C2004-6 / 2004. 2
중장기 직접지불제 확충
방안 연구
박 동 규 김 창 길 임 송 수 송 미 령 김 배 성 박 경 철머 리 말
우루과이라운드(UR) 타결 이후 직접지불제 도입 필요성이 제기된 이후 경 영이양직불제(1997년), 친환경농업직불제(1999년), 논농업직불제(2001년)가 도 입되었다. 2002년도에는 급격한 쌀가격 하락에 대응할 수 있도록 소득보전직 불제가 도입되었으며 2003년도에는 수급안정을 도모하기 위한 생산조정제가 한시적인 프로그램으로 도입되었다. 그동안 도입된 직접지불제는 중장기 계획에 의한 체계적 추진보다는 일시 적인 문제점을 해소하는 차원에서 도입되었다. 따라서 프로그램간 상충성 및 비효율성 문제가 나타났고 개선책이 요구되었다. 또한 우리나라는 2004년도 중에 쌀 협상을 완료해야 하는데 관세화유예가 지속되거나 관세화로 전환되는 경우에도 개방 폭은 확대될 것으로 전망된다. 기존의 직접지불제를 활용하여 장기적인 쌀 농가의 소득안정화를 도모할 수 있는지에 대한 검토와 함께 대응책 모색이 필요하게 되었다. 한편 DDA 협상 결과는 농업 전반에 적지 않은 영향을 미칠 것으로 전망되며 이에 대한 대응 책 마련도 현안으로 대두되고 있다. 이에 본 연구원에서는 쌀 및 DDA 협상 결과에 효과적으로 대응하기 위한 중장기 직접지불제 확충방안 연구를 추진하였다. 본 연구에서는 농가의 소득 안정, 농업의 다원적 기능 유지 및 구조조정을 보완하기 위한 기존정책을 평 가 후 한계점 및 보완사항을 제시하였으며 필요한 경우 신규프로그램 제시와 함께 시행방안도 제시하였다. 이 연구에서 제시한 직접지불제 도입방향과 기존 프로그램의 개선책이 정 부의 농업 정책 수립에 도움이 되기를 기대한다. 이 연구를 수행한 연구자의 노고를 치하하며, 연구비를 지원하고 연구를 위 해 지원을 해주신 농림부 관계자들, 그리고 연구에 필요한 자료 수집에 적극적 인 협조와 조언을 아끼지 않으신 농정 관계자와 농업인 여러분께 감사드린다. 2004. 2. 한국농촌경제연구원장 이 정 환ii
차 례
제 1 장 서 론 ··· 1 1. 연구의 필요성 ··· 1 2. 선행연구 및 외국의 제도 검토 ··· 3 3. 연구 목적 ··· 7 4. 연구 내용 및 방법 ··· 7 5. 기대 효과 ··· 11 제 2 장 직접지불제 개념 ··· 12 1. 직접지불제 개념 ··· 12 2. 직접지불제의 분류 ··· 14 3. 우리나라의 직접지불제 ··· 15 제 3 장 직접지불제 필요성과 의의 ··· 17 1. 직접지불제의 철학사상적 접근 ··· 17 2. 농정전환에 대한 보상 ··· 19 3. 시장 실패에 대한 보완 ··· 20 4. 복지적 관점 ··· 25 5. 세계 농업정책 변화와 일치 ··· 26 6. 직접지불제의 의의 ··· 27 제 4 장 외국의 직접지불제 동향과 시사점 ··· 29 1. 미국의 직접지불제 현황 ··· 29 2. EU의 직접지불제 현황 ··· 47 3. 캐나다의 직접지불제 현황 ··· 71 4. DDA 농업협상의 논의 동향 ··· 79 5. 국내 직접지불제의 시사점 ··· 85제 5 장 직접지불제 추진 방안 및 준비사항 ··· 98 1. 직접지불제 추진 시 고려사항 ··· 98 2. 직접지불제 확충의 기본 방향 ··· 105 3. 직불제 추진을 위한 준비사항 ··· 116 제 6 장 소득안정 직접지불 ··· 121 1. 주요 품목별 가격 및 소득 전망 ··· 121 2. 소득안정 지원 정책 평가 ··· 129 3. 소득 안정화 방안 ··· 133 제6장 부록1. 논농업직접직불제 ··· 145 1. 제도 개요 ··· 145 2. 문제점 ··· 147 3. 개편방안 ··· 148 제6장 부록2. 소득보전직불제 ··· 150 1. 추진 배경 및 개요 ··· 150 2. 문제점 ··· 153 3. 개선방안 ··· 154 제 7 장 다원적 기능 제고 직접지불 ··· 159 1. 다원적 기능 제고정책 현황 ··· 159 2. 친환경농업 직불제 평가 ··· 161 3. 메뉴방식 친환경농업직불 도입 ··· 175 4. 친환경축산직불 ··· 181 5. 경관보전 직접지불제 ··· 196 제7장 부록1. 주요국의 친환경농업직불제 운용 사례 ··· 240 1. 미국 ··· 240
iv 2. 독일 ··· 241 3. 프랑스 ··· 242 4. 덴마크 ··· 246 제7장 부록2. 외국의 친환경축산직불제 사례 ··· 248 1. 영국 ··· 248 2. 스위스 ··· 249 3. 미국 ··· 250 4. 독일 ··· 251 5. 프랑스 ··· 251 6. 일본 ··· 252 제7장 부록3. 조건불리지역 직접지불제 ··· 255 1. 도입 배경과 필요성 ··· 255 2. 조건불리지역 정책의 동향 ··· 256 제8장 구조조정 지원 직접지불 ··· 263 1. 구조조정 정책 ··· 263 2. 경영이양 직접지불 ··· 264 <부 록> 부록 I-1. 미국과 EU의 가격보조 현황과 비교 ··· 277 1. EU 개입가격 제도의 작동원리와 효과 ··· 279 2. 미국 융자제도의 작동원리와 효과 ··· 281 3. 미국과 EU 가격보조 정책의 비교 ··· 283 부록 I-2. 미국의 직접지불 신청서 양식 ··· 285 1. 계약 신청서：CCC-502 ··· 285 2. 소득 증명서：CCC-526 ··· 287
3. 개별 농가 경영계획：CCC-502A ··· 290
4. 농지침식 및 습지보전 이행 증명서：AD-1026 ··· 294
5. 작물 재배면적 증명서：FSA-578 ··· 296
부록 I-3. 미국의 농지보전 보장제도(Conservation Security Program：CSP) ···· 298
1. 개요 ··· 298 2. 자격 ··· 298 3. 보전 방식 ··· 299 4. 참여 수준 ··· 299 부록 I-4. 미국․캐나다의 농업경영안정대책을 둘러싼 최근의 동향 ··· 301 1. 미국 농업보험의 최근의 동향 ··· 301 2. 캐나다의 농업경영안정대책의 동향 ··· 305 부록 I-5. EU 직접지불제의 최근 동향과 영국의 사례 ··· 311 1. 서론 ··· 311 2. EU 직접지불제의 변화과정 ··· 312 3. EU 직접지불제의 최근 동향 ··· 319 4. 영국의 농업환경 직접지불제 ··· 331 부록 I-6. EU의 직접지불 지원 신청 양식 ··· 354 1. 아일랜드(Ireland)의 면적기준 직접지불 ··· 354 2. 영국 England 지역의 직접지불 신청 양식 ··· 356 부록 I-7. 아일랜드의 직접지불제의 관리 사례 ··· 369 1. 농업 개요 ··· 369 2. 농업정책 현황과 방향 ··· 370 3. 직접지불의 이행 및 관리 ··· 373 4. 직접지불에 대한 농가 자문 서비스 ··· 376
vi 5. 시사점 ··· 378 부록 I-8. 프랑스의 국토경영계약(CTE) 제도와 지속가능농업환경계약 (CAD) 제도 ··· 381 1. 제도 도입의 배경 ··· 381 2. CTE 제도의 개요 ··· 384 3. CTE 제도에 대한 평가와 CAD 제도로의 변화 ··· 394 4. 시사점 ··· 396 부록 Ⅱ-1. 일본의 중산간직불제 개요 및 평가 ··· 398 1. 제도 도입의 경위 ··· 398 2. 개요 ··· 398 3. 직불제 도입에 관한 논점 ··· 399 4. 일본 직불제의 주요 내용 ··· 400 5. 일본 직불제 요약 및 평가 ··· 408 부록 Ⅱ-2. 일본 중산간직불제의 성과와 향후 과제 ··· 409 1. 직불제 실시과정의 어려움 ··· 409 2. 직불제 실시 성과(2000년 11월 현재) ··· 409 3. 직불제 추진 상황(2000년도) ··· 410 4. 직불제 추진 상황(2002년도) ··· 410 5. 직불제 평가(농림수산성 2001년 6-7월 실시)에 관한 설문 내용 ··· 411 6. 향후 규명 과제 ··· 413 7. EU와 다른 일본의 중산간직불제의 특징 ··· 415 8. 일본 직불제의 종합평가 ··· 415 부록 Ⅱ-3. 중산간지역직불제의 활용사례 ··· 417 1. 야쿠노정의 개요 ··· 417 2. 직접지불제도의 활용 ··· 417
