C H A P T E R
요약과 결론
1. 연구의 요약
본 연구는 우리나라에서 지역개발 투자협약제도의 도입을 모색하기 위한 기초연구로서 지역개 발 투자협약제도의 모형 및 제도적 기반을 제시하였다. 이를 위해 먼저 지역개발투자협약제도 의 이론적, 경험적 배경을 고찰한 다음, 우리나라 지역개발사업에 대한 중앙정부와 지방자치단 체간의 재정협력 실태를 분석하고 문제점과 과제를 도출하였다. 이어서 프랑스, 서독, 미국 등 선진국의 계획계약제도 및 정부간 협력제도를 구체적인 사례와 함께 살펴보았다.
지역개발 투자협약이란 국가발전과 지역발전에 동시에 기여할 수 있는 지역개발사업을 중앙정 부와 지방자치단체가 공동으로 추진하기 위하여 사업계획 및 투자분담에 대해 중앙정부와 지방 자치단체가 공적으로 상호 약속하는 활동이라고 정의할 수 있다. 여기서 지방자치단체는 기초 및 광역자치단체를 모두 포함할 수 있으나 본 연구에서는 광역자치단체를 주된 대상으로 하고 있다.
지역개발 투자협약과 관련된 이론적 배경으로 정부관계론, 분권론, 정부간 재정조정이론, 공동 의 문제해결론, 계약론 등을 살펴보았다. 이들 이론 블록은 개별적, 단독적인 이론이라기보다 는 서로간에 긴밀한 연계관계를 맺어 지역개발 투자협약이라는 정부간 지역개발 협력제도의 정립에 기여하고 있음을 살펴보았다.
우리나라의 정부간 재정협력의 실태를 분석하기 위하여 국고보조금, 지방양여금, 지방교부세, 토지관리 및 지역균형개발 특별회계, 중기지방재정계획 등을 중점적으로 살펴보았다. 먼저 이 들 정부간 재정협력 제도를 통해 중앙정부에서 지방정부로 이전 또는 지원되는 재원의 규모 및 추이를 분석하였다. 정부간 재정협력 제도의 문제점과 과제를 위해 대상사업의 구체성, 지역성 및 자율성, 재원의 지속성, 주체간 투자분담, 정부간 합의 및 이행 의무관계, 절차의 민주성 등 6가지 기준을 사용하여 분석하였다. 주요 문제점으로는 국가지원사업의 지나친 세분화 및 엄격 한 용도제한으로 인한 전략사업 육성의 곤란, 지역특성과 지방정부의 자율성을 반영하지 않는
획일성, 중장기 사업에 대한 안정적 재원보장 장치의 결여, 국가 및 지방정부의 투자분담체계의 객관성 및 합리성 부족, 중앙정부와 지방정부가 지역개발사업의 이행을 보증하는 협약관계 부 재, 의사결정 과정에서 중앙정부가 주도하는 수직적 관계의 지배 등을 지적하였다.
외국의 정부간 투자협약사례를 살펴보기 위하여 프랑스, 미국, 독일의 경우를 분석하였다. 프랑 스에서 1982년의 지방자치제 실시 이후 도입된 계획계약(plan contract )은 지역개발 투자협약 제도의 벤치마킹이 될 수 있다. 프랑스에서 계획계약제도가 성공적으로 운영될 수 있는 요인으 로 독특한 행정조직인 국가에서 파견하는 행정지사(préfet )의 존재, 지방분권화에 따른 지방자 치단체의 역할 신장, 계획계약사업의 재정지원 약속에 따른 실천력 강화, 국가와 지방의 의무와 권한의 명확으로 인한 분명한 책임소재 등을 들 수 있다.
독일에서는 연방정부와 주정부가 공동으로 재원을 분담하여 지역개발을 추진하는 지역경제 구 조개선 공동사업제도를 도입・시행하고 있다. 미국에서는 정부간 및 지방간 협력법을 근거로 연방정부와 지방정부, 지방정부 상호간에 활발한 협력・협약사업을 추진하고 있다. 이와 같이 중앙정부와 지방정부가 협력하여 대등한 지위에서 국가 및 지방의 발전에 모두 도움이 될 수 있는 사업을 추진하고 있는 사례는 우리나라에 시사하는 바가 크다. 본 연구에서는 연방제 국 가인 서독이나 미국의 정부간 협력제도보다는 중앙집권체제에서 분권화된 국가로 변모하고 있 는 프랑스의 계획계약제도를 참고하되 우리나라의 실정을 고려하여 시범적, 단계적으로 도입하 는 것이 바람직하다는 점을 지적하였다.
지역개발 투자협약제도의 모형은 우리나라의 중앙정부와 지방자치단체간의 재정협력 관계에서 도출되는 문제점의 극복방안과 프랑스 사례를 참조하고 이론적 맥락을 종합하여 개념적, 실천 적 모형으로 구분하여 제시하였다. 먼저 개념적 모형은 지원사업의 전략적 선택성, 지역의 특성 과 자율성, 지원의 안정성, 투자분담의 협동성, 당사자간의 공공 협약성, 절차의 분권적 통합성 등 6가지의 핵심요소들의 상호작용으로 구성된다. 이들 개념적 모형의 요소들간의 연계와 이들 과 이론적 블록들을 결합하게 되면 지역개발 투자협약제도를 구성하는 개념적 모형이 정립된 다. 실천적 모형은 개념적 모형에 근거하여 한국의 지역개발사업 추진에 적용하기 위한 것이다.
