서 보이지 않던 고용불안정과 저고용이 현대 사회의 새로운 위험이 되고 있지만 완전고용과 실업이라는 이분법적 세상에서 만들어 진 처방은 제대로 작동하지 않고 있으며 저고용에 따른 빈곤과 사회적 불평등 은 사회의 미래를 위협하는 심각한 위험으로 떠오르고 있다는 것이다. 현대 사회는 사회적 불평등을 심화시키는 양극화 현상 또한 중요한 사 회적 이슈로 제기되고 있다. 양극화(polarization)는 원래 정치학, 사회학 등에서 많이 사용되어 온 개념으로서 내부적 동질성을 가진 상호 이질적 집단(계급이나 인종, 성 등)간의 사회, 경제적 격차가 증대되어 양 극단으 로 몰리고 그에 따라 심각한 사회적 문제가 발생하는 상황을 말한다.26 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제 우리사회에서도 최근 양극화가 진행되고 있는 것으로 나타났다. 최근의 종합적 연구는 우리 사회 양극화의 특징을 다음과 같이 요약하였다. 첫째, IMF 경제위기 이후 양극화는 상당히 빠른 속도로 진행되었으며 주로 비근 로소득에 의해 주도되었다. 둘째, 중산층의 비율은 전반적으로 감소하였고 중산층에서 이탈한 가구들은 저소득 집단과 고소득 집단 양 방향으로 이동 한 것으로 나타났고 특히 저소득층에서 중산층으로의 상향이동이 현저하게 저하되었다. 셋째, 양극화의 진전은 고연령층이나 저학력자들에게 불리한 방향으로 진전되었다. 넷째 소득의 편차가 상대적으로 작은 제조업의 비중 이 위축되는 과정에서 방출된 가구주들이 편차가 큰 비제조업으로 유입되 었다. 다섯째, 양극화 지수와 실업률, 경제성장률 간의 상관관계를 기준으로 볼 때 양극화는 앞으로 경기가 회복되더라도 쉽게 완화되지 않을 가능성이 높다(전병유 외, 2007). 한편 소득이나 자산 등 소유, 분배구조 측면이나 고용이나 임금 등 노동 시장 측면에서 언급되는 양극화는 서로 밀접히 연관되어 있다. 부나 소득 양극화의 주요한 원인이 노동시장에서 나타나는 양극화에 기인하기 때문이 다. 한 편에서는 빈곤과 실업, 저소득과 생존을 위한 치열한 경쟁이 벌어지 지만 다른 한편으로 특혜와 물질적 안락함, 과소경쟁이 존재한다. 한 편에 서는 과도하게 경쟁적인 가혹한 시장이 있는 반면 다른 한 편에서는 과소 경쟁과 특권으로 보호된 시장이 공존하면서 사회 구성원 내부의 분열과 갈 등을 심화시키는 요인이 된다. 이 글은 ‘저고용 혹은 불안정고용’이라는 사회적 위험의 존재와 확대를 살펴보고 그에 대한 대안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해서 노 동시장에 초점을 맞춰 우리사회 노동시장에서 나타나는 불안정고용의 확대 와 노동시장 내 단절과 격차의 문제에 대해 그 원인을 분석하고 처방을 제 시하고자 한다. 최근 노동시장의 양극화라는 표현이 많이 사용되고 있고 노동시장의 이 중구조화나 양극화가 때로 구분없이 동일한 현상을 지칭하기 위해 사용되 기도 하지만 엄밀하게 말하면 두 개념이 동일한 것은 아니다. 여기서는 이론
27 제 2 장 노 동 시 장 이 중 구 조 화 에 대 한 대 응 전 략 과 과 제 적 논의의 역사가 짧고 ‘상태’보다는 ‘추세’나 ‘경향’을 지칭하는 양극화 대 신 이중구조라는 개념과 표현을 쓰고자 한다. 특히 대안모색을 위해서는 현 상 자체의 인식에 머무르지 않고 원인에 대한 분석이 필요할텐데, 그런 점에 서 노동시장 이중구조라는 개념은 내부노동시장 이론 혹은 분단노동시장 이 론 등 제도주의 경제학의 성과를 활용하기에 유용하다고 생각되기 때문이다. 글의 순서는 다음과 같다. 먼저 2절에서는 노동시장 이중구조의 개념과 원인에 대해서 살펴본다. 3절에서는 노동시장 이중구조에 대한 기존 정책들 을 살펴보고 평가한다. 4절에서는 내부노동시장 이론에 근거해서 노동시장 의 두 행위주체를 중심으로 이중구조의 형성, 고착 메카니즘을 분석한다. 5 절에서는 앞의 분석에 기초해서 새로운 접근의 필요성을 제시한 다음 유연 성을 중심으로 한 전략적 교환의 정책방향과 내용을 검토한다.
