주체간 투자분담의 측면

( 1) 불합리한 재원분담 체계

국가와 지방자치단체간의 투자분담 기준은 국가와 지방간의 기능구분과 밀접한 관계가 있다.

따라서 국고보조금의 주체간 분담비율을 합리적으로 결정하기 위해서는 사업의 성격을 국비지 원사무, 국가사무, 지방고유사업으로 구분하는 것이 필요하게 된다. 국고보조금의 기준보조율은 사업의 성격에 따라 차이가 매우 크다. 예를 들어 국가관리 방조제 개보수사업과 같이 국가의 책임을 지방정부가 대행하는 경우에는 전액을 국가가 지원하고 있으나, 농촌특산단지육성과 같 이 사업의 효과가 당해 지역에 국한되는 경우에는 사업비의 20%만 국가에서 지원되고 있다.

1997년도의 국고보조금사업 집행실적에 따르면 총사업비 중에서 국고보조금과 지방비의 비중 이 대략 6대 4로 나타났다. 국고보조금 사업비의 중앙정부와 지방정부의 분담비율은 연도별, 소 관부처별로 차이가 큰 것으로 나타나고 있다. 먼저 연도별 분담비율을 보면 1990년의 경우 국 비의 비중이 64%를 차지하였으나 1994년에는 50%에도 미달하였다가 1997년에는 다시 57%

로 증가하는 등 변화가 심하게 나타나고 있다.

13) 중앙정부 차원에서는 국가의 중장기계속사업의 안정적 예산확보를 위해 사업비 총액에 대해 5년 동안에 걸쳐 지출이 허용되는 계속비 제도를 도입하고 있으나 2000년도의 경우 교통부문 (도로, 항만, 철도) 10개 등 모두 12개 사업에 불과하여, 대부분의 장기계속사업을 매년도 예산 사정에 따라 사업비를 책정하고 있다(국회예산결산특별위원회, 2000년도 예산안 검토보고서).

<표 3- 9 > 국고보조금 사업비의 주체별 분담비율( 19 97 )

(단위 : 10억원, %)

연 도 국고보조사업비 국고보조금 지방비

1990 3,212 (100.0) 2,068 (64.4) 1,144 (35.6) 1992 3,746 (100.0) 1,956 (52.2) 1,790 (47.8) 1994 5,673 (100.0) 2,801 (49.7) 2,852 (50.3) 1997 9,518 (100.0) 5,373 (56.5) 4,145 (43.5) 주 : 지방비 부분에는 기타비용 포함.

자료 : 행정자치부. 각년도. 지방재정연감.

소관부처별로도 분담비율이 큰 차이를 보이고 있는데, 1997년의 경우 외무부의 국고보조금 대 상사업인 일반여권발급의 경우 전액 국고에서 지원되었으나 국가보훈처의 3・15의거 성역화사 업의 경우 국비지원은 전무한 경우도 있었다. 그 밖의 부처는 산업자원부, 보건복지부, 농림부 등의 소관사업은 국고지원비율이 60%를 상회하였으며, 건설교통부, 문화관광부, 농업진흥청, 환경부 등의 소관사업은 국고지원비율이 50%에도 미달하여 지방정부의 부담이 상대적으로 높 았다.

국고보조금 대상사업 중 운동장, 체육관, 청소년수련시설 등 대형시설사업은 소액의 정액보조 사업으로 지방비 부담이 과중한 것으로 지적되고 있다. 또한 조건부 보조금의 비중이 증가하고 있어 지방정부의 자율성을 저하시키는 요인이 되고 있다. 1980년대 말까지 8대 2였던 일반보조 금과 조건부보조금의 비율이 최근에는 5대 5 수준으로 변하였다. 이상에서 살펴본 바와 같이 국고보조금의 주체별 분담비율이 연도, 부처, 사업 및 지방자치단체에 따라 큰 차이를 보이고 있는 것은 국고보조율이 객관화된 산정기준이 아니라 대부분이 행정상의 편의와 관례에 의해 산정되어 주관적이고 자의적인 판단에 좌우되기 때문이다.

<표 3- 10 > 부처별 국고보조금사업의 주체별 분담비율( 19 97 )

(단위 : %)

부 처 별 계 국고보조금 지방비 기타

계 100.0 56.5 40.0 3.5

외교통상부 100.0 100.0 0.0 0.0

행정자치부 100.0 60.5 39.5 0.1

교 육 부 100.0 58.5 41.5 0.0

문화관광부 100.0 42.6 57.4 0.0

농 림 부 100.0 62.0 29.5 8.5

산업자원부 100.0 85.2 13.8 1.0

환 경 부 100.0 46.2 52.9 0.9

보건복지부 100.0 66.4 32.7 0.9

노 동 부 100.0 59.3 40.7 0.0

건설교통부 100.0 39.8 59.9 0.3

해양수산부 100.0 51.5 45.8 2.7

국가보훈처 100.0 0.0 100.0 0.0

병 무 청 100.0 98.3 1.7 0.0

농촌진흥청 100.0 46.1 42.9 11.0

산 림 청 100.0 52.7 42.6 4.7

자료 : 행정자치부. 1998 . 지방재정연감.

