지역발전정책 변화에 대응한 농어촌정책 방향 설정 및 농어촌 서비스기준 도입 방안 연구

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(1)C2009-56 | 2009. 12.. 지역발전정책 변화에 대응한 농어촌정책 방향 설정 및 농어촌 서비스기준 도입 방안 연구. 송 박 성 김 권. 미 시 주 광 인. 령 현 인 선 혜. 연 구 위 원 선임연구위원 전문연구원 전문연구원 연. 구. 원.

(2) 연구 담당 송 박 성 김 권. 미 시 주 광 인. 령 현 인 선 혜. 연 구 위 원 선임연구위원 전문연구원 전문연구원 연 구 원. 연구총괄, 제1장, 제2장, 제4장, 제5장, 제10장 집필 제7장 집필 제5장, 제6장 집필 제8장, 제9장 집필 제3장 집필.

(3) 머 리 말. 새 정부의 3대 지역발전 전략은 3대 해안벨트와 남북교류·접경지역벨트 등 4대 벨트를 중심으로 한 초광역권 개발 전략, ‘5+2’로 알려진 7대 광역경제권 개발 전략, 대도시를 제외한 전국 163개 시·군 중심의 기초생활권 개발 전략이 다. 특히 기초생활권 개발 전략은 거대 담론 속에서 자칫 소외되기 쉬운 부분 이지만, 우리 국민들의 삶의 터전이자 진정 피부에 와 닿는 지역발전의 기초 공간 단위라고 할 수 있기에 그 중요성이 매우 크다. 기초생활권 정책에 따라 단위사업 통폐합, 포괄보조금제도 도입, 기초생활권 발전계획 수립 등 정책 환경이 대폭 변화하여 농어촌 정책에도 그에 걸맞는 방 향 설정이 필요하다. 특히 이 연구는 농어촌 정책의 주무 부처라고 할 수 있는 농림수산식품부가 새 정부 들어와 본격화되기 시작한 정책 환경 변화 속에서 농어촌 정책을 합리적으로 추진하고 성과를 높이기 위해서는 무엇을 어떻게 해야 하는지를 구체화하기 위한 목적으로 수행되었다. 농어촌 정책의 대상, 농 어촌 정책의 목표와 내용, 농어촌 정책의 추진체계 등이 새롭게 확정되고 재편 되는 것이 필요하다는 데 초점을 맞추었다. 그에 더하여 기초생활권 중에서도 상대적으로 낙후한 농어촌 지역 어디에서 든 국민으로서 누구나 누려야 할 최소한의 삶의 질을 보장하기 위해 농어촌 서 비스기준 도입이 필요하다고 보아 구체적으로 제도 도입에 관한 사항을 제안 하였다. 국내외 이론 및 정책 검토, 각종 통계자료 분석, 광범위한 주민 수요 조사 등을 통해 8대 부문의 30개 기준(안)을 제시함으로써 삶의질향상위원회를 통해 발표하고 ｢삶의질향상특별법｣ 개정에 반영토록 하였다. 국가 정책의 중요한 근간이 되는 농어촌정책의 방향 설정과 농어촌 서비스 기준 도입이라는 새로운 제도 도입에 대해 연구의 기회를 제공해준 농림수산 식품부에 감사드리며 이 보고서가 농어촌정책을 보다 발전시켜 나아가는 데 하나의 중요한 초석이 되기를 기대한다. 2009. 12. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

