국내 직접지불제의 시사점

5.1. 직접지불제 도입(확충)의 정당성

◦ 직접지불의 역할은 크게 두 가지로 볼 수 있다(OECD 1994). 첫째, 가격을 왜곡하는 부담을 추가하지 않으면서도 농민에게 소득을 이전시키는 역할 이다. 둘째, 특정 부류의 농민에 소득지원을 집중시킴으로써 주어진 정책 목표들에 알맞은 수단을 강구할 수 있게 하고, 더 나아가 감축된 국내 총 보조 수준이라도 이를 더욱 효율적으로 활용할 수 있게 하는 역할이다.

◦ 선진국이 직접지불을 도입한 이유는 다음과 같이 정리할 수 있다.

① 취약한 지역에 사는 농민에게 적절한 수준의 소득을 보장하는 것

② 가격이나 생산과 연계된 보조를 줄이는 대신에 이로써 발생하는 소득의 감소를 보상하는 것

③ 농업활동으로 나타나는 다양한 기능이나 비상품적인 역할을 사회 수준 에서 보상하고 권장하는 것

◦ 먼저 ①과 연계한 논리는 주로 직접지불 도입 단계에서 제시되는 것이며, 지금은 조건불리 지역(LFA)이나 산간 지역을 대상으로 한 지원처럼 ③과 통합된 형태로 존재하는 것이 보통이다. 영국은 1975년에 산간 및 취약한 지역(Disadvantaged Areas)에서 사육되는 특정 형태의 가축에 대해 두수 기 준의 보상 직접지불제를 도입했다(Frawley and Keeney 1999).⁸⁾

◦ 위 ②의 논리는 농정개혁의 과정에서 초래되는 소득 손실분을 직접지불로 보상한다는 것으로 지금까지 널리 적용되고 있고, 이밖에도 가격지지 수 준을 낮추는 데 따른 경쟁력 제고 효과도 목표로 한다. EU는 1992년 CAP 개혁을 통해 가격지지 수준을 줄이고 그 감소분만큼을 직접지불(면적 또

8) 이와 관련된 규정은 Directve 268/75/EEC로 혹자는 이를 첫 번째 농촌개발 또는 지 역조치(territorial approach)로 해석하기도 한다.

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는 사육두수 기준)로 보상하는 체제를 도입했으며, 이러한 전환 논리가 1999년 CAP 개혁(Agenda 2000)과 2003년 CAP 개혁에도 적용됐다.⁹⁾ 미국은 1960년대 중반에 옥수수, 밀, 면화에 대한 경쟁력을 높이기 위한 방편으로 가격보조 수준을 낮추는 대신에 이에 대한 보상 차원에서 직접지불을 도 입했고, 1980년대 중반에 물가상승과 달러가치 평가절하에 따른 기대로 가격보조 수준을 높게 책정했다가 실현되지 않자 이를 다시 낮추는 과정 에서 직접지불을 확대했다.

◦ 위 ③의 논리는 농업활동과 결합돼 제공되는 공공재가 그 자체의 특성이나 시장실패로 인해 시장에서 가치 실현이 되지 않는 것과 사회적 수요에 부 응하기 위한 정당한 정책 개입이라는 점에 바탕을 둔다. EU는 이미 오랜 전부터 농업환경 조치(AEMs), 조건불리지역 등 다양한 정책 수단을 도입해 오고 있다. 미국은 환경에 대한 직접지불 규모를 계속 증대시키고 있다.

◦ 선진국의 경험에서 도출한 이상과 같은 논리들은 지형적인 측면에서 열악 한 지역이 많고, 앞으로 더 많은 농산물을 수입해야 하는 우리나라의 처 지에서 직접지불을 더욱 확충하는 근거로 활용될 수 것을 것이다.

◦ 위 ①의 논리는 우리나라에서 영농여건이 상대적으로 불리한 경사지 또는 산간지에 대한 직접지불의 도입 및 확충에 적용할 수 있다.

◦ 위 ②의 논리는 관세감축과 시장개방의 확대 및 AMS 보조의 감축 등으로 국내 가격이 하락하고 이에 따라 농가 소득이 감소할 것으로 예상되는 우 리나라의 처지에서 이를 보상하기 위한 직접지불의 명분으로 제시할 수 있을 것이다. 앞에서 지적했듯이, 선진국은 농정개혁 과정에서 가격보조 감축을 상쇄하는 방편으로 보상 직접지불을 확충한 것이므로, 엄밀히 말

9) 1992년 CAP 개혁을 통해 가격지지 감소분의 100%가 보상 직접지불로 충당했으나, 1999년 CAP 개혁은 가격지지 감소분의 50%만을 보상 직접지불로 지급했다. 2003 년 CAP 개혁은 쌀의 가격지지 수준을 50% 낮추는 대신에 단일 직접지불과 보상 직접지불로 이를 나눠 보상하도록 했고, 호밀에 대한 가격지지는 폐지하고 전환기 적인 조치만을 도입하도록 했다(European Commission 2003c).

하면 우리나라의 경우처럼 수입개방으로 인한 소득감소의 보상과 다르다 고 할 수 있다. 그러나 2002년 농업법에서 미국이 CCP 직접지불을 도입하 고 일부 품목의 목표가격 수준과 고정 직접지불의 지급률을 높인 것은 가 격보조인 융자율의 동결 또는 감축에 대응한 보상적 조치로 해석할 수 있 지만, 그 보상 수준이 상대적으로 큰 점을 감안할 때 농산물 가격 하락에 따른 정책 대응의 측면도 내재하고 있다고 볼 수 있고, 이는 시장개방의 확대로 인한 가격하락과 소득 감소의 위험을 직접지불과 연계시키려는 우리나라의 경우와 일맥상통하다고 평가할 수 있다<표 4-27>.

◦ 위 ③의 논리는 우리나라가 강조해온 논농업과 연계된 기능뿐만 아니라 식량안보, 농촌 활력, 경관 유지, 생물다양성 및 서식지 보존, 전통문화 계 승, 교육 서비스 등 다양한 기능에 대한 조치의 확충에 밑바탕이 된다. 예 를 들면 <그림 4-12>와 같은 원칙을 적용해, 참조수준 이상의 서비스를 제 공하는 하는 것에 대해 공급자 수취 원칙(provider gets principle)에 따라 보 상할 수 있다.

◦ 선진국은 오래 전에 이미 구조개선 등의 문제를 해결했고, 농정수단을 가 격보조에서 소득보조로 꾸준히 전환해 왔기 때문에 지금과 같은 높은 수 준의 직접지불을 이행할 수 있다.

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