<표 3- 11> 지방양여금과 국고보조금의 국고분담 비율 비교

분 야 단위사업 지역별 지방양여금 국고보조금

와 지방의 부담률이 각각 70:30이었으나, 양여금 사업으로 전환된 이후에는 53:47로 지방비 부 담비율이 크게 증가한 것으로 나타났다¹⁴⁾. 따라서 지방재정력의 강화를 위해서 지방양여금 제 도의 근본취지에 부합할 수 있도록 양여금 사업의 지방비 부담을 완화시켜 나가는 것이 필요하 다.

(3 ) 재원분담 기준의 자의성

지방교부세는 국고보조금이나 지방양여금과 같이 중앙정부와 지방정부가 일정률을 분담하는 형태가 아니고 중앙정부의 재원인 내국세 수입의 일정부분을 지방정부로 이전하는 제도이다.

그리고 지방교부세는 일반재원으로서 중앙정부와 지방정부간의 명문화된 분담비율은 규정되어 있지 않다. 특히 성격상 특정재원에 가까운 특별교부세의 시책사업, 재해대책, 지역개발 등은 국고보조금이나 지방양여금과는 달리 국비 및 지방비 분담에 관한 구체적인 기준이 설정되어 있지 않다. 이 결과 객관화된 계산식이 아닌 주관적인 판단에 의해 배분되어 자의적인 요인이 크다는 지적이 있다.

아울러 지방교부세의 규모를 결정하는 변수로 사용되는 기준재정수요액 산정이 인구, 면적, 가 구수 등 객관화된 지표가 아닌 공무원수나 통리수 등 지방정부가 인위적으로 조정할 수 있는 지표가 사용되는 것도 문제점으로 지적되고 있다. 중앙정부 차원에서는 지방정부에서 산정한 재정부족액의 합계가 교부세 총액을 넘어서게 되는 경우 이를 감액하는데 이때 사용하는 보정 계수 등을 통해 지방교부세의 지방자치단체간 배분에 자의성이 개재되는 문제점이 있다.

(4 ) 지역균형개발사업의 투자분담 이행실적 부진

개발촉진지구사업의 국고지원액이 사업별 기준에 의해서가 아닌 지구별 총액기준으로 결정되 기 때문에 이를 초과하는 금액은 지방정부가 부담하고 있다. 따라서 해당 지역의 재정상태나 투자수요 등을 감안할 수 있는 정형화된 투자분담 원칙을 정립할 필요가 있다.

1996년에 지정된 7개 지역의 제1차 개발촉진지구사업의 공공부문 투자실적을 분석하여 보면 전반적으로 계획대비 투자실적이 10%에도 미달하여 매우 부진한 가운데 국비와 지방비의 비 중이 각각 약 7대 3으로 국비투자가 지방비투자의 2배를 상회하였다. 당초 계획에서는 국비와 지방비의 비중이 6대 4 정도였으나 실제 투자는 지방비의 실적이 매우 저조하여 지방정부의 참 여가 양적, 질적 수준에서 모두 낮게 나타나고 있음을 알 수 있다. 특히 개발촉진지구 사업의 총 투자계획 중 민간자본의 비중이 70% 이상을 차지하여 압도적으로 높은데 실제 투자는 중앙정부나 지방정부의 수준에도 미달하여 극히 부진한 실적을 보이고 있다.

이와 함께 개발촉진지구사업 등 낙후지역개발에 지원되는 국고지원이 이들 사업계획의 상당부 분을 차지하고 있는 민간투자사업의 유치실적 및 실현가능성을 고려하지 않고 지원되어 계획의 실효성과 자원배분의 형평성을 저하시키는 요인이 되고 있다. 또한 상당부분의 공공투자가 대 규모 민간투자사업의 추진과 연계되어 있어 민간투자사업이 부진할 경우 공공부문 투자도 동시

14) 경기도 양평군, 안성군, 여주군 및 제주도 북제주군에 대한 설문조사 결과이다(김정훈(1998) 에서 재인용).

에 지연되는 문제점이 있다. 따라서 1개 사업지구당 5년으로 한정되어 있는 공공부문 투자 기간을 민