(4) i. 요. 약. 새로운 지역발전정책 도입에 따라 농어촌정책은 중앙정부 및 지방 단위의 추진 여건상 큰 변화를 맞고 있다. 이에 대응하여 농림수산식품부는 농어촌정 책의 위상을 정립하고 외연을 확대하기 위해 적극적으로 이슈를 발굴하고 해 결책을 모색하는 노력이 필요하다. 특히 제2기 삶의질향상 기본계획의 수립 시 기와 맞물려 삶의질향상 기본계획과 기초생활권 정책 사이에 농어촌정책의 위 상과 관계를 정립해야 하는 과제도 안고 있다. 한편 기초생활권 정책에 따라 농어촌 단위사업의 상당수가 통폐합되고 포괄보조화되는 상황에서, 중앙정부 부처들은 물론 광역 및 기초지방자치단체가 준거로 삼을 만한 정책 목표 기준 제시가 필요한 시점에 있다. 농어촌 서비스기준 도입·운영의 필요성이 제기되 는 대목이다. 이러한 배경 하에 이 연구는 첫째, 새로운 지역발전정책에 대응하여 농어촌 정책의 위상과 방향을 정립한다. 구체적으로 농어촌정책의 대상, 목표와 내용, 추진체계 및 계획제도를 어떻게 정비해야 하는지 논의한다. 둘째, 기초생활권 중에서도 주민의 삶의 질 여건이 미흡한 농어촌을 대상으로 농어촌 서비스기 준을 제도적으로 도입·운영함으로써 주민의 삶의 질 향상 및 성과관리형 정책 추진을 가능하도록 하는 방안을 모색하고자 한다. 이러한 연구 목적 달성을 위해 관련 선행연구 검토 및 외국의 농어촌정책에 대한 문헌연구를 바탕으로 그간의 농어촌정책 흐름을 검토하고 패러다임 전환 을 모색하였다. 구체적으로는 농어촌정책의 대상을 정립하고, 정책 목표와 기 초생활권 발전 지표를 설정하였으며, 지방자치단체에 대한 농어촌정책 지원 시 스템 구축 방안을 제시하였다. 농어촌 계획제도를 정비하고 체계화하기 위한 방안도 함께 다루었다. 아울러 농어촌 주민의 공공서비스 이용 실태 및 수요를 파악하여 농어촌 서비스기준을 설정하고, 서비스기준의 도입·운영을 위한 추 진체계 정비와 향후 운영 및 활용 방안에 대해 논하였다. 이와 관련해서 농어.

(5) ii 촌영향관리 가이드라인 제도 도입 방안에 대해서도 함께 검토하였다. 우선, 지금까지의 농어촌정책 흐름 및 새 정부의 지역발전정책을 검토하여 최근의 정책적 쟁점들을 도출하고, 이를 바탕으로 향후 우리나라 농어촌정책이 나아가야 할 기본 방향과 추진전략을 제시하였다. 농어촌정책은 농어촌을 국민의 삶터․일터․쉼터로서 ‘찾고 싶고 살기 좋은 곳’으로 만든다는 비전을 토대로, 쾌적한 삶의 공간, 다양한 일의 공간, 여유로운 휴양의 공간으로서 지역 경쟁력 을 강화하는 통합적 접근을 지향한다. 추진전략으로는 기초 생활여건 개선과 삶의 질 향상, 도시민의 농어촌 접근성 향상, 농어촌 경제활동의 다각화, 새로 운 경쟁력 원천으로서 자연자원 및 생태․문화자원 등의 활용, 지역 중심의 성 과 지향적 정책추진 체계 마련, 지역 통합적 정책 추진체계 구축을 제시하였다. 둘째, 농어촌정책의 대상 설정에 관한 현행 방식의 한계점을 논한 후, 세 가 지 차원으로 접근하여 농어촌정책 대상을 설정하고 각 대상 범위 현황을 분석 하였다. 먼저 인구밀도를 기준으로 농어촌 읍‧면을 분류한 후 시‧군 단위에서 종합하여 농어촌 특성이 강한 곳을 도출하였다. 다음으로 농업 및 지역경제 여 건, 어메니티 자원 등을 기준으로 농업‧농촌특성지수를 산출하여 기초생활권 단위의 정책 대상을 설정하였다. 마지막으로 읍‧면 이하의 정주 단위를 대상으 로 보다 세밀한 농어촌 유형 구분을 시도하였다. 셋째, 농어촌정책의 목표와 내용을 설정하였다. 농어촌정책이 지향하는 목표 는 그곳에 살고 있는 ‘주민의 삶의 질’을 보장하는 것으로서, 어느 곳에 살든지 기본적으로 누려야 할 최소한의 조건을 의미하는 ‘기본적 삶의 질 목표’, 현재 달성하지는 못하였으나 국민경제 성장과 국가 선진화의 비전에 맞추어 향후 도달하고자 국가가 지향하는 ‘바람직한 삶의 질 목표’, 발전 정도가 상이한 지 역 간 격차를 고려한 ‘기초생활권 유형별 발전정책 관리 목표’ 등 세 가지 수준 에서 설정하였다. 넷째, 농어촌정책의 추진체계 개선 방안을 제안하였다. 현행 추진체계로서 범부처 통합계획인 삶의질향상계획이 제대로 작동하지 못하고 있는 한계점을 논하고, 추진체계 구축 방향을 제시하였다. 범정부적인 통합 조정 역할을 하는 ‘삶의질향상기획단’을 구성하는 한편, 기획·평가·지방자치단체 지원 등 기능.