제2절 노동시장 이중구조의 개념과 원인
1. 개념 및 양상
이중구조의 측면에서 우리나라 노동시장은 한편에서는 지나치게 경직적 인 내부(자) 노동시장과 다른 한편에는 지나치게 유연한 외부(자) 노동시장 이라는 전혀 다른 두 유형의 노동시장이 공존하고 있다(황수경, 2003; 정 건화, 2003). 고용안정성과 연공임금이라는 기준으로 노동시장구조를 4가지 유형으로 나눈 정이환(2002)에 따르면 한국의 노동시장 구조는 분절형이며([그림 1-1]참조), 그런 점에서 한국의 노동시장의 이중구조화는 매우 강고한 것으 로 나타난다. 즉 미국과 일본 등의 국가에도 노동시장 분절이 존재하지만 우리나라의 경우 기업규모별 고용안정성이나 정규직과 비정규직간의 고용 안정성의 격차가 상대적으로 매우 크다. 정규직 노동시장은 내부노동시장 (internal labor market) 체제로 운영되는 반면 비정규직 노동시장은 진입과28 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제 임금연공성 크다 작다 고용안정성 높다낮다 기업 내 안정형(일본형)분절형(한국) 사회적 안정형(독일형)시장형(영미형) 퇴출이 빈번하고 연공급이 아닌 직무급의 보상 체계를 갖고 있다 (황수경, 2003). 우리나라 노동시장은 한편에는 지나치게 경직적인 노동시장과 다른 한편은 지나치게 유연한 두 가지 전혀 다른 유형의 노동시장이 공존하면서 노동이동의 단절이 뚜렷한 가운데 대기업-중소기업, 정규직-비정규직, 남성-여성, 중장년-청년 노동력간의 고용상태의 격차를 심화시키고 있는 것이다. [그림 1-1] 노동시장 구조의 4 유형 출처: 정이환(2002), [그림 1-2]. 노동시장의 이중구조를 말할 때 중요한 기준은 외부노동시장과 구분되는 내부노동시장의 성립과 작동이다. 내부노동시장은 ‘노동의 가격결정과 배분 을 위한 일련의 규칙과 절차가 적용되는 하나의 관리 단위’로 정의되고 (Doeringer & Piore, 1971), 종업원의 임금결정과 직무배치에 관한 기업의 규칙과 규정들 외에 인적 자원을 훈련, 육성하는 제도 등을 포함한다. 즉 내부노동시장을 구성하는 규칙과 제도로는 ①명시적인 인사규칙에 따른 행 정적인 통제, ② 장기 고용의 보장, ③내부경력 상승기회(career ladder)의 제공, ④ 기업특수적 숙련의 배양, ⑤ 특정 사업장에 대한 노동자들의 공간 적인 집중을 들 수 있고 (Barker & Christensen, 1998) 그 외 ① 직무사 다리, ② 최하위 직무에 한정된 유입구, ③지식과 능력의 향상에 따른 직무 사다리상의 상향이동 등이 제시되기도 한다 (Althauser and Kalleberg 1981). 요약하면 장기고용을 전제로 노동력의 가격결정과 활용, 즉 임금과 근로조건의 결정, 배치, 훈련 등이 기업의 관리규칙과 관리과정에 의해 주 도되는 경우 내부노동시장이 존재하는 것으로 볼 수 있다.
