2.1. 일본의 토지이용계획제도 개요
◦ 일본의 농어촌 토지이용계획제도는 우리나라와 비슷하게 법률(｢국토이용계 획법｣)에 의한 용도지역(도시지역, 농업지역, 삼림지역, 자연공원지역, 자연 보전지역)을 지정하고 지정된 용도지역에 대한 토지이용행위를 관련 법률 로 규정하는 제도이다. 이는 유럽의 여러 나라에서 채택하고 있는, 계획에 의해 토지이용행위를 결정하는 제도와는 다른 시스템이다.
◦ 우리와 비슷한 계획제도임에도 불구하고 일본의 농어촌 지역에서 비교적 계획적인 토지이용이 이루어지고 있는 것은 법률에 의한 규제의 틈새를 지 방자치단체가 작성하는 토지이용계획으로 보완하는 시스템이 작동하고 있 기 때문이다. 이는 법률에 의한 강제 사항이 아니라 행정에 의한 권유 사항 이라 말할 수 있다.
◦ 그러한 노력의 하나로 일본의 국토교통성은 지방자치단체가 5개 용도지역 에 대한 토지이용계획을 수립할 때 참고할 수 있도록 계획수립지침을 시달 하고 있는데, 여기에는 지방자치단체에서 토지이용을 둘러싸고 발생할 수 있는 각종 사례와 이에 대처하기 위한 계획수립 방안이 제시되어 있다.
- 예를 들면 ‘농경지 한가운데를 고속도로가 관통할 경우 주변의 토지이용 계획의 변경 및 농지전용 수요에 어떻게 대처할 것인가’, ‘도시화가 진행 되는 농촌 지역에서 신개발주거지와 농지의 토지이용 간의 마찰을 어떻 게 조정할 것인가’ 등과 같이 다양한 경우가 예시되고 있다.
표 7-3. 일본 토지이용기본계획 수립지침 예시 항목
2.2. 일본의 토지이용계획 사례: 비선긋기 도시계획구역 내의 무질서한 개발 억제와 우량농지 보전
◦ 농어촌 토지이용계획의 과제
- 비선긋기 도시계획구역은 도시계획법상 개발행위의 규제는 있지만 입지 기준은 적용되지 않은 반면 대부분의 지역이 농용지구역으로 지정되어 있다.
- 이러한 지역에서 무질서한 개발이 행해질 경우 우량농지가 잠식되어 농 지와 도시 양쪽 모두 토지이용상의 문제가 발생한다
* 예: 집단적 농지로서의 이용 곤란, 후계자에게로의 농지 집적의 저해, 경작 포기지의 증가, 양호한 전원 경관의 상실, 도시기반정비 수요 발생 등 - 따라서 집단우량농지를 보전하고, 무질서한 개발을 억제하며, 기존 집락
의 편리한 생활환경을 유지하고 향상시키기 위해서는 질서 있는 토지이 용 조정이 필요하다.
◦ 토지이용계획 수립 시 대응방법
- 비선긋기 도시계획구역에서 질서 있는 토지이용을 확보하기 위해서는 도시지역과 농업지역의 양쪽 입장에서 토지이용을 규제하고 유도할 수 있는 조정방안을 도출한다. 도출된 조정방안을 토지이용기본계획서에 기재하고 ｢국토법｣ 제10조에 근거하여 관련 법률을 운용한다.
- 해당되는 토지가 농업지역일 경우 관련 법률에 의거하여 다음과 같이 대 응한다.
* 지역농업의 발전과 농업집락 생활환경의 유지․향상이라는 관점에서 농 업지역에서의 토지이용의 적부를 검토한다.
* 구체적인 판단에 있어서는 집단우량농지가 저해되지 않을 것, 주변 구역 의 토지이용 상황에 비추어 볼 때 토지이용 용도 변경이 적당할 것, 농용
지구역으로부터 제외되는 규모가 과대하지 않을 것, 제외된 구역의 토지 가 농용지의 집단화 농작업의 효율화 등에 지장을 미치지 않을 것 등을 확인해야 한다.
* 또한 당해 구역 내의 토지가 농용지구역으로부터 제외되면 당해 지구는
｢농업진흥지역의 정비에 관한 법률(농진법)｣상에서는 계획 백지지역이 되기 때문에 이후 토지이용의 적절성을 확보하기 위해서는 필요에 따라 도시계획기법상 특정용도제한지역 등으로 적용할 것을 도시지역 측에 요 청한다.