3. 직접지불제도의「기본방침」 ··· 418 4. 야쿠노정 방식의 특징 ··· 419 5.「중산간지역활성화추진사업」의 내용(아래 그림 참조) ··· 419 6.「畑영농조합」의 활동 ··· 420 7. 직불제의 문제점 ··· 421 8. 야쿠노정 방식의 시사점 ··· 421 부록 Ⅱ-4. 쌀정책개혁 관련시책의 개요 ··· 423 제1절 논농업 구조개혁 교부금 ··· 423 1. 취지 ··· 423 2. 사업내용 ··· 423 3. 사업실시주체 ··· 423 4. 사업실시기간 ··· 424 5. 자금융통 ··· 424 제2절 논농업구조개혁 교부금(산지조성대책) ··· 425 1. 취지 ··· 425 2. 사업실시주체 ··· 425 3. 체계(별지1 참조) ··· 425 4. 실시방침의 작성 ··· 426 5. 비전의 작성 등 ··· 426 6. 광역자치단체별 교부금 산정(검토중) ··· 427 7. 교부금 사용처 등 ··· 428 8. 교부요건 등 ··· 429 9. 특별조정촉진 가산 ··· 429 10. 구(舊)지역 논농업재편 긴급대책(구 CTE)에 대하여 ··· 430 11. 사업실시기간 ··· 430 12. 2004년도 예산요구액 ··· 430
viii 제2절 산지조성대책(주요부분)에 관한 교부금 사용지침(안) ··· 432 1. 교부금 사용처의 범위 ··· 432 2. 배려사항 ··· 432 3. 교부금 사용처에 해당하지 않는 활동 ··· 433 제3절 특별조정촉진가산에 관한 지침(안) ··· 433 1. 대폭 초과달성에 대한 지원 ··· 434 2. 지역 특용작물 진흥에 대한 지원 ··· 434 3. 기타 의욕적인 생산조정활동으로 지사가 정하는 것 ··· 434 제3절 논농업구조개혁교부금(벼농사 소득기반 확보대책) ··· 436 1. 취지 ··· 436 2. 대상자 ··· 436 3. 대상미곡 ··· 437 4. 기본적 체계 ··· 437 5. 광역자치단체의 대책실시 ··· 438 6. 광역자치단체에 대한 교부액 ··· 438 7. 사업실시주체 ··· 439 8. 사업실시기간 ··· 440 9. 2004년산 소요예상액 ··· 440 제4절 광역자치단체단계의 기본체계변경에 대하여 ··· 441 1. 보전단가 ··· 441 2. 기준가격 ··· 442 3. 생산자 갹출비율 ··· 442 4. 대상자 및 대상미곡 ··· 442 제5절 농축산연계추진대책 ··· 443 1. 취지 ··· 443
2. 사업내용 ··· 443 3. 사업실시주체 ··· 444 4. 보조율 ··· 444 5. 사업실시기간 ··· 444 6. 2004년도 예산요구액 ··· 444 제6절 전업농 경영안정대책 ··· 446 1. 취지 ··· 446 2. 체계 ··· 446 3. 기타 ··· 449 부록 Ⅱ-5. 일본의 유기축산 현황 ··· 450 1. Codex가이드라인의 채택 ··· 451 2. 유기축산에 대한 대응 현황 ··· 451 3. 유기축산에 관한 검토회 ··· 452 부록 Ⅱ-6. Codex유기축산 가이드라인과 국제적 동향 ··· 456 1. Codex 규격의 중요성과 그 성격 ··· 457 2. Codex 유기축산 가이드라인의 개요 ··· 458 3. 유럽의 유기축산 전개 현황과 특징 ··· 461 4. 미국의 유기축산 전개 상황과 특징 ··· 462 5. 결론 ··· 465 부록 Ⅱ-7. 농촌지역활성화 종합계획조사 ··· 466 1. 과제에의 접근 ··· 466 2. 농촌경관에 관한 조례․협정 사례 ··· 481 부록 Ⅱ-8. 농산촌의 경관형성시책의 특징 ··· 491 1. 도입 ··· 491
x 2. 농산촌의 경관개념 ··· 492 3. 농산촌의 경관형성시책의 개념 ··· 494 4. 경관형성시책의 생성과정 ··· 497 5. 결론 ··· 500 6. 남은 과제 ··· 502
표 차 례
제 2 장 표 2-1. UR 농업협정문에 따른 국내보조의 분류 ··· 15 제 3 장 표 3-1. 농정의 비전과 정책 틀 ··· 22 표 3-2. 기준시비량과 소비량 비교 ··· 24 제 4 장 표 4-1. 고정 직접지불(FDP)과 AMTA 지급률의 비교 ··· 31 표 4-2. 품목별 목표가격 ··· 35 표 4-3. 1인당 보조 상한 ··· 40 표 4-4. 교환증서의 활용 수준 ··· 40 표 4-5. FDP의 상한과 기준면적의 관계 ··· 41 표 4-6. 보조 대상농가의 수혜자 수 ··· 41 표 4-7. PFC 보조의 분포 ··· 42 표 4-8. 농가 형태별 직접지불(PFC)의 배분 ··· 42 표 4-9. 품목별 농가의 보조 배분 ··· 43 표 4-10. 농지가격 및 임차료 ··· 45 표 4-11. 임차농에서 지주로 직접지불의 전이 수준：1996년 ··· 45 표 4-12. 면적기준 직접지불의 대상 작물 ··· 48 표 4-13. 기준면적 직접지불(AAPS)의 지급률 ··· 49 표 4-14. 단일 직접지불의 산출 사례：농가 ‘갑’ ··· 55 표 4-15. 기준연도에 직접지불 대상 면적 ··· 56 표 4-16. 단일 직접지불의 산출 사례：농가 ‘을’ ··· 56 표 4-17. 지불 권한의 이전 방식 비교：농가 ‘병’ ··· 58 표 4-18. 농촌개발 조치의 구분：Agenda 2000 ··· 59xii 표 4-19. 농촌개발 개혁의 형태와 지원 규모：2000~06년 ··· 65 표 4-20. 주요 농촌개발 조치별 지원 규모：2000~06년 ··· 66 표 4-21. 농촌개발 조치의 최대 지원규모：2003년 CAP 개혁 ··· 70 표 4-22. 기준 수익의 산출 ··· 74 표 4-23. 기준 수익 $100,000에 대한 보호 수준별 농가의 적립 규모 ··· 75 표 4-24. 생산 수익의 산출 ··· 75 표 4-25. 지불액의 산출 ··· 76 표 4-25. CAIS 제도의 2004년도 일정 ··· 77 표 4-26. 모델리티 초안의 주요 내용：블루박스와 그린박스 ··· 82 표 4-27. 가격 및 소득보조 지급률의 비교 ··· 88 표 4-27. 주요국의 직접지불 규모 ··· 91 제 5 장 표 5-1. 다원적 기능 제고 직불제 도입 여건 ··· 111 제 6 장 표 6-1. 관세율별 관세 감축 가정 ··· 123 표 6-2. 장기 쌀 수급전망 ··· 123 표 6-3. 재배면적, 가격, 소득 전망 ··· 125 표 6-4. 주요 작목별 재배면적 전망 ··· 128 표 6-5. 품목별 농판가격(1995=100) ··· 128 표 6-6. 시나리오별 총소득 전망 ··· 131 표 6-7. 시나리오별 소득보전직불 소요재정 및 AMS ··· 132 표 6-8. 수매제도 소득효과, AMS ··· 134 표 6-9. 미국 2002농업법의 품목별 목표가격 ··· 136 표 6-10. 경영규모별 쌀소득 유지 면적 ··· 138 표 6-11. 양념채소 재배 농가호수 및 면적 ··· 141 표 6-12. 품목별, 경영규모별 농가수와 재배면적 비중 ··· 142 부표 6-1 쌀소득, 밭작불 소득 비교 ··· 146 부표 6-2. 쌀 소득보전직불제 가입현황 ··· 152