우리나라의 노동시장의 특성을 고려하는 경우 내부노동시장 형성이나 존 재의 핵심기준을 보면, '노동자들이 전체적으로 외부시장의 노동자들보다
29 제 2 장 노 동 시 장 이 중 구 조 화 에 대 한 대 응 전 략 과 과 제 유리한 노동조건을 누리면서 그들과의 경쟁에서 보호되는가' 여부이며 그 중요한 두 지표로서 고용안정성과 높은 임금수준(정이환,1992), 교육훈련제 도와 높은 승진율 등(서인석, 1993)을 들 수 있다. 우리나라 노동시장에 대한 연구 결과들은 대체로 1980년대 중반 혹은 늦어도 1980년대 후반 이후 대기업을 중심으로 제조업 생산직 노동자에까 지 내부노동시장이 형성되었고 대기업과 여타 중소기업간 혹은 독점부문과 비독점부문간 노동시장의 분단이 나타났음을 보여주었다(정이환, 1992; 남 기곤, 1994; 채창균, 1993; 조영철, 1993). 그 결과 일부 직군에 한정되어 운영되던 내부노동시장 체제는 대기업의 전체 직급으로 확산되고 생활급과 단일호봉제를 통한 임금의 연공적 성격도 강화되었으며 노동조합은 과거 사용자의 일방적인 기업 운영에도 제동을 걸고 고용보장은 물론 직무배치 및 이동 등에 대해서도 일정한 영향력을 행사하였다(황수경, 2003). 한편 내부노동시장이 이완되거나 변용되는 조짐들은 1990년대 이후에 나 타나기 시작하였다. 전병유(2002)에서는 고용안정성과 연공형 임금구조 양 측면에서 내부노동시장 체제의 이완을 말해주는 주요 징후들을 다음과 같이 들었다. 먼저 고용측면에서 ① 주요 대기업의 정규직 중심으로 해고 관행이 급속히 확산되었으며 ② 기업 채용 방식이 학졸자 채용에서 경력자 중심의 수시채용으로 급속히 전환하였고 ③ 기업의 인력구조도 장기근속형으로 가기 보다는 단기근속형을 유지하고 있으며 ④ 비정규직뿐만 아니라 파견근로 등 이 확대되었다는 것이다. 그리고 임금 측면에서는 ① 임금수준 및 임금체계 가 경기변동에 탄력적으로 움직였고, ② 관리사무직을 중심으로 한 연공서열 형 임금체계가 완화되었으며, 연봉제 및 성과급제 등이 확산되면서 임금유연 성이 크게 증대하였다는 점 등을 들었다. 이런 경향은 1990년대 말 이른바 'IMF 경제위기' 이후 현저해졌는데, 남성 고학력 사무관리직의 경우 해고율 이 크게 증가했으며 외환위기 이후 임금관리방법도 달라져 대기업을 중심으 로 연봉제가 지배적 임금체계로 정착했고 임금구조의 연공성도 약화되었다. 이후 우리 사회의 노동시장 구조는 한편으로 대기업 생산직을 중심으로 내부노동시장이 유지되는 가운데 정규직 내에서도 외부시장에 직접적으로
30 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제 연계되는 고용관계가 확대되고 비정규 노동이 일부 정규직 핵심부문을 제외 한 전반적 영역에서 증가하는 양상을 보이게 된다. 그리고 노동시장에서의 격차와 단절은 1차 부문, 즉 내부노동시장의 축소와 2차 부문, 즉 외부노동 시장의 팽창, 확대를 통해 강화되었다. 이 글에서는 이러한 경향을 노동시 장의 하향 이중구조화라 부르기로 한다. 노동시장의 하향 이중구조는 정규직을 대체하는 비정규직 노동의 증가와 밀접한 관련을 갖는다. 유럽에서의 비정규직 일자리가 실업해소 대책의 일 환으로 도입되어 노동보호를 위한 규제의 틀 하에서 시행되고 또 일찍부터 차별시정이 제도화되면서 정규직을 대체하지 않는 범위에서 권장되는 데 반 해 우리의 비정규직은 인건비 절약 등을 목적으로 정규직을 대체하는 목적 에서 확산되었다. 