(6) iii 중심으로 중앙 단위 조직 체계를 개편하도록 한다. 또한 지역의 농어촌정책 역 량 제고를 위해 지방자치단체 역량 강화를 지원하며, 민간의 사업 참여 확대를 위한 제도적 기반을 마련한다. 마지막으로 (가칭)‘농어촌삶의질향상지원단’ 등 과 같이 효과적인 정책 지원체계를 마련한다. 다섯째, 현행 농어촌 계획제도의 문제점에 대한 진단을 바탕으로 농어촌 계 획제도 재편 방안을 제안하였다. 농업·농촌발전계획과 삶의질향상 계획, 기초 생활권 발전계획 등 주요 농어촌 계획들 간의 역할 및 위상을 명확히 하고, 이에 상응하도록 관련법들을 정비하는 제도적 노력이 요구된다. 또한 토지이 용계획과 연계하여 계획의 실천성을 확보할 수 있도록 개발수요가 집중되는 마을을 중심으로 ‘농어촌활력증진구역’ 계획 제도를 도입하고, 현행 ｢국토계 획법｣상의 관리지역, 농림지역에 대해서는 농촌 특성에 맞추어 보다 세분화된 용도지역 및 용도지구 신설을 검토할 필요가 있다. 여섯째, 농어촌영향관리 가이드라인 제도의 도입 필요성을 밝히고, 영국의 Rural Proofing 제도 운영 사례를 통해 제도의 국내 도입을 위한 시사점을 도출 하였다. 제도의 도입 및 운영을 위해서는 근거법을 마련하여 법정 계획으로 추 진할 수 있도록 해야 하며, 추진 기구와 추진 체계 역시 합리적으로 구성·운영 해야 한다. 우리나라 농어촌의 현실과 특수성, 제도 도입 가능성 등에 대한 면 밀한 진단을 바탕으로, 제도 도입·운영의 필요성에 대해 범정부적·범국민적인 공감대를 형성할 수 있어야 한다. 마지막으로, 농어촌 서비스기준의 도입 방안을 검토하였다. 농어촌 지역에 대 한 서비스 공급 실태와 주민 수요, 공급시설 적정 배치기준 등을 분석하였다. 분 석 결과를 바탕으로, 국내외 관련 정책 사례 검토, 공무원·전문가·농어촌 주민을 대상으로 한 적합성 검토 등의 과정을 거쳐 8대 부문, 31개 항목에 대한 농어촌 서비스기준(안)을 설정하였다. 농어촌 서비스기준을 도입·운영하기 위해 ｢삶의 질향상특별법｣에 농어촌 서비스기준의 제정과 운영을 위한 법적 근거를 마련하 는 한편, 삶의질향상위원회 내에 ‘농어촌 서비스기준 위원회’를 설치하고, 동 위 원회를 지원하는 ‘농어촌 서비스기준 운영 지원단’을 두도록 제안하였다..

(7) iv ABSTRACT. A Research on Establishment of Rural Policy Direction and Introduction of Rural Services Standard in Korea. The purpose of this research is to establish status and direction of Korean rural policy encountering the new regional development policy and to examine the introduction of rural services standard. Concretely, we discussed how to reorganize policy subject, goal and contents, implementation system and planning institution of rural policy. We also investigated the introduction of Rural Services Standard as a tool for achieving the improvement of rural residents' quality of life and possibility of performance management on policy implementation. This research mainly consists of eight parts. Firstly, we studied the relevant foreign policies to obtain implications for Korea's own policy design. We inspected 5 case countries such as England, Germany, Spain, Italy and Japan focusing on definition and types of rural areas, goal and programmes of rural policy, and policy implementation system. Secondly, we looked into the historical changes of rural policy of the past and drew a few issues concerning recent new national regional policy. Based on that, we proposed basic directions and implementation strategies of future Korean rural policy. Thirdly, based on the limitations of current methods of defining rural areas, we tried to define and classify rural areas by means of three types of approach processes. We also analyzed present conditions of rural areas according to each definitions. Fourthly, we established the policy goal and contents of Korean rural policy. The policy goal is to guarantee the rural residents' quality of life. The suggested four principal contents of rural policy are 'settlement', 'industry', 'nature and environment' and 'capacity building'. Fifthly, we suggested plans for amelioration of present implementation system. we discussed the limits of current system of 'improvement of quality.