부표 6-3. 경영규모별 가입현황 ··· 153 부표 6-4. 연령별 가입현황 ··· 153 부표 6-5. 수확기 가격 및 소득(2000∼03) ··· 154 부표 6-6. 규모별 부담금과 보전금 ··· 155 제 7 장 표 7-1. 쌀, 채소, 과실가격 및 재배면적 변화 ··· 160 표 7-2 친환경직접지불제의 운용 실적(1999-2004) ··· 165 표 7-3. 2004년도 친환경농업 직불제 운용 지침 ··· 165 표 7-4. 친환경농업직불제에 대한 반응조사 결과 ··· 167 표 7-5. 친환경농업(논 농사) 직불제의 연차별 차등화 지급단가(안) ··· 173 표 7-6. 친환경직불제 선택 메뉴 프로그램 ··· 177 표 7-7. 메뉴방식의 친환경농업직불제 추진을 위한 준비사항 ··· 179 표 7-8. 축산업에서 친환경과 연계되는 사항 ··· 181 표 7-8. 국내 경관보전 관련 동향 개요 ··· 203 표 7-9. 농촌경관자원의 유형별 분류 ··· 206 표 7-10. 보전 가치가 높은 농촌 경관자원 평가(전문가 조사 결과) ··· 208 표 7-11. 경관보전 직불제와 조건불리지역 직불제의 비교 ··· 217 표 7-12. 사례마을의 표고 분석 ··· 220 표 7-13. 마을의 경사 분석 ··· 221 표 7-14. 마을의 향 분석 ··· 222 표 7-15. 마을의 토지이용 현황 ··· 222 표 7-16. 원경관 관리활동의 예(유휴농지 대상 경관작물 식재) ··· 227 표 7-17. 원경관 관리활동의 예(주택 지붕색 변화) ··· 228 표 7-18. 근경관 관리활동의 예(소정원의 조성) ··· 228 표 4-19. 근경관 관리활동의 예(돌담의 조성) ··· 229 표 7-20. 다락 논의 유지를 위한 비용 ··· 231 표 7-21. 다락 논의 조수입과 경영비 ··· 232 표 7-22. 유휴농지 대상 경관작물 식재에 따른 비용 산출 ··· 232 표 7-23. 지붕 교체 의사가 있는 가구 ··· 233
xiv 표 7-24. 지붕 교체에 따른 비용 산출 ··· 233 표 7-25. 목재 대문 설치에 따른 비용 산출 ··· 234 표 7-26. 담장 교체 의사가 있는 가구 ··· 234 표 7-27. 담장 교체에 따른 비용 산출 ··· 234 표 7-28. 소정원 조성에 따른 비용 산출 ··· 235 표 7-29. 마을안길 식재에 대한 비용 산출 ··· 235 표 7-30. 경관협약에 따른 비용 총계 ··· 237 부표 7-1. 유기농으로 전환시 연차별 장려금 지급액 ··· 245 부표 7-2. 사료작물 재배지 면적 수준 및 장려금의 단가 ··· 254 부표 7-3. 조건불리지역에 대한 지원방법간의 장단점 비교 ··· 260 제 8 장 표 8-1. 경영이양직불금 수급자 연령별 구성 ··· 264 표 8-2. 경영이양 직불제 사업 실적 ··· 265 표 8-3. 경영방식별 소득 ··· 266 표 8-4. 논 경영규모별 농가수, 경영면적 변동추이 ··· 268 <부록> 부표 Ⅰ-1. 건전한 농업 및 환경관리를 위한 조건 ··· 325 부표 Ⅰ-2. 직접지불 조정에 대한 추가 보상금 국가별 상한선 ··· 327 부표 Ⅰ-3. 국가별 기준지불액 상한선 (백만유로) ··· 329 부표 Ⅰ-4. 경종작물 경작지에 대한 CSS 보조금 기준 ··· 336 부표 Ⅰ-5. 석회질 초지에 대한 CSS 보조금 ··· 336 부표 Ⅰ-6. 해안지역 보호를 위한 CSS 보조금 ··· 337 부표 Ⅰ-7. 토지경계물에 대한 CSS 보조금 기준 ··· 338 부표 Ⅰ-8. 역사적 유물 및 유적지에 대한 CSS 보조금 ··· 339 부표 Ⅰ-9. 평야지대 히스에 대한 CSS 보조금 ··· 339 부표 Ⅰ-10. 접근로의 개설 및 관리에 대한 CSS 보조금 ··· 340 부표 Ⅰ-11. 옛 목초지의 유지 관리를 위한 CSS 보조금 ··· 341 부표 Ⅰ-12. 옛 과수의 유지 관리를 위한 CSS 보조금 ··· 341
부표 Ⅰ-13. 옛 과수의 유지 관리를 위한 CSS 보조금 ··· 342 부표 Ⅰ-14. 강, 호수 주변지역의 유지 관리를 위한 CSS 보조금 ··· 343 부표 Ⅰ-15. 영국 농촌발전 프로그램의 종류 ··· 348 부표 Ⅰ-16. 2003∼04년도 RPA의 목표 ··· 351 부표 Ⅰ-17. 2003년 직접지불의 절차 ··· 375 부표 Ⅰ-18. 아일랜드의 직접지불 참여 농가 현황：2002년 ··· 375 부표 Ⅰ-19. CTE 제도의 지원대상 시책 ··· 391 부표 Ⅱ-1. 대상지역 및 대상농경지의 인정기준 ··· 402 부표 Ⅱ-2. 2001년도 대상면적 ··· 404 부표 Ⅱ-3. 지불 단가 ··· 404 부표 Ⅱ-4. 부락협정의 주요 활동상 특징 ··· 410 부표 Ⅱ-5. 유럽의 유기식육 및 우유유제품 시장 규모 ··· 455 부록 Ⅱ-6. Codex유기축산 가이드라인과 국제적 동향 ··· 455 부표 Ⅱ-7. Codex 유기축산 가이드라인의 검토 경위 ··· 458 부표 Ⅱ-8.「유기식품의 생산, 가공, 표시 및 판매에 관한 가이드라인」의 구성 ··· 459 부표 Ⅱ-9. 유럽 각국의 유기인증 축산 수(1996년) ··· 462 부표 Ⅱ-10. 미국의 유기농업과 가축수의 추이(1992-97년) ··· 463 부표 Ⅱ-11. 유기농업에 있어 가축 및 축산물 ··· 464 부표 Ⅱ-12. 조례의 형태 ··· 471 부표 Ⅱ-13. 조례에 의한 토지이용규제의 개별적 문제점 ··· 474 부표 Ⅱ-14. 농촌․지역경관에 관한 조례의 목적과 수단 ··· 479 부표 Ⅱ-15. 사례의 적용 ··· 479 부표 Ⅱ-16. 마을길거리경관형성시책의 형태별 개념 설명 ··· 495 부표 Ⅱ-17. 직접적 경관형성시책 및 간접적 경관형성시책 개념 설명 ··· 496
xvi
그 림 차 례
제 4 장 그림 4-1. FDP와 CCP의 지급 일정：2002∼04년··· 34 그림 4-2. 미국 CCP의 운용 방식：밀 ··· 38 그림 4-3. EU의 곡물 개입가격과 직접지불 추이 ··· 50 그림 4-4. EU의 축산 직접지불 추이 ··· 51 그림 4-5. EU 직접지불의 배분 현황：2000년 ··· 53 그림 4-6. 농촌개발 조치에 지출한 CAP 규모 ··· 63 그림 4-7. 농촌개발 정책의 지원 구조 ··· 64 그림 4-8. 농촌개발 조치의 그룹별 예산：2000~06년 ··· 67 그림 4-9. 기준 수익과 보호 수준 ··· 73 그림 4-10. 농가 인출과 정부 보조의 지불 사례 ··· 76 그림 4-11. DDA 농업협상의 일정과 주요 사안 ··· 80 그림 4-12. 농업환경 조치의 실행 원칙 ··· 88 그림 4-13. 주요 선진국의 농업환경 조치에 대한 지출 추이 ··· 92 그림 4-14. 정책의 관측과 평가 ··· 92 그림 4-15. 농업정책의 효과 ··· 95 제 5 장 그림 5-1. 소득안정을 위한 직접지불제 체계 ··· 110 그림 5-2. 농업경영주 연령 구성의 변화 ··· 114 제 6 장 그림 6-1. 쌀 가격 전망 ··· 125 부그림 6-1. 도작소득기반 확보 대책의 보전 정도 ··· 157 부그림 6-2. 전업농 경영안정대책 ··· 157제 7 장 그림 7-1. 친환경농법과 관행농법의 생산비 및 소득차이 비교 개념도 ··· 162 그림 7-2 연차별 친환경농법별 쌀 소득차이 분석 ··· 171 그림 7-3. 친환경농업직불제 지원금의 연차별 차등화 체계 ··· 172 그림 7-4. 친환경축산의 범위 ··· 182 그림 7-5. 친환경축산직불제 시범사업의 기본 구조 ··· 185 그림 7-6. 친환경축산 발전단계에 따른 직불제의 단계적 추진 방안 ··· 192 그림 7-7. 농촌경관 중 훼손이 가장 심각한 영역(전문가 조사결과) ··· 198 그림 7-8. 농촌경관을 결정하는 가장 결정적 자원(전문가 조사결과) ··· 207 그림 7-9. 농촌경관자원 연계의 개념도 ··· 209 그림 7-10. 직불제 대상 경관자원 결정시 판단기준(전문가 조사결과) ··· 210 그림 7-11. 사례마을 대상 경관보전 직불제(안) 적용 절차 ··· 219 그림 7-12. 마을의 농업적 경관 ··· 223 그림 7-13. 低시점으로 본 마을의 원경관 ··· 224 그림 7-14. 中시점으로 본 마을의 원경 ··· 225 그림 7-15. 高시점으로 본 마을의 원경 ··· 226 그림 7-16. 종합계획도 ··· 238 부그림 7-1. 조건불리지역 문제의 악순환 구조 ··· 256 <부록> 부그림 Ⅰ-1. 가격보조 조치가 발동하지 않는 경우 ··· 278 부그림 Ⅰ-2. 가격보조 조치가 발동하는 경우 ··· 278 부그림 Ⅰ-3. EU의 곡물 개입가격과 직접지불 추이 ··· 280 부그림 Ⅰ-4. EU의 곡물 개입가격과 시장가격 추이 ··· 280 부그림 Ⅰ-5. 미국의 주요 곡물가격과 LR 비교 ··· 283 부그림 Ⅰ-6. CRC․RA의 수입보상액과 보험금 ··· 304 부그림 Ⅰ-7. 적립측의 계산예 ··· 307
