Developing a Korea-Specific Welfare State Model
연구책임자 • 여유진
공동연구자 • 김미곤·강혜규·장수명·강병구·김수정·전병유·정준호·최준영
연구보고서 14-28
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• 한국보건사회연구원2014 ANNUAL REPORT
와 같은 오늘날 사회·경제적 양극화의 주요 원인으로 작용하고 있음.
▣조립형 산업화 전략과 이를 지원하는 개발주의적이고 노동배제적 국가의 정책 지향성은 개인의 경제적 안정성을 보장하는 핵심적 영역인 노동시장에서의 이중구조화의 단초를 제 공했음.
-특히, 외환위기 이후 노동시장의 이중구조화가 극적으로 전개되면서 계약직과 간접고 용 등 다양한 형태의 비정규직이 크게 증가하였으며, 이중구조화된 노동시장의 아래 부 분은 저임금고용, 비공식고용, 영세자영업, 그리고 근로빈곤의 문제가 편재하고 있는 반면, 대기업 정규직 노동시장은 그 규모가 상대적으로 작을 뿐만 아니라 조립형 산업 화 전략과 맞물려 향후에도 확장될 가능성이 크지 않음.
-그 결과는 청년 세대의 고용의 양과 질 저하로 이어져, 복지국가의 기반이 되는 지속가 능한 세대간 사회계약을 보장하기 어려운 문제를 초래하고 있음.
▣자본주의적 숙련형성과 근대적 시민만들기의 제도적 기반이 되는 교육은 특히 한국에서 독특한 지위를 향유하고 있음.
-산업화 과정에서 교육은 한국의 급속한 산업화와 경제성장의 원동력이 되었을 뿐만 아 니라 개인들에게는 계층이동의 가장 중요한 통로로 평가받아 왔으나, 한국의 교육체제 는 최근 서열화된 고등교육으로 인한 과열된 교육투자와 교육의 숙련형성 기능 저조로 인한 비판에 동시에 직면해 있음.
-결국 공공재로서의 교육의 가치는 희석된 채 사유화된 인적자본에 대한 투자 경쟁을 초 래함으로써 고비용·저효율체제를 가지고 있는데, 이는 효율적인 숙련형성을 저해할 뿐 만 아니라, 복지국가의 연대적 가치기반을 침식하고, 보상 격차에 대한 정당성을 확대·
포장함으로써 노동시장에서의 불평등을 고착화시키는 빌미를 제공할 위험성이 내포하 고 있음.
▣이같은 산업화 과정과 발전주의적 국가 개입 전략 하에서 가족은 형식적으로는 많은 구조적·
구성적 변화를 보였으나, 이념적인 측면에서는 여전히 가족주의가 강하게 온존하고 있음.
- 이는 여러 지표들(초저출산 저수준 균형상태 도달, 1인가구와 한부모가구의 증가, 이
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혼율 등) 사이의 불균형 발전, ‘비동시적인 것의 동시성’의 형태로 표출되고 있음.
-이러한 지표상의 변화 속에서도 여전히 혼인규범과 자녀중심의 가족주의 규범은 매우 강하게 남아 있으며, 맞벌이가구의 비중이 크게 증가해 왔지만, 부양구조에서 여전히 성별분업이 지속되고 있는 양상임.
-한국의 복지국가와 관련하여, 자녀중심의 가족주의, 고등교육의 시장주의적 성격, 노동 시장의 이중구조화가 맞물리면서 생애주기별 불안정성의 연쇄고리가 더욱 고착화되는 경향에 주목할 필요가 있음.
▣경제·노동시장·교육·가족적 특성을 배경으로 한국의 복지국가가 본격적으로 제도화되고, 한국 복지국가 논쟁이 뜨겁게 가열되기 시작한 것은 외환위기와 김대중 정권의 출범 이후 라 할 수 있음.
-그러나 전쟁과 산업화 과정에서 형성되기 시작한 모태적 복지제도들의 특성은 이후 본 격적인 복지제도의 도입과 발전 과정에 상당한 제약으로 작용했다 해도 과언이 아니며, 미군정과 전후 시기 실제적인 구호 재원은 우방국들로부터 지원되는 구호금품과 민간 원조단체의 자선사업을 통해 상당 부분 조달되었음.
-외환위기와 김대중 정권의 출범 이후 본격적으로 사회복지제도들이 도입되거나 범위 와 수준이 향상되었으나, 초기 잔여적 복지로부터의 출발, 사회보험의 하향식 확대, 민 간 중심의 복지전달체계라는 ‘제도적 유산’을 완전히 떨쳐내지는 못했음.
-오늘날에도 여전히 잔여적인 공공부조제도에 부하된 부담이 상대적으로 크고, 사회보 험의 경우 지위유지적인 특성이 강하며, 오히려 불안정한 근로계층을 커버하지 못하고 있다는 비판에 직면해 있음.
-또한 민간 중심의 전달체계는 때로는 내담자적(clientelism) 이익집단으로 변질되어 공공성을 제고하는데 걸림돌로 작용하기도 함.
▣복지 전달체계에 있어서도 지자체에 위임해온 복지 행정의 수요가 복지제도의 확장에 따 라 크게 확대되고, 복지업무의 성격이 변화하는 상황에서도, 지방자치의 발전과 분권화 경 향과 결합한 지자체 중심의 복지 전달체계 형성은 일정 궤도를 유지한 채 지속되고 있음.
