(1) 트렌드와 주요 이슈 검토 _ 문헌분석
지방·행정분야의 선행연구 분석을 통해 도출한 지방분권 확대·자치역량 확대, 주민 참여 활성화 등의 트렌드와 이에 의해 파생될 것으로 예상하는 주요 이슈로 자치권한 확대, 중앙과 지방정부간 협력체계 확대, 시군통합논의 확대 등을 들 수 있다.
지방·행정분야와 부동산시장이 연계된 연구는 중앙 주도적 행정관점에서 지방분권, 자치역량, 주민 역량이 강화되어 자치분권 강화 및 거버넌스 확산, 지방자치 확대에 따른 부동산정책의 역할 변화 필요에 대해 다룬 것이 있다. 지방·행정분야의 미래와 관련해 검토 가능한 연구로는 유정인(2017), 김병국 외(2010) 등이 있다.
중앙 및 지방행정의 트렌드와 이슈로는 자치역량 확대 필요성 증대와 자치요구 증 대, 시민참여 활성화, 지방분권 확대 등과 지방공무원 역량 강화 등을 들 수 있다. 선
행연구에서는 교통 ‧ 통신과 정보기술의 발달, 중앙과 지방의 수평적 ‧ 협력적 파트너쉽 관계, 시민 참여와 공유 확대(주민행정참여제도-시민옴부즈만제도 확대, 행정정보공 개 확충, 주민발안 및 소송제 등 주민참정권 확대), 숙의와 거버넌스 관계로 전환 등의 진전과 변화가 이루어질 것으로 전망한다. 또, 지자체 자치역량 · 운용역량 · 인적역량 성숙, 지방행정체계 개편(광역도 폐지 및 광역지자체 화), 작은 정부 실현, 자치입법 권 확대 등에 대해서도 논의가 활발하다.
다음으로, 지방자치 확대와 부동산정책에서 지방의 역할강화에 관한 연구도 다수 추 진되었다. 분권형 주택정책 추진, 효과적 주거복지정책을 위한 민관협력 및 다자간 네 트워크 구축, 지방정부 중심의 공공임대주택 공급 등을 제시한 봉인식(2013), 진미윤 외(2014), 김정호(2007) 등의 연구를 들 수 있다. 이상의 내용을 트렌드에서 파생되 는 인과관계를 중심으로 도식화하면 그림 <3-4>와 같다.
그림 3-4 | 지방 ․ 행정분야의 트렌드와 주요 이슈
자료: 저자 작성
(2) 지방·행정분야 트렌드와 주요 이슈
지방·행정분야의 트렌드로는 국민참여 증대에 따른 자치권한의 확대, 합리적 정책결 정 및 집행을 위한 협력적 거버넌스의 확대, 저출산·고령화의 영향에 따른 지방행정체 계의 개편을 들 수 있다.
■ 트렌드 1: 자치권한의 확대
지방의 자치권한 확대와 관련된 주요 이슈로는 자치분권의 확대, 재정분권의 확대 등이 있다. 주민참여욕구 강화, 교통‧통신과 정보기술의 발달로 주민의 정치참여 기반 이 확대되었다. 중앙정부의 일방적인 문제해결 방식은 이제 한계에 도달하고 있다. 사 회문제와 관련된 행위 주체들의 적극적인 참여도 늘고 있는 현상이 이를 방증한다. 자 치분권과 관련해서는 자치분권에 관한 개헌, 자치입법권 확대가 필요하다.
“(전문가 A) 중앙정부 및 중앙 공기업의 경우 head, 조정자 역할을 감당하며 실제 집행은 시도 단위의 지방정부 및 지방공기업으로 확대될 가능성이 있다.”
재정분권은 중앙정부로부터 낮은 단계의 정부에게 조세 및 지출에 관한 의사결정권 을 포함한 재정적 권한과 책임을 이양하는 것을 의미한다. 재정분권은 지방자치가 제 대로 정착하기 위한 필수조건이다.28) 정부는 자치분권로드맵(2017)에서 강력한 재정 분권을 위해 지방 자주재원 확대, 지방재정 균형 기능 강화, 지방재정 자율성·책임성 확대 등의 추진을 계획하고 있다.
“(전문가 B) 최근 지방재정의 역할 및 영역을 적극적으로 해석하는 신연방재정주의29)가 설득 력을 얻고 있다. 향후 지방소비세 및 지방소득세 확대 등 지방세 확충을 통해 지자체의 재정자 율성이 확대될 것으로 예상된다.”
28) 서정섭. 2017. 지방 재정분권 확대방안. 열린충남 봄호. p.9.
29) 전통적으로는 지방재정은 재정연방주의(fiscal federalism) 관점에서 재정의 3대기능(경제안정, 소득분배, 자원 배분의 효율성) 중에서 자원배분의 효율성에 강점을 둔다고 보았으나 신연방재정주의적 관점에서의 지방재정은 국가재정과 마찬가지로 경제안정과 소득분배 영역에서 기능을 수행해야 한다고 본다.