xviii 부그림 Ⅰ-8. 인출액의 계산예(보증수준 70%) ··· 309 부그림 Ⅰ-9. RPA 관리그룹구조 ··· 325 부그림 Ⅰ-10. 유럽연합의 정책기조 변화와 프랑스의 대응 ··· 382 부그림 Ⅰ-11. CNASEA의 조직도 ··· 389 부그림 Ⅰ-12. CTE 추진 절차에 대한 개략도 ··· 390 부그림 Ⅱ-1. 「중산간지역활성화추진사업」의 내용 ··· 420 부그림 Ⅱ-2. 산지조성대책 사업 흐름 ··· 431 부그림 Ⅱ-3. 특별조정촉진가산금 지급 체계 ··· 435 부그림 Ⅱ-4 도작소득기반 확보 대책 ··· 440 부그림 Ⅱ-5. 도작소득기반 확보 대책의 보전 정도 ··· 441 부그림 Ⅱ-6. 농축산연계추진체계 ··· 445 부그림 Ⅱ-7. 전업농경영안정대책 ··· 449
제 1 장
서 론
1. 연구의 필요성
○ WTO 출범 이후 농가소득이 정체되고 부채가 증가하는 등 농가경제가 악 화되고 있으나 이러한 문제점을 해소할 수 있는 직접지불제 등 지원책이 미진한 실정이다. ○ 농산물 상대가격 하락 등으로 실질농가소득이 정체되어 도시와 농촌 간 소득격차가 점차 확대되고 있다. 도시근로자가구소득에 대한 농가소득 비 율은 1990년 97.4%, 1995년 95.1%, 2000년 80.6%에서 2002년도에는 73%로 하락하였다. ○ 1997년도부터 직접지불제를 도입하였으나 논농업직불제 외에는 농업인이 체감할 수 있는 수준이 되지 못한 실정이다. 2003년도 직접지불제 예산은 총농업예산의 6.8% 수준이다. 이는 미국의 36.1%(2001년)과 일본의 13.2% (2001년)에 비해 낮은 실정이다. ○ DDA 진행, 쌀 협상, FTA 추진 등으로 농산물 시장개방이 더욱 진전되면2 농산물 가격이 하락하고 농업소득이 추가적으로 줄어들 전망이다. DDA 협상에서 관세 감축 폭이 확대될 가능성이 있으며, 쌀 등 주요 품목이 특 별품목(special product：SP)으로 취급받지 못하거나 농업의 다원적 기능 (multi-functionality of agriculture)을 인정받지 않으면 개방 피해는 증폭될 것 으로 예상된다. 쌀 협상에서 관세화 유예가 불투명하며, 관세화 유예가 연 장되더라도 MMA 증량 등 개방 확대는 불가피할 것으로 전망된다. ○ 농가의 자구노력만으로 개방 확대에 따른 어려움을 극복하기 어려우므로 직접지불제 확충 등 정부의 지원이 불가피한 것으로 보인다. 직접지불제 확대의 기본원칙에 대해서는 2002년 농어업특위에서도 합의되었지만 그 방식에 대해서는 농림부와 예산당국, 전문가 사이에 논란이 있고 직접지 불제 확대 규모는 구체적으로 제시되지 않고 있다. 개방 확대에 대응하여 경쟁력제고를 위한 농정혁신이 요청되고 있으며 이를 위해서는 직접지불 제 확대 등 가시적 정책 제시로 농업인의 불안감을 완화할 필요가 있다. ○ 직접지불제와 관련하여 적지 않은 비판과 문제점도 제기되고 있다. 논농 업직접지불제 등이 전체 농가를 대상으로 하므로 영세농의 퇴출을 지연 시켜 구조조정에 역행한다는 주장이다. ○ 직접지불제는 필요하지만 직불제 확충을 위해 새로운 예산을 요구하기보 다는 현재의 농업예산 중 가격을 왜곡시키는 정책이나 생산기반확충 정 책을 축소하여 마련해야한다는 주장도 제기되었다 (이명헌, 2000). ○ 직접지불제가 사회적 이슈에 따라 산발적으로 도입된 결과 우선 순위와 지역, 품목 간 형평성 등이 충분히 고려되지 못하였다는 비판도 제기되었 다. 경영이양직불, 친환경농업직불, 논농업직불, 쌀소득보전직불, 쌀생산조 정제 등 5가지 직접지불프로그램 중 4가지가 쌀에 관한 것으로 축산이나 기타 작물을 재배하는 농가의 직접지불제에 대한 요구가 커지고 있다. 또 한 국제적으로 중요하게 다루어지고 있는 환경보전이나 지역개발, 농업․ 농촌의 다원적 기능 제고를 위한 지원 제도가 미흡한 실정이다.
○ DDA에서의 국내총보조(aggregate measurement of support：AMS) 감축, 허용 보조 요건 강화 등에 대응한 대책이 미흡하다는 비판도 제기되고 있다. 쌀소득보전직불제가 감축대상(amber)으로 설계된 점, 논농업직불제와 경영 이양직불제, 재해보험지원의 허용대상(green) 충족여부와 변형된 생산감축 하의 직불제(blue box) 활용 가능성이 제기되고 있다. ○ 이러한 문제점을 검토하고 새로운 여건에 대응할 수 있도록 직불제 확대 에 관한 종합적인 청사진을 마련할 필요가 있다. 이를 통하여 농업인의 장래에 대한 불안감을 완화하고 개방 확대에 대응한 정책전환에 대한 동 의를 상대적으로 용이하게 구할 수 있다. 또한 직접지불제 지원 수준을 둘러싼 논쟁의 사회적 비용을 최소화하고 직접지불제 비용과 효과를 감 안한 우선순위 설정으로 정책의 효율화를 기할 수 있다. 또한 국내의 농 업현실을 감안하면서도 국제협약에 위배되지 않도록 직불제 추진방향을 제시하여 정책의 지속성을 확보하도록 도모할 필요가 있다.
2. 선행연구 및 외국의 제도 검토
2.1. 선행 연구
○ 농민단체와 학계, OECD는 직접지불제 확대를 주장 및 권고하고 있다. OECD가 한국의 농정을 검토한 최초의 보고서에서 가격지지로부터 직접 적인 형태의 지원으로 이행할 것을 고려하도록 권고한 바 있다(OECD, 1999:17). ○ 우리나라에서는 직접지불제에 대한 연구결과가 충분히 축적되지 않은 실 정이며 그만큼 심도있는 논의가 이루어지지 않았다. UR을 전후하여 직불 제를 추가적인 농가소득 지지수단으로 인식한 초기의 논의부터 농정개혁4 의 차원에서 도입을 적극 검토해야한다는 주장, 직불제의 전면적 도입은 시기상조이며 타 정책의 보완적인 수단이 되어야 한다는 의견 등 다양한 입장이 제시되었다. ○ 박진도(1996), 서종혁 등(1996), 이정환 등(1998)의 초기 연구에서는 직접지 불제를 생산과 분리된 정책으로서 전면적으로 도입할 수는 없지만, 농정 의 효율화를 위해 경제적 왜곡이 적은 직불제를 보완적으로 도입하면서 농업구조개선을 위한 투입재 보조를 감축하는 등 농업정책의 개혁 필요 성을 주장하였다. ○ 김태곤(1999)은 미국이나 EU와 달리 우리나라의 직접지불제는 생산과 연 계되거나 생산성 향상을 목표로 하는 것은 불가피하며, 이 목적을 위해 WTO 협정의 유연성을 잘 활용해야 한다고 주장하였다. ○ 이명헌(2002)은 소득분배, 정책 변경에 대한 보상, 소득 안정화, 생산능력 의 유지를 직불제 도입의 원칙으로 제시하였으며, 이 외에 많은 논자들은 WTO 그린박스의 유지, 구조조정과의 상충성 최소화를 직불제 도입의 조 건으로 제시하였다. ○ 세부 시행방안 수준에서는 조건불리지역직불(오내원 등 1998, 오내원 등 2002), 소득안정프로그램(오내원 등 2001), 논농업직불(박동규 등, 2000), 쌀 소득보전직불(김명환 등 2002) 등이 있으며, 이중 일부는 정책화되었다. ○ 직불제 평가에 관한 연구는 본격적으로 이루어지지 못하고 있다. 서종혁 등(1997)에서는 주요 직불제의 시안에 대해 정책타당성과 적합성, 수용성 등을 사전 평가하였으며 사공용(1999)은 OECD의 직불제 원칙을 소개하고 경영이양직불제와 논농업직불제의 정책 타당성을 비판적으로 검토하였다. 논농업직불제의 사전평가로 강태구(2001)와 김충실(2002)의 연구가 있으 나, 분석방법의 모호성 등으로 결론의 타당성에 의문이 제기되고 있다. ○ 최근에는 직불제와 관련하여 DDA 국내보조 협상의 전략에 관한 연구가
이루어지고 있다. 임송수(2002)는 비교역적기능 반영을 위해 DDA에서 원 론수준에서 제기된 식량안보, 소규모 가족농 지원, 농촌활력 지원에 관한 제안을 하였다. ○ 또한 임송수(2003)는 외국의 보조정책과 협상제안 분석을 토대로 우리나 라의 보조금 협상전략으로 AMS 재산출 문제를 제기하고, AMS와 최소허 용보조, 블루박스, 그린박스 등에 대한 협상전략을 제시하였다. ○ 기존의 연구에서는 쌀 협상, FTA타결, DDA협상 등 여건변화에 따른 효과 적인 소득안정화 방안 및 직불제 도입방안에 대한 큰 방향 제시가 이루어 지지 않았다.