여기에는 협약프로젝트의 대상범위 및 내용, 협약기간, 중앙정부와 지방자치단체간의 투자분담, 협약의 지침・협상・심의, 협약의 체결, 예산의 반영, 사업추진 평가 등의 요소들이 포함된다.
지역개발 투자협약의 실제 운용은 이들 요소들간의 메커니즘을 통해 이루어지게 되는데, 본 연 구에서는 우선 제한적 범위에서 전략적이고 시범적인 사업을 먼저 시도한 다음 평가 및 진단을 거쳐 확대시켜 나갈 것을 제안하였다. 이와 함께 행정, 재정, 계획 등 관련분야에서의 법령 및 제도정비가 필요함을 지적하였다.
지역개발 투자협약제도를 도입하여 추진하기 위해서는 국가와 지방자치단체가 동반자적 관계 에서 계획의 시작부터 완료까지 필요한 모든 사항을 협의해야 한다. 먼저 협약대상 부문에 포 함되는 사업은 국가의 지역개발 의도와 지방자치단체의 지역발전 목표를 동시에 수용하는 사업 이어야 한다. 투자협약제도의 시범적 도입을 위해서는 우선 제4차 국토종합계획에서 제시된 지 역경쟁력 및 SOC, 지역협력 관련사업으로서 지역간접자본, 지식정보화를 통한 고용기회, 지역 특성 및 자원활용을 제고시킬 수 있는 사업에 국한시키는 것이 바람직하다. 여기에는 지역도로 사업, 지역 주력산업단지 조성 및 지역기술혁신센터, 지역 관광 문화사업, 지방자치단체간 공동 사업인 하천유역 환경보전사업 등이나 국가의 특정정책프로그램으로서 도시주거개선사업, 지역
주력산업프로그램 등을 포함할 수 있을 것이다. 이들 사업은 반드시 구체적인 프로젝트로 제시 되어야 하며 중앙정부와 지방자치단체가 협의하여 선정하여야 한다. 체결된 협약은 중앙정부와 지방자치단체간의 행정협약으로서 당사자간에 상호 합의하에 파기할 수 있으나, 한편에 의한 일방적인 파기로 인한 사업추진의 차질을 방지해야 할 것이다.
협약 체결의 방식은 중앙정부와 광역지방자치단체간의 일반협약, 중앙정부와 기초지방자치단체 간의 특수협약, 중앙정부 다수의 지방자치단체 민간의 다자간 협약 등 3가지 유형 중에서 도입 초기에는 우선 중앙정부와 광역지방자치단체간의 협약을 위주로 시행하는 것이 바람직할 것이 다. 협약의 대상기간은 단기(2～3년), 중기(5년), 장기(5～10년)으로 하는 방안이 있을 수 있으 나 예산과의 연계를 위해 중기재정계획 및 국토종합계획의 재검토기간과 동일한 5개년으로 하 는 것이 적당하다.
이와 같이 선정된 사업에 대해서 5개년에 걸친 총투자액 및 연차별, 사업별 투자액 및 주체간 투자분담에 관해 협약을 체결하도록 한다. 중앙정부와 지방자치단체간의 투자분담은 지역의 재 정여건과 발전정도에 따라 융통성 있게 책정하는 것이 중요하다. 그러나 과학적이고 객관적인 지표를 이용하여 낙후도를 산정하고 이를 근거로 지역 및 대상사업에 따라 차등화해야 할 것이 다.
협약사업에 대해서는 예산편성 및 집행에 특별한 지위를 부여하여 협약사업에 대해서는 소관부 처 예산에 반드시 반영되도록 법제화하는 것이 필요하다. 협약사업에 대하여 중기예산제를 도 입하여 5년간의 협약기간 동안 총액사업비를 확정하고, 미사용분에 대해서는 계속비사업에 준 하여 회계년도 독립의 원칙에 예외를 인정함으로써 완성년도까지 체차(遞次)로 이월하여 사용 하는 것이 가능하도록 해야 할 것이다.
협약의 체결은 여러 방안이 있을 수 있으나 도입초기에는 제도의 간편성을 확보하기 위해 지역 개발 정책을 총괄하는 부서의 장과 광역지방자치단체의 장이 체결함으로써 효력이 발휘되도록 하는 것이 바람직하다. 지역개발 투자협약제도를 도입하면 여러 긍정적인 효과가 나타나게 될 것이다. 중앙정부와 지방자치단체간의 관계가 동반자적인 관계로 변하고, 투자의 중복을 방지 하며, 지역별 전략사업에 중점 투자할 수 있다. 또한 국가이익과 지역이익이 조화를 이루게 됨 으로써 협력형 지역발전을 구가할 수 있을 것이다.
2. 향후과제 및 정책건의
그러나 지역개발 투자협약제도의 도입을 위해서는 다음과 같은 3가지의 과제를 지적할 수 있
그러나 지역개발 투자협약제도의 도입을 위해서는 다음과 같은 3가지의 과제를 지적할 수 있