■ 트렌드 2: 거버넌스의 확대
지방 자치권한 확대, 행정수요 다양화에 따라 정부 간 협력과 지자체·민간·비영리단 체 간의 협력적 거버넌스 체계구축에 대한 중요성은 더욱 커질 것으로 전망하고 있 다.30) 거버넌스 확대와 관련된 주요 이슈로는 정부간 협력체계 확대, 민관협력을 통한 거버넌스 확대 등을 볼 수 있다.
행정의 분권화에 발맞추어 중앙과 지방, 지방간 효과적인 협력체계 구축의 필요성이 확대되고 있다.31) 정부는 자치분권로드맵(2017)32)을 통해 저출산,고령화에 따른 행 정의 효율성 확대, 복지수요에 부응하기 위해서 네트워크형 지방행정체계 구축을 추진 하고, 이를 위해 자치단체간 협약제도 도입, 광역연합제도 도입, 자치단체와 특별지방 행정기관 간 협업 강화, 자율적인 자치단체 간 행정구역 통합·조정 지원, 사회혁신적 갈등관리제도 확산 등을 추진하고 있다.
국가, 지자체, 비영리민간단체, 비공식부문 등은 장점 외에 한계도 동시에 지니고 있다. 이에 따라 재난관리와 같이 단일 정부조직에 의해서는 효과적으로 해결하기 어 려운 ‘다루기 힘든 문제’를 해결하는 과정에서 정부, 기업, 시민사회 등 다양한 파트너 들로 이루어지는 협력적 거버넌스의 역할이 크게 증가하고 있다.33) 특히, 사회복지에 대한 수요가 확대되면 민관기구의 장단점을 보완하는 협력의 필요성은 더욱 중요해진다.
■ 트렌드 3: 지방행정체계 개편
지방의 자치권한이 강화되고, 저출산·고령화에 따른 지방 도시 소멸에 대한 대응으 로 시군구 통합 등 지방행정체계 개편에 대한 논의가 활발해질 것이다. 저출산·고령화 로 인해 지역에 따라 인구소멸이 나타나는 지방 중소도시가 증가하는 반면, 인구 100
30) 거버넌스(governance)는 정부·준정부를 비롯하여 반관반민(半官半民)·비영리·자원봉사 등의 조직이 수행하는 공공활동, 즉 공공서비스의 공급체계를 구성하는 다원적 조직체계 내지 조직 네트워크의 상호작용 패턴으로서 인간의 집단적 활동으로 파악할 수 있다(네이버 지식백과. 2018.6.19).
31) 이민호외, 2014, 「중앙-지방간 효과적인 협력체계 구축방안의 모색」, 지방정부연구 18(1), p.122.
32) 행정안전부, 「지방자치분권 5년 밑그림 나왔다」, 10월 26일 보도자료.
33) 배재현, 2016, 「민관협력 재난대응거버넌스 구축방안」, p.1.
만 이상의 대도시도 늘어나면서 도시간 양극화가 심화될 것으로 전망되고 있다.34) 지 방행정체계 개편과 관련된 주요 이슈로는 시군구 통합 논의 확대를 대표적으로 들 수 있다.
지방·행정의 일부 전문가들은 저출산·고령화로 인구소멸 중소 도시에 대해서 적절한 복지서비스를 제공하고 행정효율성을 위해 시군구 통합이 필요하다고 제기하고 있다.
지방분권 확대 시 광역자치단체와 기초단체의 수행 기능의 중복 문제 해결, 도와 시·군 간의 책임소재 불분명에 따른 책임전가와 업무지연 발생 예방을 위해서는 도와 시군간 의 기능을 재정립하는 것이 필요하다. 이에 따라 시도의 기능을 제고하는 방안 마련 필요성이 제기되고 있다.35)
“(전문가 C) 효율적 행정을 추진하기 위해 저출산·고령화로 인구가 감소하는 지역을 중심으로 시·군통합이 확대될 가능성이 높고, 장기적으로 시·도간 통합논의도 확대될 가능성이 있다.”
34) 2030년 기준 기초지방정부 226개 중, 인구 2만 명 미만에 해당하는 지방정부는 27개, 2~5만에 해당하는 지방정부는 47개로 전체의 32.7%를 차지하나, 인구구성비로는 전체의 3.4%에 그쳐 인구과소정부가 크게 증가 할 것으로 예상하고 있다. 또 인구 2만 미만 지방정부의 고령화율은 47.3%에 이를 것으로 예상하였다. (김순은.
2017. p.17)
35) 김순은. 2017. 「우리나라 지방분권의 과제.KIPA-KAPA 정부혁신 Forum」. p.14.