(8) v of life plan' and proposed new administrative body which performs the functions of inter-ministerial integration and collaboration. Sixthly, based on the analyses on problems of present rural planning system, we suggested the reorganizational scheme of rural planning system. Institutional efforts that clarify the roles and positions of each plans are needed. The introduction of 'rural vitality increase district' for rural villages where development is highly demanded, and more sophisticated zone classification for 'agriculture and forestry areas' and 'management areas' under the present zoning system were also proposed. Seventhly, we studied the case of English rural proofing in practice and examined the possibility of application in Korea. In order to successfully introduce and administer this institution, rural proofing is required to be given the statutable position and appropriate structure and framework for implementation should be organized. Finally, we presented Rural Services Standard plan which consists of 31 items of 8 sectors, based on various analyses of the supply condition and residents' demands of basic services in rural areas. we suggested introduction plan including preparation of legal basis and implementation structure as well.. Researchers: Mi-Ryung Song, Si-Hyun Park, Ju-In Seong, Kwang-Sun Kim and In-Hye Kwon Research Period: 2009.6～2009.12 E-mail Address: mrsong@krei.re.kr.

(9) vii. 차. 례. 제1장 서 론 1. 연구의 배경 및 목적 ···················································································· 1 2. 연구 내용 및 방법 ····················································································· 10 제2장 선행연구 검토와 연구 과제 1. 농어촌정책 방향 설정과 관련한 연구 및 정책 동향 ····························· 17 2. 농어촌 서비스기준 도입 및 운영에 관한 국내외 동향 ························· 27 3. 시사점과 연구 과제 ··················································································· 30 제3장 외국의 농촌정책 검토와 시사점 1. 외국 농촌정책의 변화 개요 ······································································ 32 2. 정책 이슈별 각 국가의 특징 ···································································· 34 3. 요약 및 시사점 ··························································································· 77 제4장 우리나라 농어촌정책의 방향 1. 농어촌의 대내외적 여건 및 전망 ····························································· 86 2. 농어촌정책의 변천 경과와 최근의 쟁점 ·················································· 94 3. 농어촌정책의 패러다임 전환 모색 ··························································· 98 제5장 농어촌정책의 대상과 목표 1. 농어촌정책의 대상 ··················································································· 107 2. 농어촌정책의 목표와 내용 ······································································ 126.

(10) viii. 제6장 농어촌정책 추진체계의 개선 1. 현황과 문제점 ··························································································· 133 2. 농어촌정책 추진체계의 개선 방안 ························································· 139 제7장 농어촌 계획제도 개선 방향 1. 현행 농어촌 계획제도의 문제점 ··························································· 153 2. 일본의 토지이용계획제도 운용 사례와 시사점 ···································· 162 3. 농어촌 계획제도 재편 방안 ···································································· 167 제8장 농어촌영향관리 가이드라인 제도 도입 방안 1. 제도 도입의 필요성 ·················································································· 175 2. 영국의 Rural Proofing 제도 운영 사례 ················································· 176 3. 농어촌영향관리가 필요한 국내 정책 및 제도 사례 ····························· 193 4. 제도 도입 방안 ························································································· 200 제9장 농어촌 서비스기준 도입 방안 1. 농어촌 서비스기준 개념 및 도입 의의 ················································· 206 2. 농어촌의 서비스 공급 및 수요 실태 ····················································· 209 3. 농어촌 서비스 공급 시설의 과부족 실태 분석 ···································· 227 4. 농어촌 서비스기준(안) 설정과 적합성 검토 ········································· 251 5. 농어촌 서비스기준 도입 및 운영 방안 ················································· 292 제10장 요약 및 결론 ····················································································296.

(11) ix. 부록 부록 1. 농어촌 주민 생활서비스 이용 및 서비스 공급시설 과부족 실태 분석 ·············································································· 305 부록 2. 농어촌 서비스기준 설정을 위한 조사 ············································ 381 참고 문헌 ··········································································································· 387.

