정부간 재정협력의 현황과 추이

여기에서는 우리나라의 정부간 재정협력제도를 살펴보기 위해 국고보조금, 지방양여금, 지방교 부세, 토지관리 및 지역균형개발특별회계 등 중앙정부의 재원이면서 지방정부로 이전 또는 지 원되어 지역개발사업에 직접 또는 간접적으로 사용되는 재원의 현황과 추이를 살펴보기로 한 다. 중앙정부가 징수한 세입의 일부를 지방자치단체와 나누어 사용하는 이들 제도의 목적은 크 게 네가지로 구분할 수 있다(안종석・박정수, 1996). 첫째, 중앙정부가 재정수요에 비해 세입이 적은 지방자치단체에 중앙정부 세입의 일부를 이전하는 수직적 형평성, 둘째, 지역간 재정력의 격차를 완화하기 위한 수평적 형평성, 셋째, 국가적으로 중요한 공공재의 공급을 통한 외부효과 의 내부화, 넷째, 최소한의 공공서비스 충족을 위한 최소공급조건 등이 그것이다.

<그림 3- 1> 중앙정부 지원재원의 구성비 추이

중앙정부가 지방정부에 이전 또는 지원하는 정부간 재정협력 재원의 총규모는 1999년 현재 약 17조원에 이르고 있는데, 이는 우리나라 지방자치단체의 총 세입규모 59.6조원의 28.5%를 차 지하는 수준이다. 재원별로는 지방교부세가 6.9조원, 국고보조금 7.1조원, 지방양여금 2.8조원, 토지관리 및 지역균형개발특별회계 1,800억원의 순서를 보인다. 재원별 구성비 변화추이를 보 면 지방교부세의 비중은 지속적으로 감소하는 반면 국고보조금은 증가하는 추세이며, 지방양여 금과 토지관리 및 지역균형개발특별회계는 대체로 비슷한 수준을 유지하는 모습을 보이고 있 다. 특히 1997년까지는 지방교부세의 규모가 국고보조금보다 1- 2조원 정도 많았으나 1998년부 터는 역전되는 현상이 나타났다. 이같은 현상은 법정교부율이 13.27%에서 15%로 상향 조정된 2000년도에도 지속되는 것으로 나타나고 있다⁴⁾.

<표 3- 1> 중앙정부의 지원재원 현황

(단위 : 10억원, %)

년도 국고보조금 지방양여금 지방교부세 토 특¹⁾ 계

1991 2,406 (37.1) 557 ( 8.6) 3,452 (53.2) 73 (1.1) 6,488 (100.0) 1992 1,750 (24.7) 1,231 (17.4) 3,925 (55.4) 183 (2.6) 7,089 (100.0) 1993 2,169 (26.4) 1,421 (17.3) 4,412 (53.6) 228 (2.8) 8,230 (100.0) 1994 3,132 (31.3) 1,696 (16.9) 4,821 (48.1) 364 (3.6) 10,013 (100.0) 1995 4,109 (34.1) 1,870 (15.5) 5,675 (47.1) 408 (3.4) 12,062 (100.0) 1996 4,930 (34.7) 2,574 (18.1) 6,373 (44.8) 348 (2.4) 14,225 (100.0) 1997 5,546 (35.1) 2,877 (18.2) 7,015 (44.3) 383 (2.4) 15,821 (100.0) 1998 7,866 (43.1) 2,863 (15.7) 7,251 (39.7) 280 (1.5) 18,260 (100.0) 1999 7,108 (41.9) 2,773 (16.3) 6,901 (40.7) 179 (1.1) 16,961 (100.0)

연평균증가율 13.5 20.1 8.7 11.2 12.0

주 : 1) 토지관리 및 지역균형개발 특별회계.

4) 2000년도 예산에 따르면 지방교부세는 7.8조원, 국고보조금은 8.3조원으로 국고보조금이 5,000 억원 정도 많다(송하진, 2000).

자료 : 행정자치부(지방재정연감. 각년도) 및 건설교통부 내부자료.