그 결과 우리나라는 정규직과 비정규직간의 숙련격차나 근로시간 차이가 크지 않음에도 임금과 근로조건에서는 커다란 격차가 나 타나서, 비정규직의 임금이 정규직의 60% 수준에 불과하며 정규직이 거의 100%에 달하는 4대 보험가입률이 비정규직에서는 불과 30% 중반 수준에 머물고 있다. 또 비정규직의 정규직으로의 (1년 이내) 이동가능성이 EU를 비롯한 주요 선진국이 30%를 넘는 데 비해 우리나라는 13% 대 수준에 불과하다(전병유, 2009). 이러한 노동시장의 하향 이중구조는 사회경제적 양극화를 초래한 중요한 원인이기도 하다. 대기업과 중소기업, 정규직과 비정규직, 조직노동자와 미 조직노동자 사이에 나타나고 있는 임금, 고용의 안정성, 근로조건, 사회안전 망 등의 차이는 우리 사회에서 소득 양극화를 가져오는 중요한 요인의 하 나로 작용하고 있다. 그리고 비정규직(840만), 영세자영업자(약 300만), 신 용불량자(380만) 등을 고려하면(정책기획위원회, 2006) 대략 우리사회 전체 취업자의 2/3 이상이 사회경제적 양극화의 한 축에서 불안정취업과 실업, 그에 따른 경제적 곤란에 노출되어 있다고 할 수 있다. 비정규직의 증대는 내부 노동시장 체제 이완의 결과인 셈이다. 도린저와 피요르(Doeringer & Piore)의 이중노동 시장론이나 급진파 경제학자들의 노동시장론에서 강조하듯 내부노동시장 혹은 일차노동시장은 외부노동시장
31 제 2 장 노 동 시 장 이 중 구 조 화 에 대 한 대 응 전 략 과 과 제 과 밀접히 연관되어 작동하고 있으므로 외부노동시장의 확대를 의미하는 임시직, 일용직 증대나 새로운 고용형태 증가는 내부노동시장 시스템의 변 화와 무관할 수 없다(정건화, 2004, 윤진호 외, 2005).
2. 원인
그렇다면 노동시장의 하향 이중구조가 심화되는 원인은 무엇인가? 그 이 유를 한 가지로 설명할 수는 없지만 몇 가지 공통적으로 지적될 수 있는 요인들이 있다 우선 글로벌라이제이션과 정보기술 혁명, 그에 따른 기업조직의 변화와 노동시장의 유연화 추세를 들 수 있다. 즉, 글로벌라이제이션의 진전에 따 른 무역과 투자의 국제화는 국제적인 자본간 경쟁을 격화시켰고 그 결과 경쟁력 있는 부문, 산업, 기업과 그렇지 못한 부문, 산업, 기업 간 격차가 심화되었다. 경쟁에 승리한 산업과 기업에서는 이에 적합한 숙련 노동자, 지식 노동자의 수요가 증대하고 임금이 올라가는 반면 그렇지 못한 내수산 업, 중소기업, 사양산업 등에서는 미숙련 노동자에 대한 수요가 감소하고 임금이 내려가게 된다. 그 결과 노동시장 전체로서 격차가 심화되었다. IT 기술을 비롯한 지식집약산업을 중심으로 전개되고 있는 급속한 기술진보 역시 노동수요에 큰 영향을 미쳤다. 정보통신기술혁명으로 불리는 급속한 기술변화의 과정에서 소규모 숙련 노동자, 지식 노동자에 대한 수요는 증가 하는 반면 보다 많은 미숙련, 반숙련 노동자에 대한 수요는 감소함으로써 노동시장의 하향 이중구조화가 진행된다. 다음으로 노동공급 측면에서의 보편적 현상으로서 여성의 경제활동참가 가 늘어나면서 가사와 육아 등의 이유로 파트타임이나 특수계약과 같은 대 안적인 고용형태가 증가했고 청년이나 학생층의 경우 학업이나 노동에 대 한 독립적이고 개인주의적인 가치관에 따라 자발적으로 비정규 고용을 선 택하는 경향도 증대되었다. 아울러 추세적인 요인이나 경기적 요인 즉 산업구조 변화나 경기불황에32 사 회 통 합 을 위 한 고 용 ‧ 교 육 정 책 의 전 략 과 과 제 따른 요인도 생각할 수 있다. 