2.1.1. 목표
○ 일반적으로 소득안정이라고 할 때에는 소득수준의 유지와 소득변동의 완 화를 포함한다. 전자와 관련해서는 개방 확대, 산업간 성장격차 등으로 인 한 중장기적․추세적 소득감소를 보전하는 정책을 생각할 수 있고, 후자 와 관련해서는 가격 급락, 자연재해 등으로 인한 단기적 소득변동을 완화 하는 정책을 고려할 수 있다. 저소득 계층에 대한 복지적 대책은 별도의 사회안전망 정책으로 분류할 수 있다.
2.1.2. 검토 사항
○ 소득보전(compensation)과 소득안정(stabilization) 시책은 원칙적으로 분리하 는 것이 바람직하다.
○ 왜냐하면 공적 개입의 타당성이란 점에서 소득보전과 소득안정은 성격이 다르기 때문이다. 위험은 모든 경제활동에 고유한 것으로 원칙적으로 시 장에서 해결되어야 하고 정책의 개입은 최소화되어야 한다. 그렇지 않을 경우 도덕적 해이와 비효율이 발생하게 된다. 소득안정 정책에 정부가 개 입하는 것은 농업부문에서는 보험 등 위험관리시장이 잘 형성되지 않았 기 때문이다.
○ 양자가 분리되어야 하는 데에는 AMS 감축 등 보조금 규정 때문에 소득보 전과 소득안정을 한 프로그램으로 달성하기 곤란하다는 현실적인 제약도
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있다. 소득안정정책으로 UR 농업협정문에서 허용하고 있는 방식(부속서 2 의 7항과 8항)으로는 추세적인 가격하락에 대응이 불가능하기 때문이다.
○ 협의의 소득안정 정책에서도 재해대책과 가격변동대책은 분리하는 경우 가 일반적이다. ① 가격변동은 전 농가에 공통되나, 재해피해는 국지적, 부분적으로 나타나며, ② 가격과 관련된 통계는 기준 설정과 수집이 용이 하나, 작물보험 등 재해대책은 피해율에 대한 통계, 피해 조사 시스템 등 광범한 사전 준비가 필요하기 때문이다.4)
○ 소득안정 정책에서 쌀이 가장 우선적으로 고려되어야 한다. 소득안정이라 는 목표를 달성하기 위해서는 작목별 접근보다는 농가단위의 접근이 목 표에 보다 적합하지만, 쌀과 다른 품목은 정책수행 기반이 다르기 때문에 현실적으로 분리될 수 밖에 없다. 즉 쌀은 ① 국민의 기초식량이란 점에 서 중요도가 절대적으로 크며, ② 논농업직불제, 쌀소득보전직불제, 가격 지지 정책 등 기존의 정책이 집중되어 있고, ③ 식부 필지의 소유와 경작 자, 전국 또는 지역별 단수, 생산비 등 통계가 비교적 잘 구축되어 정책집 행이 용이하며, ④ 작목자유도가 비교적 낮기 때문이다.
○ 더구나 쌀은 2004년 협상과 연계해서 조속히 대책을 제시하여야 할 필요 가 있다. 다른 품목의 경우 DDA 협상 시한이 연장되어 2006∼2007년 경 타결될 것으로 예상되므로 대책의 시급성에 차이가 있다고 할 수 있다.
○ 소득정책에서 중요한 이슈 중 하나는 주요 품목별로 목표가격을 설정하여 시장가격과의 차액을 지불하는 직접지불제(차액지불제)의 도입 여부이다.
이는 소득안정의 실효성이 높기 때문에 개방 확대와 연계하여 농업인의 수용성이 높은 장점이 있다.
○ 목표가격하의 차액지불제는 다음과 같은 문제가 있어 도입에 어려움이 뒤
4) 캐나다(CAIS)와 미국(소득보험)에서는 이것이 통합되고 있는 추세인데, 이들 국가 는 재해관련 통계가 잘 정비되어 있음.
따른다.
① 현행 면적에 대해 지불할 경우 해당 품목의 생산을 자극함으로써, 자원 의 효율적 배분을 왜곡하고 개방에 대응한 구조개선에 역행할 수 있다.
또한 매년의 식부 변동을 파악하여야 하므로 행정비용이 크게 증가할 우려가 있다.
② 품목별 기준 면적에 대해 차등 지불하는 경우, 작목 전환이 용이하다면 형평성에 문제가 제기될 수 있다. 새로운 가격조건 하에서 작목전환이 이루어지면 개방 피해는 전체 품목에 파급되기 때문이다.
○ 개방체제 하에서 품목별 목표가격을 설정한 차액지불제는 일반적으로 바 람직하지 않다. 단, 우리나라의 쌀과 같은 핵심 품목이 적정수준으로 유지 되도록 하기 위해서는 목표가격을 설정할 수 있으나, 이 경우에도 시장여 건의 추세를 반영하는 방식이 바람직한 것으로 판단된다.
2.1.3. 정책 방향
가. 쌀농업 소득안정 정책 구축
○ 가능한 최악의 시나리오를 상정하여 직접지불제 체계를 구축하여 개방 확 대에 대비하도록 해야 한다. 이는 2004년 쌀 협상에 대한 농업인 합의를 구하기 위해서도 반드시 필요하다.