◦ 계획의 실제 적용 사례
- 기후현의 가니(可兒)시는 나고야시의 통근권에 포함된 지역인데 동해환 상자동차고속도로의 인터체인지 건설에 따라 용도지역 주변부와 간선도 로 주변부의 농업진흥지역에서 농용지의 잠식과 시가지의 확대가 진행 되고 있다.
- 가니시에서는 국토교통성의 토지이용계획수립지침에 의거, 비선긋기 도 시계획구역에서 토지이용조정계획을 수립하고 다음과 같이 토지이용방 안을 설정하였다.
- 농업부서가 관계 부서와 협의하여 농진 농용지를 집단우량농지로 보전 해야 하는 지역(농용지 A지역)과, 보전을 전제로 도시적 토지이용을 어 느 정도 받아들여야 하는 지역(농용지 B지역)으로 나누고, 보전해야 하 는 지역에서는 농지의 황폐 방지, 유휴농지의 해소 등 세세한 농지보전 형 농업진흥을 전개하기로 하였다.
- 또한 농용지 및 주변 환경의 개발 잠재력 실태를 파악하기 위해 개발요 인과 농지보전 의향이라는 두 가지 관점에서 평가 항목을 추출하여 점수 화한 객관적인 평가를 지구별 농지전용대책과 우량농지 존속대책의 지 표로 삼았다.
- 도시적 토지이용을 어느 정도 받아들이는 구역에서는 ｢농진법｣에 대신 하여 도시 측의 토지이용규제가 필요한 지역의 마을 만들기 원칙을 정하 였으며, 이것을 담보하기 위해 2009년 4월 ｢도시계획법｣에 기초한 특정 용도제한지역으로 지정하였다.
2.3. 일본 사례의 시사점
◦ 일본은 지역에서 이루어지는 세부적인 토지이용행위가 비교적 합리적으로 이루어진다. 특히 우량농지의 보전, 도시적 토지이용과 농촌적 토지이용 간 의 마찰이 비교적 합리적으로 조정된다.
◦ 이러한 토지이용 조정은 법률적인 강제보다는 현장에서 이해당사자 간의 협의 및 조정을 통해 이루어지는 경우가 많다. 이 과정에서 지방자치단체가 작성한 토지이용계획이 중요한 역할을 수행한다.
◦ 토지이용계획은 법률적인 강제력을 가지고 있는 5개 용도지역의 지정과 함 께 발생 가능성이 높은 다양한 토지이용 마찰 사례에 대해서도 그 대처 방 안을 제시한다. 이 점이 우리나라의 국토이용계획과 매우 다른 특징이다.
◦ 5개의 용도지역은 다시 관련 법률에 의해 세부적인 용도로 구분된다. 논리 적으로 각 개별 법률상의 세부 용도와 전체 토지이용계획서와는 별개이지 만 실제로는 관련자들의 긴밀한 협의 과정을 통해 정합성을 유지한다.
◦ 종합하면 일본 농촌의 토지이용제도는 우리나라와 비슷하지만 지방자치단 체의 실무 차원에서 조정 과정이 매우 발달하여 결과적으로 우량농지의 보 전, 경관과 환경의 보전, 주거지의 계획적 개발 등이 비교적 합리적으로 이 루어지는 편이다.
◦ 반면 우리나라는 지방자치단체에서 이해당사자 간의 조정기제가 취약하고
모든 것을 제도에 의존하려는 경향이 강한 편이다. 따라서 일본과 비슷한 토지이용제도를 가지고 있지만 실제 현장에서 발생하는 구체적인 토지이용 은 법적 규정에 의거하여 결정되는 경우가 많다.
- 이 때문에 법으로 해결할 수 없는 난개발, 농촌경관 훼손 등의 문제가 빈발한다.
◦ 전국에 일률적으로 적용되는 제도는 그 내용이 아무리 정치하고 또한 잘 작 동한다 해도 지역에서 발생하는 특수상황에 대응하기에는 한계가 있다. 이 러한 점에 비추어 볼 때, 일본의 사례는 농촌의 합리적 토지이용과 계획적 개발을 위해서는 전국 모두에 일률적으로 적용되는 법률 제도보다는 지방 자치단체 차원에서 작동할 수 있는 조정기제를 강화하는 쪽으로 제도 개선 이 이루어져야 함을 시사하고 있다.