산업구조의 변화는 제조업의 비중감소와 전통 적 혹은 근대적 서비스산업의 비중 증가를 특징으로 하는데 이 과정에서 특히 서비스부문은 외부 노동시장 확대에 커다란 기여를 한다고 할 수 있 다. 제조업은 비교적 임금수준이 표준적인 반면 서비스산업은 고임금 직종 과 저임금 직종이 혼재되어 있기 때문에 탈산업화로 인한 고용구조의 변화 는 중간 수준의 임금 소득자의 비중을 줄이면서 대량의 저임금 직종을 낳 는 결과를 가져온다. 경제위기나 경기침체가 비정규직의 확대를 결과한다는 점 역시 우리나라의 IMF경제위기나 이후의 경기침체 과정에서 비정규직이 크게 증가한 현실에서 확인된다. 노동시장의 변화를 가져오는 요인들은 서로 연관관계를 맺으면서 상호작 용하고 있다. 이러한 여러 요인들의 연관을 표현한 것이 [그림 1-2]인데, 그림에서 보는 것처럼 글로벌라이제이션과 기술변화 등은 80년대 이후 나 타난 전 세계적으로 보편적 현상으로서, 모든 나라의 경제구조와 노동시장 에 영향을 미쳤다고 할 수 있다. [그림 1-2] 노동시장 변화요인들의 연관 출처: (윤진호 외, 2005)에서 재작성.
33 제 2 장 노 동 시 장 이 중 구 조 화 에 대 한 대 응 전 략 과 과 제 그렇지만 세계화/기술변화의 영향은 각국별로 상이할 것이며 그것은 각 국의 경제 시스템과 경제행위 주체의 대응양식의 차이에 기인한다고 할 수 있으며 이른바 영미형 경제와 대륙(유럽)형 경제의 차이가 그 단적인 예라 할 수 있다. 제도적 요인이 노동시장에 영향을 미친다는 것은 제도적 차이 와 노동시장 주체들의 행위양식의 차이가 노동시장 이중구조화에도 영향을 미치게 됨을 의미한다. 예컨대 한국사회가 글로벌라이제이션과 기술혁신의 영향을 심하게 받고 있는 이유는 수출-내수부문, 대기업-중소기업간 격차가 크고 분업연관이 취약한 산업구조에 기인하는 바가 크다고 할 수 있다. 또한 정부나 기업, 노동조합 등 행위(자)들도 노동시장 구조변화에 영향 을 미칠 것이다. 예컨대 정부의 각종 정책은 직,간접적으로 노동시장의 이 중구조 심화와 연관된다. 정규노동자들을 대상으로 하는 기존의 노동기준 (labor standards)이나 비정규노동에 대한 규제 완화, 여성고용이나 사회복 지정책 등에서의 정책기조의 변화 등도 변수가 될 것이다. 기업들 역시 경 영환경이 변화하는 가운데 능력주의 인사 및 임금체계 개편, 고용조정을 통 한 인건비 절감, 비정규직 확대 등을 지속했는데 이러한 기업의 경영전략 변화가 고임금 계층과 저임금 계층으로 노동력을 2분화시키고 그 차이를 확대시키는 데 기여하였다. 그밖에 노동조합의 조직률 하락에 따른 교섭력 약화, 중앙집중적 단체교섭체제 이완 등도 부문간, 산업간, 기업간 임금격차 확대의 원인으로 작용했다. 또한 중심부 노동시장 또는 정규직 노동시장을 위주로 조직되어 있었던 노동조합들이 다양한 수량적 노동시장 유연화 경 향에 효과적으로 대응하지 못하고 개별적인 정규직 노동시장에 안주하여 이들만의 이해관계를 보호하는 데 머문 것도 노동시장의 하향 이중구조화 의 요인으로 지적될 수 있다.
![[그림 3-5] 근로빈곤층 지원제도 개요 우선 저소득 취업취약계층을 대상으로 하는 단기 일자리 제공, 직업훈련, 고용보조금, 취업성공패키지 등의 고용정책을 중심으로 살펴보자](https://thumb-ap.123doks.com/thumbv2/123dokinfo/5055928.68351/126.680.115.533.430.717/근로빈곤층-지원제도-취업취약계층을-직업훈련-고용보조금-취업성공패키지-고용정책을-살펴보자.webp)
