지역성과 자율성의 측면

( 1) 획일적인 사업선정 및 지원기준

중앙정부에서 보조하는 사업은 지나치게 세분화되고 조건부로 지원되기 때문에 지역의 특성을 제대로 살리는 것이 불가능하다. 법률로 규정되어 있는 보조금 지급 대상사업의 대부분은 모든 지역에 공통되는 사업들로서 이들 사업은 전국적으로 통일된 기준에 의해 지원되어 지역의 특 수성을 감안할 수 없다. 이는 전국적으로 적용되기 어려운 사업은 국고보조사업으로 선정되기 어려운 제도 자체의 모순 때문이다. 따라서 어떤 지역이 타지역에 비해 경쟁력을 갖는 특정분 야의 사업을 다른 분야에 우선하여 중점적으로 육성할 수 있도록 타 지역에 비해 높은 보조율 을 적용할 수 있는 장치가 필요하다.

국고보조율의 적정수준은 지방자치단체의 소득수준, 인구, 사업단가, 특정사업의 가격 및 소득 에 대한 수요탄력성 등 여러 요인들에 의해 결정되어야 하며, 이들 대부분의 요인들이 자치단 체별로 차이가 크기 때문에 사업에 대한 보조율도 자치단체에 따라 차등적으로 적용되어야 한 다. 그러나 우리나라의 국고보조금제도는 이러한 요인들이 제대로 고려되지 않아 국적으로 동 일한 보조율이 적용되고 있다. 지방자치단체의 재정력을 감안하여 기준보조율에 일정률을 가감 하는 차등보조율이 법률에 규정되어 있으나 실제로는 시행되지 않고 있다. 따라서 대부분 서울 과 지방간에 설정되어 있는 기준보조율의 차등화 이외에 별도의 지역간 차등화는 이루어지지 않고 있다. 이 결과 광역시・도간 및 시・군간에는 동일한 국고보조율이 적용되어 지방정부간 의 상이한 지방비 부담능력이 반영되지 못하고 있다.

지역성을 고려하지 않는 획일적인 보조율의 적용은 지방자치단체에 따라 과소 혹은 과대수준의 국고보조율이 적용되는 결과를 초래하여 과소보조율의 경우에는 사업의 부실, 과대보조율의 경

우에는 예산낭비 등의 비효율을 초래하고 있다. 특히 재정력이 취약한 지방정부는 지방비 부담 액을 조달할 수 없어 보조금을 감액하여 수령하거나 아예 포기하는 경우도 발생하고 있다. 이 경우에서 보는 바와 같이 국고보조금은 지방정부간 재정불균형을 완화시키는 것이 아니라 심화 시키는 요인이 되고 있다. 지방교부세나 지방양여금에 의한 지방정부간 재정조정효과를 국고보 조금이 상쇄시키는 것으로 분석되고 있다(이창균・서정섭, 1999)¹⁰⁾. 국고보조금이 지역간 차등 화에 한계를 가지는 것은 동 제도가 재정적 형평성, 경제적 효율성, 정치적 형평성 등 서로 상 이하거나 상반적인 목적을 모두 고려해야 하는 등 성격이 명확하게 정립되어 있지 않기 때문이 다.

자율성과 관련해서는 보조금의 대상사업 및 지원기준이 지나치게 세분화되고 명문화되어 있어 사업선정 및 재원배분 과정을 통해 지방정부의 자율성을 발휘할 수 있는 여지가 거의 없는 실 정이다. 특히 중앙정부가 지방정부에 대해 국고보조금의 세부적인 용도뿐만 아니라 사업의 양 과 지방지 부담액까지 지정하고 있어 중앙정부의 과도한 통제가 지방자치단체의 자치역량을 저 해하고 있다.

(2 ) 정부간 재정격차 시정효과의 미흡

양여금의 산정은 법률에 규정된 양여기준에 의해 이루어진다. 예를 들어 도로정비사업의 경우 도로의 미개설 비율, 비포장 비율 등에 따르게 되고, 농어촌지역개발사업은 관할지역의 행정구 역 수가 기준이 된다. 광역시도 및 지방도사업, 정주생활권개발 및 농어촌생활환경정비사업, 지 역개발사업 등을 위한 양여금 산정에는 해당 사업별로 재정수요, 재정여건 등을 고려하는 보정 산식이 적용된다. 그러나 양여금 보정산식의 지역간 보정효과가 미약하여 실효성이 낮은 것으 로 분석되고 있다. 또한 국고지원금, 광역 및 기초자치단체의 지방비 부담이 획일적으로 운영되 고 있어 지방자치단체의 재정능력에 기초한 차등지원이 이루어지지 않고 있다. 지역개발사업양 여금의 경우 보정지수의 범위를 최대 1.2, 최소 0.8로 제한하고 있다. 또한 양여금 사업의 지방 비 확보기준이 광역시・도・시・군간에는 차등적으로 적용되나 광역시・도간 및 시・군간에 는 동일하여 지역간 재정력 격차가 반영되지 못하고 있다. 도로사업비의 경우 포장율이 낮은 시 군에 대해서는 양여금이 많이 배정되는 효과가 있으나 지방비 부담액이 동시에 증가함으로 서 재정력이 취약한 정부에 불리하게 작용한다.