(12) x. 표 차 례. 제1장 표 1 - 1. 농어촌 서비스 공급에 대한 접근방법의 변화 ····························· 8 제3장 표 3 - 1. 농촌정책의 새로운 패러다임 ························································ 33 표 3 - 2. 영국의 지방자치단체 지역 분류 ·················································· 36 표 3 - 3. 독일의 지역 범주 구분 및 지역 유형화 ····································· 37 표 3 - 4. ｢농촌지역 지속가능 개발법｣상의 농촌지역 정의 ······················ 38 표 3 - 5. 이탈리아의 농촌 유형 구분 ························································· 39 표 3 - 6. 일본 농촌지역의 유형 구분 기준 ················································ 40 표 3 - 7. 영국 ｢농촌백서｣에 제시된 농촌정책의 비전과 목표 ················ 42 표 3 - 8. 영국의 농촌발전 프로그램 ERDP(2000～2006년) ····················· 43 표 3 - 9. 영국 농촌발전 프로그램 RDPE 제1～4축 사업별 예산 ··········· 44 표 3-10. 독일 농촌정책의 4가지 핵심 전략 ············································ 46 표 3-11. EU와 독일의 농촌개발 수단 비교 ·············································· 47 표 3-12. 스페인의 농촌개발 목적과 행동지침 ·········································· 49 표 3-13. 식료․농업․농촌 기본계획(’05～’09년)상의 농촌정책 방향 ····· 53 표 3-14. 농촌진흥국 중점 사업(2009년) ···················································· 54 표 3-15. 각급 정부 간 직책의 양도 ··························································· 68 제4장 표 4 - 1. 시·군 고령인구 현황(2000, 2005) ················································ 87 표 4 - 2. 농어촌정책 패러다임의 변화 ······················································ 99.

(13) xi. 제5장 표 5 - 1. 농업‧농촌특성지수의 구성 및 분석 지표 항목 ······················· 114 표 5 - 2. 인구밀도를 기준으로 한 전국 읍‧면 구분 ······························· 115 표 5 - 3. 지수별 상위 30위 시‧군 목록 ··················································· 118 표 5 - 4. 시‧군 유형 간 농업‧농촌특성지수 비교 ··································· 121 표 5 - 5. 농어촌 범위 설정을 위한 사례 면 지역의 소재지 인구 규모 예시 ··· 122 표 5 - 6. 지역유형별 주요 지표 ································································· 130 제7장 표 7 - 1. 지방자치단체의 농어촌 관련 각종 계획 사례(충북 제천시) ·· 155 표 7 - 2. 연도별 도시(군)기본계획과 도시(군)관리계획 수립 현황 ······· 159 표 7 - 3. 일본 토지이용기본계획 수립지침 예시 항목 ··························· 163 표 7 - 4. 세부 용도지구 구분의 예 ··························································· 173 제8장 표 8 - 1. 농어촌영향관리 (실무)위원회의 위상 설정 유형별 장단점 ···· 203 제9장 표 9 - 1. 지역별․부문별 서비스 공급 실태 ············································ 212 표 9 - 2. 지역별 서비스 공급 실태 ··························································· 215 표 9 - 3. 서비스 접근성 분석 개요 ··························································· 217 표 9 - 4. 서비스의 양적․질적 만족도 평가 ············································ 220 표 9 - 5. 시군별 가장 취약한 서비스 부문 ·············································· 220 표 9 - 6. 사회복지 부문 서비스의 활성화 정도 ······································· 221 표 9 - 7. 교통 부문 서비스 공급 활성화 정도 ········································ 223 표 9 - 8. 서비스 부문별 사례지역 이용 실태 및 수요 요약 ················ 226.

(14) xii. 표 9 - 9. 사례지역 주민의 서비스 이용을 위한 부문별 평균 이동 시간 ·· 236 표 9-10. 서비스 적정 공급 권역과 사례지역 평균 서비스 이용 권역 ··· 244 표 9-11. 농어촌 서비스기준(안) 구성 항목 ············································· 253 표 9-12. 관련 부처 공무원의 농어촌 서비스기준(안) 적합성 검토 결과 ··· 258 표 9-13. 계층화 분석법에 의한 서비스 부문․항목 우선순위 평가 ···· 263 표 9-14. 농어촌 주민의 서비스기준(안) 적합성 검토 결과 ··················· 265 표 9-15. 사례지역의 서비스기준(안) 적합성 검토 결과 ························ 270 표 9-16. 농어촌 서비스기준(안) ································································ 272 표 9-17. 에너지원별 연간 난방비 비교 ···················································· 276.