2.2. 외국의 직불제와 관련협상의 최근 동향
○ DDA 협상에서 ‘AMS 대폭 감축’과 ‘허용보조 조건 강화’로 직불제 시행에 도 제약이 커질 전망이지만 개도국지위 유지 여부에 따라 제약요건 수준 은 크게 달라질 수 있다. 사문화된 하빈슨 의장 초안에 의하면 AMS는 선 진국은 5년간 60%, 개도국은 10년간 40% 감축하고 품목별 AMS 증가를 불 허하여 보조금 대폭 감축이 예상되었다. 우리나라의 2010년도 AMS 한도는 5,960억원(선진국)에서 1조 1,920억원(개도국)이 될 것으로 예상되었다. ○ 생산제한 하의 보조금(blue) 감축문제(선진국은 1999∼2001년 기준 5년간 50% 감축 또는 AMS에 산입하여 감축하므로 미사용 국가의 신규도입 불 가)는 보조금 협상의 최대 걸림돌이었으나, EU가 생산중립적 정책으로 전 환하는 것에 합의함으로써 의장 초안에 준한 타결이 예상된다. ○ 최소허용보조는 선진국은 5%에서 5년간 매년 0.5%씩 감축, 개도국은 10% 유지하는 제안에 대해 EU는 강하게 찬성하나 미국은 감축에 반대하는 입 장을 견지하고 있다. ○ 허용보조 조건을 강화하는 방안도 제시되었다. 생산 비연계 소득지원 등6 에서 기준기간을 정할 것과 보조 수준을 고정하는 것이 제시되었다. 소득 안정, 재해보험의 소득보전 한도를 기준소득의 70%로 제한하며 생산자 은퇴에서 장기임대를 제외(2차 초안)하고, 생산자와 자원 은퇴지원에서 한 시 운영 조건을 달고 있다. ○ 개도국에 대해서는 UR 농업협정문 6조 2항의 개도국 우대조치(S&D)를 구 체화․확대하는 한편, 식량안보 목적으로 주곡의 국내 생산능력 유지를 위한 지불, 농촌활력과 문화계승 유지 목적으로 소규모 가족농에 대한 지 불의 도입이 검토되었으나 일부 국가의 반대가 있었다. ○ OECD 주요 국가들에서 직불제는 확대되고 있으며, 생산중립적이고 환경 정책과 연계하며, 지역특성을 반영하는 방향으로 전환되는 추세에 있다. OECD 국가의 생산자보조상당치(producer support estimation：PSE) 중 가격 지지 비중은 1986∼'88년 평균 77%에서 2002년 63%로 축소된 반면 직접 지불은 15%에서 28%로 증가하고 직접지불액의 총 생산액 대비 비중은 6%에서 9%로 늘어났다. ○ 일본은 2000년에 중산간지역 직불제를 도입하였으며, 그 특징은 부락중점, 농가비선별, 지방재량(小田切德美, 1999), 5년간의 협정에 기초함으로써 예 산 단년도주의 탈피, 농업의 공익적 기능을 함양하기 위한 의무사항을 부 과하는 것이다. ○ 프랑스는 1999년에 국토경영계약제도(CTE)를 도입하였는데 계약에 기초 하여 지원함으로써 농민의 책임과 권리를 강화하는 방식이다. 계약내용은 경영개선과 고용 촉진, 환경과 국토보전활동으로 되어 있으며 지방재량권 을 확대하여 CTE의 내용이 도(데파트망)별로 서로 다른 특징이 있다. ○ EU는 보상지불제를 생산중립적으로 전환하는 CAP 개혁안에 합의하였다. 품목별 생산면적 기준으로 지불하던 보상지불액을 과거의 수혜금액에 따 라 현재의 생산과 관계없이 지불(single farm payment)하며, 직불 수급조건
으로 환경, 식품안전성, 동식물 위생, 동물 복지에 관한 의무사항(GAP)을 부여(cross-compliance)하였다. 보조금을 점차 감축하는데 특히 대농의 보조 금 감축을 확대하고 있다. 감축된 보조금은 지역개발 등에 사용하기로 하 였다. ○ 가격정책 축소에 대응한 소득보험, 경영안정프로그램이 확대되고 있다. 일본은 '90년대 후반부터 품목별 경영안정대책을 확대하고 있으며, 최근 에는 인정농업자(우리나라의 전업농에 해당함)에 대해 경영체단위의 소득 안정프로그램을 준비 중에 있다. 미국은 부족불제도의 전환 이후 소득보 험을 도입하였으나, 소득안정효과가 불충분하여 2002농업법에서는 목표가 격(소득)을 설정하고 이를 보상하는 직불제를 도입하였다.
3. 연구 목적
○ 이 연구는 DDA 협상 등 시장개방에 대응하여 중장기적인 직접지불제 확 충 방안을 강구하는 것을 목적으로 한다. ○ 중장기 직접지불제의 기본 방향 및 비전을 제시하고 논농업직불제 등 이 미 시행중인 직불제 평가를 통해 개선방안을 모색하며 우리 실정에 적합 한 새로운 직접지불제의 도입방안을 강구하도록 한다.4. 연구내용 및 방법
4.1. 연구의 흐름
8 DDA 등 시장개방 영향 평가 농업․농촌의 비전 농정 패러다임의 변화 (새로운 policy mix) 직접지불제의 체계화 새로운 직불제 도입방안 강구 기 도입 직불제 개선방안 우선순위 단계적 도입 재정소요 DDA 보조금협상 외국의 직불제 현행 직불제 평가
4.2. 연구 내용
4.2.1. 직접지불제의 확충 필요성
○ DDA 협상 등 시장개방 확대에 따른 농업부문에 미치는 영향을 검토할 필 요가 있다. 총량 및 부문별 생산 및 소득 감소 전망에 관한 계량적 분석 을 추진한다. ○ 농업/농촌 비전과 발전전략 속에서의 직접지불제의 위치를 설정하고 구조 정책, 가격정책, 직접지불제 등 정책 패러다임 변화방향을 제시한다.4.2.2. 외국의 직불제와 DDA 보조금 협상 동향
○ 농업환경의 보전과 농업․농촌의 다원적 기능 제고와 관련된 외국의 직접지불제를 중점적으로 파악하되, 가격정책 축소에 대응한 직불제와 경영안 정을 위한 프로그램을 검토한다. ○ 직불제의 도입 또는 정책 전환의 배경 및 지원 대상, 지원 조건 및 의무사 항, 지원 수준, 관리 방법 등 조사한다. ○ AMS 감축 폭과 사용 제한, 최소허용보조의 감축, 그린박스의 허용조건 변 동(예를 들어 소득안정 프로그램의 발동 및 보전 수준), 영세 가족농을 위 한 직불제 등 새롭게 허용을 검토하는 직불제, 우리나라의 개도국 지위 유지 관련 사항 및 DDA 보조금 협상 동향을 파악한다.
4.2.3. 직접지불제의 중장기 기본 방향
○ 농업․농촌 발전방향(농정목표), 농업여건 변화와 연계된 직불제 방향을 제시하도록 한다. ○ 현행 직불제 체계를 종합적으로 평가하고 향후 추진방안을 모색한다. 추 진방안 모색 시 WTO 관련 규정(AMS 한도, 허용보조 조건, 최소허용보조 활용), 농정의 주요 목표와 사회적 공감대(농업구조개선, 농업의 다원적 기능 제고, 농가소득보전과 안정), 관련 통계 정비 등 도입의 수용성과 가 능성, 품목간, 계층간, 지역간 형평성 등을 고려하되 개방조건(개도국 지 위 유지 여부)에 따라 대안별로 접근한다.4.2.4. 현행 직불제의 개선방안
○ 논농업직불제의 성격을 명확하게 설정하고 친환경직불, 소득보전직불과의 역할분담과 보완성을 제시한다. 친환경농업 기능 강화를 위한 제도 개선 방안 등(GAP 제시)을 제시하기로 한다. ○ 쌀 소득보전직불제의 기준소득, 보전율 등 시행방안 개선책을 제시한다. ○ 경영이양 직불제의 연금방식 도입, 단가 조정 등 제도개선 방안을 제시한10 다. 농업인연금제, 국민기초생활보장제 등 기존 사회안전망과의 연계와 역할 분담 등 정책방안을 제시하기로 한다. ○ 친환경직불제의 개선 방안으로 지역․지구 단위의 집단화, 상수원보호구 역 등 환경규제지역에서 환경농업 참여 확대, 모니터링의 실질화 등을 검 토하기로 한다.