-그 결과 전달체계 내적인 균열과 갈등의 요소가 편재하고 있으며, 지자체 복지 전달체
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계의 주축인 사회복지직과 일반행정직 간의 역할갈등으로 가시화된 복지부문과 행정 부문의 갈등, 보건과 복지, 복지와 노동 간의 연계와 통합 논의에도 불구하고 분절된 전 달체계 속의 유관 부문 간의 갈등이 지속되고 있는 현실이 그 한 단면임.
-민간 서비스 부문 전달체계에서 전통적 사회복지사업을 담당해 온 법인 중심의 비영리 사업자와 바우처 등 사회서비스사업을 시작한 신규 사업자도 또 다른 균열의 양상을 보 여줌.
▣한국의 복지재정은 현 시점에서도 ‘뜨거운 감자’라 할 수 있는 부분인데, 최근 20여년 간 복지재정이 전체 예산에서 차지하는 비중이 큰 폭으로 증가하였을 뿐 아니라, 전체 GDP 에서 공적 사회지출이 점하는 비율 역시 크게 상승해 왔음.
-이는 기존 사회보험, 특히 공적 연금의 성숙을 반영할 뿐만 아니라, 인구고령화로 인한 건강보험 지출 상승, 국민기초생활보장제도, 기초연금, 공보육, 장기요양보험, 각종 사 회서비스 등 비교적 최근에 도입된 복지제도로 인한 지출 요인 증가를 반영하고 있으 나, 우리나라의 복지재정은 지속가능한 복지라는 측면과 적정한 수준의 복지지출이라 는 측면 모두에서 이러한 복지제도의 성숙과 성장을 뒷받침하기에 취약한 재정체계를 가지고 있다고 평가됨.
-무엇보다도 낮은 세율과 각종 비과세 감면 조항, 지하경제 등으로 인한 낮은 실질 조세 부담률과, 높은 비율의 국방비와 경제사업 비중이 사회복지지출을 제약하는 요인으로 작용하고 있으며, 상대적으로 낮은 소득세 최고세율, 고소득 자영자를 중심으로 만연된 탈세, 그리고 고소득자와 고액자산가에게 제공되는 비과세 감면 등이 소득세수가 OECD 회원국 평균의 절반에도 못미치는 주요 원인임.
-이에 더하여 전반적으로 고용률이 낮고, 전체 근로소득자 중 사회보장 미가입자 비율이 낮은 것이 고용주 사회보장 기여금이 낮은 주요 원인이라 할 수 있음.
Ⅲ. 정책제언
▣첫째, 본 연구가 매우 느슨하기는 하지만 신제도주의적 접근을 준용하여 한국형 복지국가 의 특수성과 그 제도적 유산을 분석한 데 대해, 자칫 ‘제도의 포로’가 될 우려를 지적하는 사람도 있을 수 있음.
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-과거의 ‘경로의존성’에 고착되어 미래의 대안을 사전적으로 제약하는 결과를 초래할 수 있다는 비판이 그것임.
• 역사적으로 형성된 제도는 그것이 좋은 것이든 나쁜 것이든 분명 어떤 식으로든 ‘극 복’의 대상이며, 그것을 간과하고 ‘바람직한 이상향’을 추구하는 것은 사실상 불가능 하다는 것이 필자들의 판단임.
▣둘째, 복지국가를 좀 더 넓은 시각에서 바라볼 필요성에 대해 새삼 강조하고자 함.
-복지국가는 단순히 ‘복지제도들의 이러저러한 조합’을 넘어서는 ‘시장-국가-가족(사 회)’의 구조화 방식이며, 민주주의와 자본주의의 권력균형에 대한 타협 결과로 구축된
‘사회적 건축물’이며, 또한 복지제도들은 복지의식과 태도를 변화시키고, 다시 복지태 도는 복지제도를 포함한 사회제도의 변형을 가져오는 상호구성적 관계성에 기초하고 있음.
-따라서 산업조직, 노동시장, 교육과 숙련체제, 가족제도와 가족주의, 복지제도와 구조, 국가의 재정구조, 그리고 복지태도를 역사적·총체적으로 고찰함으로써 한국형 복지의
“꼴과 상”을 어느 정도 제대로 짚어볼 수 있다고 판단됨.
• 다만, 한 연구자가 이러한 작업을 모두 하기에는 역부족이라는 점에서 협업이 필수적 이지만 협업의 한계도 분명 존재하며, 이러한 한계를 나름 짚어보는 것도 독자의 몫 이라 생각됨.
▣마지막으로, 한국형 복지모형의 모색은 ‘사회목표의 변화에 대한 사회적 합의’가 어느 정 도 전제되어야 한다는 점을 지적하고 싶음.
-새로운 사회의 목표는 단순히 복지가 잘 구축되어 있는 사회가 아니라 ‘좋은 사회’를 향 한 그 무엇이어야 할 것임. 성장보다 훨씬 더 추상적이고 더 어려운 목표가 될 수 있지 만, 좋은 사회는 사실상 자본주의 훨씬 이전, 서구의 플라톤과 아리스토텔레스, 동양의 공맹시대부터 인류가 추구해온 공동체의 오랜 이상이자 과제였음.
-새로운 사회의 목표는 단순히 복지가 잘 구축되어 있는 사회가 아니라 ‘좋은 사회’를 향 한 그 무엇이어야 할 것임. 성장보다 훨씬 더 추상적이고 더 어려운 목표가 될 수 있지 만, 좋은 사회는 사실상 자본주의 훨씬 이전, 서구의 플라톤과 아리스토텔레스, 동양의 공맹시대부터 인류가 추구해온 공동체의 오랜 이상이자 과제였음.