(15) xiii. 그 림 차 례. 제1장 그림 1 - 1. 기존의 단위사업을 통합한 포괄보조금 제도 도입의 개요 ··· 2 그림 1 - 2. 지역발전정책 추진 단계별 관련 주체의 역할 재설정(안) ······ 3 그림 1 - 3. 우리나라 농어촌의 서비스 수준 실태 평가 ····························· 6 그림 1 - 4. 연구 흐름도 ················································································ 16 제2장 그림 2 - 1. 기초생활권 유형 구분 ······························································· 20 그림 2 - 2. 농촌계획제도 도입과 주요 내용 ·············································· 22 그림 2 - 3. 기초생활권 발전계획과 삶의질향상 계획의 관계 ·················· 22 그림 2 - 4. 기초생활권 발전정책의 평가 조직 구상 ································· 25 그림 2 - 5. 모니터링 및 평가의 범위와 시간적 순서 ······························· 25 제3장 그림 3 - 1. 영국의 도시/농촌 정의에 따른 지역 구분 ······························ 35 그림 3 - 2. 영국 농촌발전 프로그램의 추진체계 ······································· 57 그림 3 - 3. 독일 농촌정책의 디자인(계획) 단계 ········································ 58 그림 3 - 4. 독일 농촌정책의 이행(운영 및 재정) 단계 ···························· 60 그림 3 - 5. Regionen Aktiv 모델 지역에서의 조직 구조 ·························· 62 그림 3 - 6. 범부처농촌환경위원회(CIMR)의 구성 ····································· 64 그림 3 - 7. 농촌환경위원회(CMR)의 구성 ·················································· 65 그림 3 - 8. 농촌개발협의회(MADR)의 구성 ··············································· 67 그림 3 - 9. Calabria의 농촌개발 거버넌스 ·················································· 70.

(16) xiv. 그림 3-10. Veneto의 농촌개발 거버넌스 ···················································· 72 그림 3-11. Emilia-Romagna의 농촌개발 거버넌스 구조 ·························· 74 그림 3-12. 일본의 중앙-지방 행정조직 구성 및 관계 ······························ 76 제4장 그림 4 - 1. 농어촌 시․군의 산업구조 ························································ 88 그림 4 - 2. 10년 간(’95～’05) 고용 증가 시․군 ···································· 89 그림 4 - 3. 전국 인구 대비 농촌 및 농가 인구 비중 변화 전망 ············ 92 그림 4 - 4. 농어촌 인구 변화 추세와 농촌산업 육성의 관계 ·················· 93 그림 4 - 5. 농어촌 정주여건 정비를 통한 경쟁력 제고 ························· 100 제5장 그림 5 - 1. OECD 기준을 적용한 전국 읍‧면 구분 ······························· 116 그림 5 - 2. OECD 기준을 적용한 전국 시‧군 구분 ······························· 117 그림 5 - 3. 시‧군별 농업규모화지수 및 농업의존도지수 현황 ·············· 119 그림 5 - 4. 시‧군별 어메니티지수 현황 ···················································· 119 그림 5 - 5. 시‧군별 농업‧농촌특성 종합지수 현황 ································· 120 그림 5 - 6. 사례 읍의 인구밀집지구(소재지)의 공간적 분포 특성 ········ 123 그림 5 - 7. 기초생활권 정책 목표 체계 개념도 ······································· 127 그림 5 - 8. 기초생활권 정책 목표 설정 로드맵 ······································· 128 제6장 그림 6 - 1. 농어촌 삶의질향상 관련 업무의 상호 관계와 역할 ············ 139 그림 6 - 2. LAGs(지역활동그룹)의 구조와 파트너십 ······························ 141 그림 6 - 3. 퀘벡주의 국가농촌정책(PNR) 추진체계 ································ 142 그림 6 - 4. 농림수산식품부의 현행 조직체계와 향후 개편 방향 ·········· 147.