○ 급격한 가격하락 하에서는 고정 금액을 지급하는 논농업직불제(green box) 와 가격과 연계된 쌀소득보전직불제(amber box)로는 소득안정화가 어려울 수 있다. 또한 AMS의 한도 때문에 소득보전직불제가 작동되지 않을 수도 있으므로 허용보조인 논농업직불제 지급단가의 조정이 필요할 수 있다.5)
○ 논농업직불제는 상한선을 폐지하고 휴경을 허용하는 등 보다 생산중립적
5) 2012년 경의 AMS 6천억원을 쌀 재배면적(76만 ha)으로 나눈 ha당 79만원을 한도로 볼 수 있다.
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으로 개선할 필요가 있다. 쌀 소득보전직불제도 전업농의 실질적 소득보 전을 위한 차등보전률 도입, 평균단수 변동이 고려되는 방식으로 전환을 검토할 필요가 있다. 이 경우 개별 농가의 수확량 감소에 대한 작물보험 도입은 별도 문제로 보아야 한다.
나. 밭농업의 소득안정 직접지불제 도입 검토
○ DDA 협상이 타결되면 쌀 이외의 작목에도 소득안정직불제를 시행할 수 있도록, 모델리티의 구체화에 따라 시행방안을 준비한다.
○ 밭농업의 경우 고추와 마늘과 같이 개방으로 직접 피해가 예상되는 품목 을 대상으로 가격 하락분의 일정 부분을 직접지불제로 보전하는 안을 생 각할 수 있다. 이러한 접근이 직불제 도입 및 확충 논리와 적합하다 할 수 있다.
○ 밭에서 작목 전환이 비교적 자유롭고 빈번한 점을 감안하면 개별 작목을 대상으로 하는 직접지불제 도입에 어려움이 예상된다. 우리나라에서는 농 지별 재배작물, 경작자 등 경작사항에 대한 공식적인 자료가 축적되어있 지 못한 실정이다.
○ 이러한 문제점을 극복하기 위해 모든 농지를 대상으로 직접지불제 적용을 고려할 수도 있다. 이는 개방 확대로 인한 손실을 입지 않은 농가에도 지 원이 이루어져 납세자의 직불제에 대한 저항을 초래하는 부작용도 예상 된다. 개방확대의 결과 모든 밭작불에 대한 피해가 무차별하게 이루어진 다면 밭을 포함하는 농지에 대한 직불제 적용을 고려할 수 있다.
○ DDA 타결 이후 주요 밭작불 재배농가의 소득안정을 위한 프로그램(예：
소득안정계정) 도입을 준비하여 대응하는 것이 바람직할 것으로 보인다.
개방 확대로 인한 가격(소득)이 하락하는 품목이 늘어나는 경우에는 소득 파악에 소요되는 비용을 고려하여 밭농업직불제 도입을 검토하도록 한다.
다. 축산농가의 소득안정 방안
○ 축산은 상대적으로 피해가 적고 전문화되어 있으므로 생산자단체의 자조 금에 의한 수급조절과 개별 농가 차원에서 소득안정프로그램 도입을 추 진한다.
○ 자조금에 의한 수급조절은 조직화만 뒷받침되면 바로 시행할 수 있는 것 으로 판단된다. 지원 수준은 품목별 최소허용보조를 고려한다.
○ 농가 단위의 소득안정프로그램은 위험수준에 대한 통계, 기장양식, 시행 체계 준비 등 2년 정도의 기간을 두면 시행할 수 있을 것으로 판단된다.
농가단위의 소득안정 체계를 만들되 우선은 도입이 가능한 축산농가에 적용한다는 논리에서 WTO의 품목 불특정 최소허용보조를 활용하도록 한 다. 관련된 통계가 정비되면 소득안정프로그램과 가축공제의 통합도 가능 하다.
라. 농가 단위의 소득안정프로그램 준비
○ 전 품목에 대해 가격변동과 재해로 인한 단기적 소득변동을 완화할 수 있 는 소득안정프로그램을 도입한다. 보험방식이 소득안정의 효과가 확실하 나 기장체계가 확립되지 않은 여건에서 시행이 어려우므로, 현실적으로 가능한 계정방식을 도입한다.
○ 소득안정프로그램은 단기적인 가격변동에는 효과가 있지만 추세적인 가 격하락에 대응하여 소득을 유지하기는 어려우므로, 농지직불제(논농업, 밭 농업)는 허용보조로서 별도로 유지되어야 한다. 단, 쌀소득보전직불제와의 통합은 검토할 수 있으나, 양 제도 간 지원수준의 격차가 크면 통합이 곤 란할 것이다.
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그림 5-1. 소득안정을 위한 직접지불제 체계
<현행>
<중단기>
<장기>
<밭농업> <축산>
<쌀>
소득보전직불 논농업직불
소득보전직불
논농업직불(생산중립)
소득안정계정 (생산자단체 자조금 조성 지원)
(자조금 조성 지원-축산, 원예, 과수) 논농업직불(생산중립)
소득보전직불 소득안정계정(쌀소득보전직불 포함 검토)
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