(3 ) 자치단체간 재정불균형의 심화

지방교부세 중에서 보통교부세는 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 자치단체에 교 부하는 것으로 정부간 재정력 격차를 보정하려는 제도이다. 아울러 특별교부세와 조정교부금은 구체적인 재정수요 및 지역을 대상으로 하고 있어 보통교부세에 비하면 지역성을 더욱 고려하 려는 의도를 갖고 있다. 그러나 우리나라의 지방교부세는 외국¹¹⁾에 비해 지방자치단체간의 수

10) 우리나라 도시자치단체간의 재정격차 결정요인을 분석한 서정섭(1997)의 연구에 의하면 인구 규모, 지방교부세, 1인당소득, 제조업종업원 등과 비교하여 국고보조금과 지방양여금을 합친 보조금이 제1의 요인으로 나타으며, 그 이유로 이들 재원이 재정불균등을 시정하는 형평성의 추구가 아닌 재원배분의 효율성을 추구하고 있기 때문이라고 지적하고 있다.

11) 독일, 호주, 캐나다의 지방교부금은 수평적인 재정균등화를 위한 균등화교부금의 성격을 가지

평적 재정불균형을 조정하기보다는 중앙정부와 지방정부의 수직적 재정불균형을 조정하는데 치중하는 특징을 보이고 있다. 특히 지방정부의 기본적인 재정수요를 산정함에 있어 인구, 공무 원수, 경지면적, 건물연면적 등을 주요 측정단위로 고려하여 규모가 크고 발전된 지역일수록 더 욱 많은 교부금이 배분되도록 하여 지방자치단체간의 수평적 재정불균형을 심화시키는 경향이 있다.

우리나라의 지방교부세 산정은 지역의 특성을 고려하는 장치가 미흡하여 특정지역의 특수한 행 정수요나 환경관리 비용 등이 고려되지 못하고 있다. 지방교부세의 기준재정수요액 산정 항목 중 인구 및 가구수에 의한 측정항목이 17개중 11개에 달하며, 측정항목이 획일적으로 적용되고 있어 지역특성의 반영이 미흡하다. 이 결과 각종 개발제한지역, 상습재해지역, 군부대 주둔지역, 도서 및 오지지역, 폐광지역, 상수원보호지역 등 지역별 특수행정수요를 반영하지 못하고 있다.

이와 함께 자치단체의 세원발굴 및 징세노력, 경비절감 등 자구노력을 반영할 수 있는 산정지표 가 부재하여 지방정부의 자주적 노력을 촉진하는 기능이 미흡하다.

특별교부세의 경우 지역현안사업, 지역개발 중점사업, 재해복구사업, 국가행사 및 행정구역 개 편 등 특별한 재정수요에 따라 교부되고 있으나, 교부세 결정을 위한 자치단체와의 사전협의 장치가 없어 행정재량 등 정치적 요인의 영향력이 큰 것으로 나타나고 있다(이창균, 1997). 그 리고 특별교부세중 시책수요 대상사업은 국고보조금과 유사한 형태로 운영되고 있으나 보조율 에 대한 규정이 없어 동일한 사업에 대해 자치단체별로 보조금이나 보조율이 상이하게 배분되 고 있는 등 객관성에 의문이 제기되고 있다.

(4 ) 지역균형개발사업의 지역특성 고려 미흡

토지관리 및 지역균형개발 특별회계사업은 지역간 불균형 해소를 위해 기반시설 및 지역산업 육성에 중점을 두는 등 낙후지역에 대한 우선적 지원을 전제로 출발한 제도이다. 그러나 대상 지역 및 사업의 선정이나 국고지원비 산정과정 등에 지방정부의 참여가 충분히 이루어지지 못 하여 지역의 자율성이 충분히 고려되지 않고 있다. 개발촉진지구의 경우 중앙정부에서 설정한 낙후지역 선정기준이 지역의 낙후성을 제대로 반영하지 못하는 경우가 발생하고 있으므로 지역 간 형평성을 제고할 수 있도록 광역지방자치단체가 낙후지역선정을 위한 기준설정 및 지역선 정 작업에 직접 참여하는 방안이 필요하다.

지역성과 관련하여 지역균형개발사업의 경우 지역의 문화, 역사, 경관 등 지역특성을 제대로 반 영하지 않은 일반적인 도상계획에 그침으로서 획일적이고 특징 없는 계획이 되고 있다. 개발촉 진지구사업에 있어서도 국고지원 규모를 지역의 낙후정도, 면적, 인구, 사업종류 등을 기준으로 차등화하는 방안이 필요하나 지역별로 500억원 규모로 일률적으로 지원되고 있어 한정된 재원 을 나누어 먹는 방식에 그치고 있는 실정이다.

특히 낙후지역 개발을 목적으로 하는 개발촉진지구사업의 민자유치사업은 관광사업에 집중되 어 있는데 낙후지역의 제반 여건상 실현가능성이 희박한 스키장, 골프장, 대규모 숙박시설 등이 대부분으로 지역별 특화가 이루어지지 않고 있다. 투자조건이 불리한 낙후지역의 특성상 대규

특히 낙후지역 개발을 목적으로 하는 개발촉진지구사업의 민자유치사업은 관광사업에 집중되 어 있는데 낙후지역의 제반 여건상 실현가능성이 희박한 스키장, 골프장, 대규모 숙박시설 등이 대부분으로 지역별 특화가 이루어지지 않고 있다. 투자조건이 불리한 낙후지역의 특성상 대규