(17) xv. 그림 6 - 5. 마을간사를 매개로 한 네트워킹(진안군) ······························ 149 그림 6 - 6. 농어촌 삶의질향상 정책에 대한 모니터링 및 평가의 범위와 내용 ··· 151 그림 6 - 7. 농어촌삶의질향상지원단의 역할과 위상 ······························· 152 제7장 그림 7 - 1. 농어촌 대상 각종 계획 수립 현황 ········································ 154 그림 7 - 2. 토지이용계획 체계와 전 국토의 용도 구분 ························· 158 그림 7 - 3. 농림수산식품부 소관 중요 계획의 위계 ······························· 170 제8장 그림 8 - 1. Rural Proofing 절차 ································································· 180 그림 8 - 2. 농어촌영향관리 추진 절차(안) ··············································· 205 제9장 그림 9 - 1. 농어촌 서비스 수요 조사 지역 개요 ····································· 211 그림 9 - 2. 시․군별 종합서비스공급지수의 분포 ··································· 216 그림 9 - 3. 서비스 공급 시설의 접근성 실태 ·········································· 219 그림 9 - 4. 초등학교 이용 실태 ································································· 231 그림 9 - 5. 중학교 이용 실태 ····································································· 231 그림 9 - 6. 고등학교 이용 실태 ································································· 231 그림 9 - 7. 의료 시설 이용 실태 ······························································· 232 그림 9 - 8. 복지 시설 이용 실태 ······························································· 233 그림 9 - 9. 문화 시설 이용 실태 ······························································· 234 그림 9-10. 공주시 교육 서비스권역 ······················································· 240 그림 9-11. 공주시 보건의료 서비스권역 ·················································· 240 그림 9-12. 공주시 사회복지 서비스권역 ················································ 241.

(18) xvi. 그림 9-13. 공주시 문화여가 서비스권역 ················································ 241 그림 9-14. 화천군 교육 서비스권역 ······················································· 242 그림 9-15. 화천군 보건의료 서비스권역 ················································ 242 그림 9-16. 강원도의 서비스 공급 시설 과부족 실태 분석(차량 이용 기준) ···· 246 그림 9-17. 경기․강원도의 사회복지 서비스 공급시설 과부족 실태 분석 ··· 248 그림 9-18. 농어촌 서비스기준 운영 추진체계 ········································ 295.

(19) 1. 제. 1. 장. 서 론. 1. 연구의 배경 및 목적. 1.1. 지역발전정책 변화에 따른 농어촌정책의 새로운 과제 □ 기초생활권 정책 및 삶의질향상 정책 사이에서 농어촌정책 위상과 과제 설정 중요 ◦ 새 정부의 3차원 지역발전정책 도입에 따라 농어촌정책의 추진 여건은 큰 변화를 맞이하게 되었다. - 새 정부 들어와서 지역발전정책은 지역 경쟁력 강화와 주민 삶의 질 향 상을 취지로 광역경제권, 초광역개발권, 기초생활권 등 지역발전정책의 지역공간 단위를 3차원으로 접근하고 있다. 광역경제권 및 초광역개발권 정책은 지역 경쟁력 강화를, 기초생활권 정책은 주민의 기본적 삶의 질 충족을 정책의 목표로 삼고 있다. - 특히 163개 시‧군으로 구성되는 기초생활권에 대해서는 2010년부터 기 존 균형발전특별회계 지역개발계정의 예산을 광역·지역발전특별회계 지.

(20) 2 역발전계정으로 전환하고 단위사업별 보조금이 아닌 포괄보조금 방식으 로 지원하는 것으로 변경하였다. - 균형발전특별회계의 210개 지역개발계정 사업들이 광역·지역발전특별회 계에서는 크게 7개 분야 24개 사업으로 재편되었고, 세부 내역사업 기획 기능을 지방자치단체에 전적으로 일임함에 따라서 지방자치단체의 자율 적인 지역개발사업 추진 여건이 마련되었다고 할 수 있다. - 따라서 중앙정부와 지방자치단체의 역할 분담 및 새로운 관계 형성이 새 로운 과제로 부상하게 되었고, 기존의 농어촌정책의 추진 대상, 주요 목 표와 내용, 주체별 기능과 추진 방식 등의 변화도 불가피하게 되었다. 그림 1-1. 기존의 단위사업을 통합한 포괄보조금 제도 도입의 개요 7개 사업군. 균특회계 지역개발계정 210개 기초생활권 관련 단위사업. 지역별 사업군. 기능별 사업군. 기초 생활 기반 구축. 중심도시육성 (도시활력증진). 문화 관광 체육. 농림 수산. 농산어촌 성장거점 개발 성장촉진지역 (개촉지구, 도서지역) 특수지역 (접경지역, 도서지역). 산업 중소 기업. 보건 복지. 환경. 수자원 교통. 자료: 송미령 외(2009b).. ◦ 지방자치단체가 자율적으로 기초생활권 발전계획 등을 통해 세부사업을 기 획, 추진토록 함에 따라 기존 단위사업 중심의 지역개발사업을 사실상 주관 해온 중앙정부는 새로운 역할과 기능을 모색해야 한다. - 전체적인 사업 계획과 추진 과정에 관한 정책의 가이드라인을 제시하여 야 하며, 정책 집행 과정에서 지방이 필요로 하는 컨설팅 지원 및 사업 추진 모니터링을 하고, 사후에 정책 성과 평가를 통해 인센티브와 패널 티를 부여하는 것을 중앙정부의 주요 역할로 상정할 수 있다..