4.2.5. 새로운 직접지불제의 도입 방안
○ 농업․농촌의 다원적 기능을 제고하는 메뉴 방식의 다양한 친환경직불 프 로그램 도입 가능성을 검토한다. 예를 들어 경관보전, 친환경축산, 야생동 식물 보호 관련 지원책을 모색한다. 또한 조건불리지역 지원 정책과 연계 가능성을 검토하였다. ○ WTO에서 허용되고 있는 다양한 그린박스 정책을 검토하며 특히 중소 가 족농 지원 등 DDA에서 새로 검토되고 있는 그린박스의 도입 타당성과 방안을 검토하기로 한다. ○ 시장개방 확대에 대비한 소득 보전 및 안정을 위한 직접지불제 도입방안 을 검토한다. 여기에서는 품목별 또는 경영체단위 소득안정프로그램이 대 안이 될 수 있다. ○ 새로운 직불제 도입의 연구 범위는 기본적으로 도입 가능성과 기본방향을 제시하는 것으로 연구 목표를 설정하되 우선 도입이 가능한 2개 내외의 프로그램에 대해서는 구체적인 시행방안 또는 시범사업방안을 제시하며 중장기적으로 도입할 수 있는 직불제를 위한 준비 과제를 제시한다.4.3. 연구방법
4.3.1. 문헌 및 현지 조사
○ 국내외 직불제 관련 문헌을 검토하고 통계자료를 분석하였다.○ 기존 직불제를 평가하기 위한 사례지역 농가와 관련 기관을 조사한다. 새 로운 직불의 도입 가능성 파악을 위한 조사를 실시한다. 문화적/역사적으 로 보전가치가 높은 경관지역을 대상으로 경관의 가치 평가, 보전을 위한 비용 평가, 주민들의 참여 의향 등을 조사 대상으로 한다. ○ 농업환경 보전과 농업/농촌의 다원적 기능 제고를 위해 다양한 프로그램 을 시행하고 있는 유럽과 일본의 정책 실태와 효과를 조사하였다. 해외조 사는 1차적으로 문헌조사와 현지 유학생을 조사원으로 활용하여 전반적 인 내용을 파악하고 2차적으로 필요 국가에 한해 현지출장을 실시하였다.
4.3.2. 전문가, 농민단체와의 협의회 및 정책토론회
○ 주요 주제별 전문가 초청 협의회를 개최하였다. ○ 친환경 축산과 관련된 기술 기준과 경영 실태, 경관의 개념과 우리 사회 에서의 인식 정도, 외국의 친환경 관련 직불제와 지원 프로그램(유럽 중 심)에 대한 전문가 의견을 검토하였다.5. 기대 효과
○ 시장개방 등 여건 변화를 감안하여 적절한 직접지불제의 도입방향을 제시 함으로써 농가의 소득을 효과적으로 보전하고 농업의 다원적 기능을 제 고시킬 수 있을 것으로 기대된다. ○ 기존 직불제의 평가를 통해 현행 제도의 내실화를 도모한다. ○ 선진국의 사례를 충분히 분석하여 우리나라에의 적용성을 검토함으로써 향후 직불제 정책수립 시 참고자료로 활용될 수 있다.12
제 2 장
직접지불제 개념
1)
1. 직접지불제 개념
○ 직접지불(direct payment)은 재정에서 개별 생산자에게 직접 지불되는 소득 이전적 보조를 의미한다. 즉, 가격정책이나 생산기반 조성 지원, 기술개발 등과 같이 지원의 효과가 간접적이거나 집단적인 것이 아니라 특정 그룹 의 농가에게 개별적으로 지원하는 소득보조 방식이다. ○ 직접지불 방식의 보조는 1980년대 후반부터 OECD에서 가격지지 중심의 농정개혁을 논의하는 과정에서 대안으로 검토되었고 이것이 UR협상으로 연결되었다.○ 직접지불과 유사하게 사용되는 용어로 ‘직접소득지지(direct income support)’, ‘직접소득지불(direct income payment)’, ‘생산비연계소득지지(decoupled income support)’ 등이 있으며 이는 사용 배경이나 의미에 따라 다음의 두 계열로 구분된다.
1) 이 장은 서종혁 외(1996), 「WTO 체제하의 농업지원제도 조사 연구」와 박동규 외(2000), 「논농업 직접지불제」내용의 일부를 재정리한 것임.
1.1. 직접소득지지(직접소득지불)
○ 1987년 5월의 OECD 각료이사회에서는 회원국들의 시장 및 무역왜곡적인 농업보조를 감축하여 시장지향적인 농업생산이 이루어질 수 있도록 농업 정책을 개혁하는데 합의하였다. 이 선언에서 농업인에 대한 소득지지는 가격보장이나 생산과 연계된 조치가 아니라 직접적인 소득지지를 통해서 할 것을 합의하였다. ○ 1994년의 OECD보고서는 순수한 직접소득지지를 ‘공공재정으로 특정 농가 집단에 대해 제공하는 모든 명백한 이전소득으로서 과거나 현재, 미래의 생산 및 생산요소와 연계되지 않으며 보조금의 사용목적에 대한 어떠한 조건이나 규정이 없는’ 보조금으로 규정하였다. ○ 실제 추진 중인 정책에서는 이러한 순수한 형태의 직접지불은 거의 없고 대부분 개별 품목에 대한 가격지지효과가 있거나 생산 수준, 투입재와 연 계된 경우가 많다. 따라서 ‘경제적으로 생산과 소비, 무역에 대해 경제적 왜곡이 적은 방식의 생산자보조’를 직접소득지지로 인정하고 있다. ○ OECD의 1994년 보고서는 경제적 왜곡이 적은 직접지불로서 구조조정, 소 득안정화, 최저소득지지, 공공재에 대한 지불(환경 및 조건불리지역 지원), 보상적 지불의 5가지를 들고 있다.1.2. 생산중립적 직접지불(디커플링)
○ 생산중립적 직접지불은 생산과 보조를 분리하는 것, 즉 농업정책이 가지 는 소득지지를 시장왜곡효과로부터 단절시키는 것을 의미한다. ○ 디커플링이라는 용어는 미국의 1987년 ‘대통령경제보고서’에서 등장한 것 으로, 농가소득지지는 생산물에 대한 가격지지 등을 통해서 생산과 연계 되지 않아야 한다는 것을 의미한다. 미국은 대외적으로도 1987년 7월에 GATT에 제출한 농업무역개혁안에서 농업보호폐지(zero option)의 예외로14 ‘디커플된 직접지불’과 ‘진정한 식량원조’를 제시한 바 있다. 디커플링은 OECD에서 정의한 ‘순수한 직접소득지지’에 가까운 개념으로 일반적으로 사용하는 직접소득지지보다 엄격한 개념이다. ○ 미국 내의 농업단체가 디커플링에 대해 심하게 반발하였지만 농업정책은 이러한 방향으로 전환하였다. 생산과 연계되지 않은 직접지불을 주요 내 용으로 하는 1996농업법 하의 생산자율계약지불(production flexibility con-tract payment)이 그 사례이다.
2. 직접지불제의 분류
○ UR 농업협정문에서는 시장과 무역을 왜곡시키는 가격정책 등의 보조를 감축하는 대신, 농가의 소득감소를 보전하기 위해 직접지불제를 부분적으 로 허용하는데 가장 중요한 기준은 특정 품목의 생산과 연계되지 않는다 는 조건이다. 이는 OECD의 직접지불 개념을 원칙적으로 수용하면서 EU 와 미국에서 실시하고 있는 직접지불제를 일부 인정하는 것이다. ○ 개도국의 농업 및 농촌개발을 위한 투자지원과 생산제한 하의 직접지불 (blue)은 부분적으로 인정되었다. ○ UR 농업협정문을 기준으로 한 국내보조를 분류하면 <표 2-1>과 같다. 국 내보조는 방식에 따라서 직접소득보조와 간접보조로 구분된다. 직접소득 보조 중 부속서 2의 5∼13항에 열거된 생산과 연계가 없거나 적은 허용보 조(green), 6조 5항의 생산제한 하의 직접지불(blue), 개도국 투자지원은 감 축이 면제되고 나머지 보조는 감축대상(yellow)이다. ○ 간접보조 중 연구, 지도, 식량안보를 위한 비축제도 등 정부의 일반서비스 정책에 대한 보조는 감축면제 대상이 된다.표 2-1. UR 농업협정문에 따른 국내보조의 분류 보조 형태 분 류 관련 규정 관련 정책 비 고 직접 보조 허용대상 (협의의 직접지불) 부속서 2의 5∼13항 (green box) ․생산중립적 소득보조 ․재해보상 지원 ․이탈농 지원 ․조건불리지역 지원 ․환경농업 지원 등 생산과 연계되지 않은 직 접지불 (관련 조건을 만족 시켜야 함) 6조 5항 (blue box) 6조 2항 ․생산제한하 직접지불 ․개도국의 농업투자 EU의 보상지불제 농업 및 농촌개발 투자 감축 대상 6조 1항 (amber box) ․투입재보조등 일반적 소득 보조 최소허용보조(de-minimis) 비율 내에서의 보조는 허 용(6조 4항) 간접 보조 감축 대상 6조 1항 ․가격지지 등 허용 대상 부속서 2의 2∼3항 ․연구, 지도 등 일반서비스 ․식량안보 비축제도 자료：박동규외,「논농업 직접지불제」, 한국농촌경제연구원, 2000.