지방자치단체 재정의 중앙정부에 대한 의존비율은 최근 들어 증가하는 추세를 보이고 있다. 일 반회계와 특별회계를 합친 지방자치단체의 총재정규모 중에서 지방교부세, 지방양여금, 국고보 조금 등 의존재원의 비중은 1996년 27%에서 1999년에는 30%로 증가하였다. 이와 관련이 큰 지방자치단체의 평균 재정자립도는 1990년 64.8%에서 1992년 69.6%으로 증가하였으나 그 이 후 지속적으로 감소하여 2000년에는 59.4%에 불과하여 최근 7년간 10%가 넘는 감소율을 보 였다.

지방자치단체의 재정자립도가 저하되는 현상은 특정지역에 국한되는 것이 아니라 기초 및 광역 자치단체 전반에 걸쳐 있다. 최근의 재정자립도 저하현상은 1997년말 외환위기 이후의 경기침 체에 따른 지방세 및 세외수입 감소와 큰 관계가 있는 것으로 보여진다. 지방정부의 재정력 저 하 현상은 지방정부의 재정운용에 장애를 초래하고 중앙정부의 간섭과 통제를 증가시켜 지방자 치제도의 정착을 저해하는 중요한 요인이 되고 있다.

<표 3- 2 > 자치단체별 재정자립도 추이

(단위 : %)

년도 전국평균 특별시광역시 도 시 군 자치구

1990 64.8 98.3 33.6 69.2 28.5 46.0

1991 66.4 98.3 45.1 71.5 27.3 50.0

1992 69.6 98.5 49.0 74.7 29.3 51.2

1993 68.0 98.6 51.7 70.3 27.5 53.7

1994 63.9 98.1 46.8 63.6 24.5 53.2

1995 63.5 97.3 46.7 53.7 23.8 54.3

1996 62.2 98.0 43.1 53.4 22.5 53.0

1997 63.0 98.1 42.5 53.3 21.2 51.6

1998 63.4 90.0 42.1 54.1 22.9 49.7

1999 59.6 88.1 38.3 52.0 23.4 52.3

2000 59.4 84.8 37.9 50.6 22.0 46.9

주 : 전국평균은 순계기준, 나머지는 총계기준임

자료 : 행정자치부. 2000 . 2000년도 지방자치단체 재정자립도.

지역간 재정자립도의 큰 격차는 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등 중앙정부에서 지방정 부로 이전하는 재원의 지역별 수준에 직접적인 영향을 미친다. 1997년 현재 시・도별 주민 1인 당 국고지원 수준에는 서울시와 5개 광역시 및 경기도, 그리고 나머지 8개 도간에는 큰 격차가 있음을 볼 수 있다. 서울시의 주민 1인당 국고지원 수준은 전국평균의 12%에 불과하였으나 강 원도와 전라남도는 300%를 초과하였다. 도 가운데서는 경기도가 42%로 5대 광역시와 비슷한 수준을 보였으며, 나머지는 모두 전국평균을 상회하였다. 광역시 중에서는 광주의 중앙재정 의 존비율이 64%로 가장 높았으며, 부산, 대구, 인천 등은 40% 내외의 수준으로 비슷하였다.

<표 3- 3 > 지역별 주민 1인당 국고지원 수준 ( 199 7년, 전국평균= 100 )

지 역 계 지방교부세 지방양여금 국고보조금

전 국 100.0 100.0 100.0 100.0

서 울 11.6 0.2 0.0 32.0

부 산 40.2 9.8 44.2 76.7

대 구 37.7 11.4 43.4 68.0

인 천 44.0 20.1 35.5 78.7

광 주 63.8 42.9 59.6 92.5

대 전 47.4 17.4 62.2 77.6

경 기 41.5 33.2 64.2 40.1

강 원 315.6 382.9 301.1 238.1

충 북 204.6 238.7 222.3 152.2

충 남 247.1 276.2 206.1 231.7

전 북 247.7 270.4 216.6 235.3

전 남 327.0 358.1 290.9 306.4

경 북 223.5 268.8 235.0 160.3

경 남 131.9 146.2 152.5 103.1

제 주 243.8 250.2 237.5 238.8

자료 : 행정자치부. 1998 . 지방재정연감.