(21) 3 - 이전에는 개별 단위사업 지침을 매개로 정책의 모든 단계별로 중앙정부 의 정책 개입이 가능했으나, 향후에는 바람직한 정책 목표 달성 및 성과 제고를 위해 어떠한 방식으로 중앙정부가 역할을 할 것인지가 중요한 과 제가 될 것이다. 그림 1-2. 지역발전정책 추진 단계별 관련 주체의 역할 재설정(안) 중앙정부. 지자체. 가이드라인 계획수립. 예산액 재정부처 사업부처. (목표, 전략설정). 지역발전위. 전문가 등. 자문위원회/ 자문위원. 컨설팅 등. 계획집행. Feedback. 정책지원. 사업관리. (R&D 등). 사업부처. 지역발전위 인센티브. 성과평가 재정부처 사업부처. 페널티. 지역발전위. 평가위원회/ 자체 성과평가. 평가위원 성과관찰/ 정보확산 등. 자료: 송미령 외(2008b).. ◦ 이러한 지역발전정책의 환경 변화 속에서 농어촌정책의 경우는 특히 심도 있는 대응책 모색이 요구된다. - 이제 163개 시·군 기초생활권 중에서도 120개 “일반 농산어촌 지역개발” 대상 지역에 대해서는 통합된 지역개발사업 전체를 농림수산식품부가 안내해야 하며, 163개 전체 기초생활권에 대해서는 “농어촌 자원 복합산 업화” 및 “농어업 기반정비” 사업의 계획, 모니터링, 평가 전체를 담당해 야 한다..

(22) 4 ◦ 163개 시․군 기초생활권 간에 상존하는 격차를 완화하기 위해서는 농어촌 정책에 지속적으로 관심을 갖는 것이 중요하다. 이를 위해서는 최근의 지역 발전정책 변화에 대하여 농림수산식품부가 보다 능동적으로 대응하는 동시 에, 농어촌정책의 위상 정립 및 외연 확대를 위해 필요한 과제들을 적극적 으로 발굴하고 해결책을 모색하는 노력이 요구된다. - 일선 지방자치단체에서도 최근의 정책 변화에 대응하여 어떠한 지역발 전 전략 모색이 필요한 것인지 해답을 요구하는 상황이므로 농림수산식 품부의 적극적인 지원 노력이 더욱 중요하다. ◦ 더욱이 2009년은 제1기 삶의질향상 기본계획을 평가하고 제2기 삶의질향상 기본계획을 수립하는 시기로서 삶의질향상 기본계획과 기초생활권 정책의 관계 설정을 어떻게 해야 하는지에 대해서도 방향을 제시해야 하는 시점이 기도 하다. - 2005년 도입된 ｢농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법(이하 삶의질향상특별법)｣은 10여 개 중앙정부 부처의 농어 촌 관련 사업을 농어촌 입장에서 종합하고 체계화하려는 최초의 시도라 고 할 수 있다. - 제1기 삶의질향상 기본계획(2005-2009)의 문제점 개선 및 제2기 삶의질 향상 기본계획(2010-2014)의 주안점 확인이 필요하다. - 제2기 삶의질향상 기본계획과 기초생활권 정책의 관계 설정이 필요하다. ◦ 이와 같은 배경 속에서 농어촌정책이 현재 당면하고 있는 이슈를 다음과 같 이 정리해 볼 수 있다. - 첫째, 그간 농어촌정책의 주된 대상인 농어촌은 행정구역상 읍․면으로 보았다. 기초생활권 정책에 따라 163개 시․군을 지역발전정책의 대상 으로 보는 경우, 농어촌정책의 대상 지방자치단체 범위를 어떻게 설정할 것인가는 핵심적인 과제이다. 120개 시·군이 농어촌정책의 대상인 것인.