3. 우리나라의 직접지불제
○ 우리나라의 농업정책 중 직접지불제나 직접지불제 성격을 갖는 프로그램 이 있다. 농어민에 대한 복지정책의 일환인 농어가 부채경감지원, 농어가 자녀 학자금 지원, 농어민 연금제 지원, 농어촌 의료보험지원 등은 생산중 립적 소득보조의 형태로 볼 수 있다. 또한 재해농가에 대한 소득 및 복구 비 지원도 직접지불의 한 형태이다. ○ 농업구조개선을 위한 투자지원 중에서 개별 농가 또는 조합법인에 대한 보조와 저리융자의 이차부분은 직접지불의 한 형태이지만 대부분의 농민 이나 농정담당자는 이를 직접지불로 인식하지 않고 있다. ○ UR 농업협상 결과 이행에 따른 파급 영향을 최소화하고 농업인 소득 손16 실을 보상하기 위하여 UR에서 허용하는 직접지불제가 도입되어야 한다는 주장이 농민단체 중심으로 제기되었다. 이러한 주장을 반영하여 1994년 12월에 국회에서 여야 만장일치로 농림수산업 생산자를 보호하기 위한 「세계무역기구협정 이행법」이 제정되었다. ○ 직접지불이라는 명칭으로 농업구조개선을 촉진하기 위한 경영이양직불, 친환경농업을 촉진하기 위한 친환경농업직불과 논농업직불제2), 쌀소득 감소에 대응하기 위한 소득보전직불, 수급안정을 도모하기 위한 생산조정 제가 있다. ○ 우리나라에서는 조건불리지역에 대한 직접지불제 도입이 심도있게 검토 되었으나 아직 정책화되지 못하고 있으며 농작물보험 등 선진국형 직접 지불제 실시는 없거나 미진한 실정이다. 우리나라의 경제수준과 농업발전 단계를 고려한 직접지불제 도입 가능성을 검토할 필요가 있다. 2) 논농업직불제는 논농업의 다원적 기능을 유지하는 것에 대한 보상을 목적으로 하며, 납세자를 위한 환경친화적인 영농조건을 지급 조건으로 하였음. 최근에는 쌀 소득 보전 수단으로 사용되는 등 목적이 분명하지 않다는 문제점이 제기됨. 논농업직불제에 대한 구체적인 내용은 제6장을 참조함.
제 3 장
직접지불제 필요성과 의의
3)
1. 직접지불제의 철학사상적 접근
○ 직접지불제는 어떠한 경제활동 또는 재화에 대한 가격을 지불하는 것이 아니므로 시장과 효율성을 중시하는 근대경제학적 시각으로 설명하는데 한계가 있다. 농업부문에 직접지불제를 실시하여야 하는 타당성 근거는 사회의 경제적 정의를 추구하는 철학적 사상에서 찾는 것이 효과적이다. ○ 철학사상에서 가장 핵심적인 개념은 사회정의 실현에 관한 것이다. 사회 정의라는 개념이 가지는 추상성과 미래지향성의 속성 때문에 어떻게 하 는 것이 정의로운 것인가 하는 것에 대한 합의 도출이 어려울 수 있다. 무엇이 정의로운 것인가에 대한 견해는 여러 가지로 갈라지고 있다. ○ 공리주의적관점 (utilitarian perspective)은 근본적으로 최대다수의 최대행복 이라는 이론적 배경을 가지고 있다. 정부의 정책방향은 국가의 부가 증가 (능률성)하기만 하면 그것이 정의로운 것으로 여겨지기 때문에, 생존을 위 3) 서종혁 외(1996),「WTO 체제하의 농업지원제도 조사 연구」와 박동규외(2000), 「논농업 직접지불제」내용의 일부를 재정리한 것임.18 한 취약한 부문에 대한 지원이 다른 부문에 지원하는 것보다 부의 증가가 작으면 정의롭지 못한 것이 된다. 이는 사회적 부를 창출하는 관점에서의 통합성과 과정을 고려하지 않고 결과만 가지고 판단하므로 고통을 받는 개인, 집단, 산업부문에 대한 특별한 배려를 하지 못하는 약점이 있다. 따 라서, 경쟁력이 약하고 부가가치가 타 산업분야보다 작은 농업에 투자하 는 것에 대한 정당성이 부여되지 않는다. 공리주의사상에는 사회정의라는 개념이 존재하지 않는다고 볼 수 있다. ○ 자유의지주의적 관점(libertarian perspective)은 정부의 역할은 최소한의 국방 과 치안 유지기능을 담당하고 나머지 부분은 사회에서 자율적으로 움직 이게 하는 것이 정의로운 것으로 간주한다. 이 관점은 개인의 자유의지만 을 강조하기 때문에 취약한 부분에 대한 정부의 적극적 개입은 정의롭지 못한 것으로 여기고 있다. 이는 현대국가의 형태나 정책방향과 합치되기 어려운 사상이다. ○ 한편 자유주의적 관점(liberal perspective)은 복지국가 건설을 정부의 궁극적 목적으로 설정하는 것이다. 이는 능률지상주의적인 공리주의나 개인의 권 리만을 강조하여 국가의 개입을 최소화하는 자유의지주의적 관점과 큰 차이가 있다. ○ 직접지불제 도입의 정당성에 관한 철학사상적 배경은 자유주의적 관점 (liberalism)이 될 수밖에 없다. 이는 사회구조의 변화에서 가장 고통을 받 는 집단에 대한 지원과 보상에 우선순위를 두는 것이 정의롭다는 이론이 다. 롤스의 주장처럼, 고통의 정도가 큰 집단이나 산업부문에 차등적으로 혜택을 많이 주는 것이 정의의 원리에 어긋나지 않고 적극적으로 사회정 의를 실현하는 것이다.
2. 농정전환에 대한 보상
○ 정부의 농업정책이 외부 환경이나 국내적 필요에 의해 변경되면서 발생하 는 농업인의 손실을 정부가 보상해야 한다는 관점이다. 예를 들어 WTO 출범 이후 쌀에 대한 정부의 시장개입 수준 및 소득지지 효과가 줄어들므 로 이에 대한 대응책으로 논농업직불제 도입 필요성이 제기되었다.4) ○ 농업인은 정부의 정책이 상당기간 존속되리라는 전제하에 특정 농산물을 생산하기 위한 농지나 농기계 등 고정생산요소를 구입하고 기술을 익히 는 등 최적화를 위한 선택을 하고 그에 따른 생산을 영위한다. 농업정책 의 변화는 농가 경제활동의 결과에 손실을 끼치게 되므로 이를 보상해야 하는 타당성이 있다.5) ○ 21세기를 맞아 세계경제는 개방화․국제화가 가속화되어 국가간 장벽 해 소를 통한 세계시장이 형성되고 있다. 농업에서도 예외가 아니어서 10여 년 전 UR에서 개방경제에 편입된 농업은 DDA 협상에서 개방의 실질적 진전을 요구받고 있다.○ DDA 다자간 협상 이외에도 자유무역협정(Free Trade Agreement：FTA)을 통한 국가간․지역간 무역자유화 논의가 활발하게 진행되고 있다. 우리나 라는 칠레와의 FTA 협상을 타결하였으며, 일본, 싱가포르, 아세안 등과의 FTA도 진행 단계에 있다. FTA 체결은 상대국에 따라 경쟁력 수준에 따라 특정 산업부문에 영향을 미치게 된다. 중장기적으로 중국과의 FTA 체결 4) 박동규 외(2000)는 논농업직불제 도입 필요성의 한 요인으로 시장지향적 농정을 추구하면서 발생하는 문제점을 치유하기 위한 것으로 제시함. 따라서 시장을 왜 곡시키는 가격지지(수매제도)는 WTO 농업협정의 기본방향에 따라 점차 축소하 고 WTO에서 허용하는 직접지불제를 도입하는 것이 바람직한 것으로 주장함. 5) 장기적으로 유지되어 온 가격지지정책은 사회와 농업인 사이에 ‘농업지원 유지’ 라는 암묵적인 사회계약(social contract)이라는 측면에서 볼 때 보조감축은 인적, 물적 손실을 초래하므로 이에 대한 적절한 보상이 필요함.
20 은 우리 농업에 가장 큰 위협으로 작용할 수 있다. ○ 세계화는 시장개방의 확대뿐만 아니라 수출보조 폐지, 국내보조 감축 등 국내 농업정책에 대한 제약을 가하고 있다. 이러한 흐름은 국경보호 하에 서 상대적으로 영세하고 생산성이 낮은 채로 지속되어 온 우리 농업의 생 존에 위협이 되고 있다. ○ 이러한 논리는 사회구조의 변화에서 고통을 받는 집단에 대해 우선적으로 보상해야 한다는 롤스(Rawls)의 ‘차등이론(difference theory)'과 ‘정의의 우 선적용(primacy of justice)’ 이론에 근거를 두는 것으로 ‘파레토 최적’의 조 건과도 일맥상통하는 것이다.
3. 시장 실패에 대한 보완
3.1. 농업의 외부경제효과 유지
○ 분권화와 가치관의 다양화 등 세계화에 상반되는 흐름도 부상하고 있다. 생명․환경에 대한 관심이 높아지면서 경제적인 측면을 넘어선 농업의 다원적 가치가 재평가되고 있다. 분권화와 함께 지역균형발전의 원칙이 천명되면서 국토공간의 대부분을 차지하는 농촌지역의 유지가 사회적 관 심사가 되고 있다. 나아가 생활수준 향상과 도시생활의 피로로 대안적 관 광과 여가활동의 장으로서 농촌공간에 대한 수요도 증가하고 있다. ○ 여건 변화에 대응하여 세계 각국은 농업 생산과 유통의 효율화를 통한 경 쟁력 제고를 도모하는 한편, 농산물의 품질과 안전성을 높이며 농업의 다 원적 기능을 강화하고 환경적 역할 제고를 중시하는 방향으로 정책의 중 점을 전환하고 있다. ○ EU는 「Agenda 2000」과 그 이후의 개혁을 통해 농정 목표를 농업의 효율화, 농업생산자의 소득 유지, 농업의 다원적 기능 강화로 설정하고, 농업 과 환경, 지역을 통합하는 정책으로의 전환을 추진하고 있다. 일본은 1992 년 「신정책」을 수립한 후 국민적 관점에 입각한 「식료․농업․농촌」 정책의 확립을 추구하고 있다. ○ 농업 지원정책에서는 시장개입적 수단이 축소되고 직접지불제의 역할이 증대되고 있다. 직접지불제는 국경보호의 축소, 또는 가격개입형 보조금 의 축소에 대응하여 이루어지고 있지만, 농업이 생태계에 미치는 환경부 하를 축소하고 긍정적인 환경효과를 제고하는 방향, 낙후지역의 유지를 위한 직불제 등 다양하게 운영되고 있다. ○ 우리나라에서도 이러한 여건 변화에 대응하여 농업․농촌의 활로와 농정 방향 전환이 모색되어 왔다. 대통령 자문기구인 「농어업․농어촌특별대 책위원회」에서는 2002년 12월 「농어업․농어촌의 새로운 활로」란 제 목의 보고서를 제출하였다. 2004년 2월에는 그 연장선상에서 실천계획이 라 할 수 있는 농림부의 「농업․농촌종합대책(이하 ‘종합대책’으로 약 칭)」이 발표되었다. ○ 「종합대책」은 농정의 비전을 ① 지속가능한 생명산업, ② 도시근로자에 상응하는 소득 실현, ③ 농촌다움을 갖춘 쾌적한 삶의 공간으로 설정하고 있다. 그에 따른 정책 틀로서는 시장지향적 구조 개편, 직접지불제 확충 등 9가지를 제시하고 있다<표 3-1 참조>.
22 표 3-1. 농정의 비전과 정책 틀 비 전 정책 틀 농업 지속가능한 생명산업으로 육성 시장지향적 구조 개편 친환경․고품질 농업 새로운 성장동력 확충 농업인 도시근로자에 상응하는 소득 실현 직접지불제 확충 경영안정장치 강화 농외소득 증대 농촌 농촌다움을 갖춘 쾌적한 삶의 공간 농촌지역 개발 사회안전망 강화 복지인프라 확충 자료：농림부, 2004, 「농업․농촌종합대책」, 15쪽 ○ 아울러 정책 패러다임도 다음과 같이 전환된다고 제시하고 있다. ① 정책 대상을 농업 중심에서 식품과 농촌으로 확대한다. 이는 소비자 입 장에서 농산물의 안전성과 품질을 중점적으로 관리하고, 농촌지역의 개 발과 농민의 복지와 소득 수준 향상을 정책의 주 목표로 설정한다는 의 미이다. ② 생산기반 등 SOC 투자에서 소득과 복지, 지역개발로 투융자 중심을 전환 하며, 농가의 소득안정 수단은 가격지지에서 소득보전으로 전환한다. 이 는 자원배분을 왜곡시키는 정부 주도의 가격지지나 투자지원정책을 시장 지향적인 정책, 예를 들어 직접지불제 등으로 바꾸어간다는 의미이다. ③ 지원방식은 전체 농가에 대한 무차별적․평균적인 지원에서 농가유형 별로 차별화한다. 이는 농업투자 지원은 경쟁이 가능한 전업적 농가 중 심으로 집중하고, 영세․고령농가에 대해서는 은퇴 후 생계안정대책을 마련하는 등 정책 대상을 차별화하겠다는 의미이다. ○ 시장에서 가치가 제대로 평가되지 못하는 다원적 기능을 보완하는 경우에 언제부터 얼마나 보상할 것인지에 대한 이견이 제기될 수 있다. 영농조건
이 양호한 지역을 대상으로 생산기반 정비 및 농업구조조정을 통하여 경 쟁력을 강화하는 것이 시급하므로 어느 정도 구조조정이 이루어진 후 시 장실패에 대한 보완을 하는 것이 바람직하다는 주장이 있다. ○ 한편 농업이 생산하는 환경재 수준이 사회적으로 바람직한 수준인가에 대 한 문제 제기가 있다. 그러나 환경재 시장이 형성되어 있지 않으므로 어 느 정도의 경지를 유지하여 우리가 필요로 하는 규모의 환경재가 생산되 도록 하는 것이 바람직하며 그 가치가 어느 정도인지를 결정하는 데에 어 려움이 있다. ○ 다원적 기능에 대한 가치평가 연구는 사회적 편익 총량을 계산하였으나 외부성의 효율적 평가를 위해서는 사회적 한계편익이 계산되어야 하는데 이에 대한 연구는 미진한 실정이다. ○ 이는 시장실패에 대한 보상적 차원의 직접지불제를 도입하는 경우 사회적 동의가 전제되어야 하는 것을 의미한다.
3.2 농업의 외부경제효과 제고
○ 농업이 외부경제효과를 생산하는 반면 증산위주의 고투입 농법(화학비료 및 농약의 과다사용 등)에 의존한 결과 토양․수질오염 등 농업환경이 악 화되어 지속가능한 농업생산을 위협하고 있다. 또한 국토의 환경 자정능 력을 초과하는 가축사육에 따른 환경문제가 사회적인 이슈로 대두되고 있다(김창길, 2003). ○ 농촌진흥청은 우리나라의 기준 시비량은 70만톤 수준이며 약 20% 정도 과다 사용되는 것으로 추정하였다. 경종과 분리되어 대규모 수입 사료에 의존하는 가축밀집 사육으로 가축분뇨 발생이 증가하고 가축분뇨의 부적 절한 처리에 의한 환경오염 부하가 가중되고 있다.24 표 3-2. 기준시비량과 소비량 비교 단위：천톤, % 구분 기준시비량 소비량 과다시비량 과다시비율 질소 273 446 173 63.3 인산 197 199 2 0.1 가리 230 237 7 0.3 계 700 882 182 26.0 ○ 국토 보존을 위해서는 규제와 함께 오염원으로 작용하는 투입재에 대해 오염자 부담 원칙을 적용한 환경세 부과, 환경 질 개선에 따라 수혜자가 이에 상응하는 대가를 지불하는 수익자 부담 원칙 및 국가, 공공단체, 생 산자 및 소비자 등이 환경보전을 위한 비용을 공동으로 부담하는 원칙 등 을 적용할 수 있다. ○ 환경 질 개선을 위한 규제 및 오염자부담 원칙을 적용하여 소기의 성과를 기대하기 어려우므로 수익자 부담 원칙에 의해 환경을 개선하려는 노력 이 증가하고 있다. ○ 미국, 유럽, 일본 등에서는 국가 차원에서 1980년대부터 환경 개선을 위해 경제적 유인책과 규제 강화 등 다양한 정책을 추진하고 있다. ○ WTO는 정부의 환경 또는 토양보전 정책에 따라 특정조건을 이행하는 경 우 비용이나 소득 손실에 한정하여 보조금을 지급하도록 규정하고 있다. EU는 1970년대 이후 자연적, 경제적 조건이 불리한 지역에서 농업존속이 갖는 긍정적 외부성(인구부양, 공간유지, 자연경관 유지 등)에 대한 보정 을 하는 한편 집약적 농업방식이 갖는 부정적 외부성에 대한 인식이 커지 면서 환경친화적인 정책을 지원하는 직접지불정책이 개발되었다. ○ 미국은 환경보존을 위해 환경보존계획(CRP), 환경보호장려계획(EQIP), 습 지보존계획(WRP) 등을 시행하고 있으며, 일본은 중산간지역의 다원적 기
능 유지를 위한 조건불리지역 직불제, 농촌경관 및 문화 유지를 위한 다 락논 보존 기금사업 등을 시행하고 있다. ○ 우리나라에서 환경개선을 위한 제도적 지원은 외국에 비해 절대적, 상대 적으로 미진한 실정이다.
