지방예산과정 1) 지방예산과정 개관

지방자치단체의 ① 수입가능한 재원을, ② 누구를 대상으로, ③ 어떤 목적으 로, ④ 어떤 지출경비로, ⑤ 얼마를 배분ㆍ집행할 것인가를 결정하는 공식적인 절차와 과정을 말하는 예산과정(budget process)은 지방자치법, 지방재정법 등

의 관계규정을 기초로 하여 예산안의 편성과 심의ㆍ의결, 예산집행, 결산의 과 정을 거쳐 예산집행의 책임이 해제된다.

예산과정에는 통상 3년의 기간이 소요된다. 왜냐하면 당해 연도의 예산집행 은 1회계연도 내에서 종료되지만, 예산의 편성과 심의는 전년도에, 예산에 대한 결산은 후년도에 이루어지기 때문이다.

2010 2011 2012

2011년도 예산

중기재정계획수립 투ㆍ융자심사

예산편성ㆍ심의 예산집행 결산

<표 2-9> 예산과정의 흐름

지방예산과정에 참여하는 주체로는 지역주민, 지방자치단체의 장, 지방의회 의원, 정당, 이익집단, 각 중앙관서장 등을 들 수 있다.

특히 지방예산의 편성과 집행에서 집행부와 의회의 기능이 분립되어 상호견 제와 조화를 통해 성립하도록 서로의 관계가 명확하게 정립되어 있다. 즉, 예산 의 편성권은 집행부에, 의결ㆍ확정권은 지방의회에 있고, 예산의 집행권은 집 행부에, 결산의 승인권은 지방의회에 있다. 이러한 책임과 기능의 분립은 지방 예산의 운영과정에서 재원이 낭비되지 않고 건전하게 효율적으로 집행하도록 하는 책임성과 민주성을 실현하기 위하여 마련된 것이다.

따라서 지방예산의 소기의 목적을 실현하기 위해서는 집행부 편성 및 집행기 능과 의회의 심의ㆍ의결 및 결산기능을 양축으로 하여 상호 건전한 비판과 보 완적인 자세로 운영해 나가는 것이 무엇보다 필요하다고 할 것이다.

<표 2-10> 지방예산운영의 기능분립

구분 집행부 지방의회

지방예산 편성 예산의 편성 예산의 심의ㆍ의결ㆍ확정

집행결과 결산 확정된 예산의 집행 집행결과 승인

2) 예산의 편성

(1) 예산편성의 원칙

세입예산은 기본적으로 법적 강제에 의하여 징수하는 지방세와 재산매각ㆍ 사용료ㆍ수수료 등 세외수입을 재원으로 하고, 나머지는 국가의 지원재원인 지 방교부세(보통교부세, 특별교부세, 분권교부세), 국고보조금 그리고 부족한 재 원은 지방채로 충당한다.

세출예산은 법령 및 조례가 정하는 범위 안에서 합리적인 기준에 의하여 그 경 비를 산정하여 예산에 계상하여야 하며(지방재정법 제36조), 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 행정안전부령으로 정한다(지방재정법 제38조).

예산편성기준은 과거에는 중앙 각 부처의 의견을 들어 전국 공통적ㆍ통일적 으로 적용할 기준 및 국가의 시책방향과 지방재정운용방침을 제시하는 것으로, 그동안 매 회계연도 7월 31일까지 시달해왔으나, 지방재정의 자율성 확보 측면 에서 2005년 지방예산편성지침을 폐지함에 따라, 최소한의 경비 등에 대해서만 부령으로 기준을 유지하기로 하였다.

특히 일반회계ㆍ기타특별회계는 지방세수입 및 세외수입과 국고보조금 등 예 정수입량을 먼저 결정하고 수입의 범위 내에서 사업의 우선순위에 따라 지출을 결정하는『양입제출(量入制出)』원칙에 의하여 세입과 세출이 균형을 유지하며 세입ㆍ세출과 직접적인 관련성은 적으나 지출의 통제에 주안점을 두고 있다.

(2) 예산편성 절차

① 예산편성 심의 일정

① 자치단체 예산(안) 편성 : 8~11월(자치단체)

지방교부세 및 국고보조금 등 가내시 : 10월15일까지(중앙 각 부처)

② 예산(안) 의회제출

- 시ㆍ도 : 11월 11일까지(회계연도 개시 50일전) - 시ㆍ군ㆍ자치구 : 11월 21일까지(회계연도 개시 40일전)

③ 지방의회 심의ㆍ의결

- 시ㆍ도 : 12월 16일까지(회계연도개시 15일전) - 시ㆍ군ㆍ자치구 : 12월 21일까지(회계연도개시 10일전)

④ 의결예산이송(의회 → 단체장) : 의결후 3일 이내

⑤ 편성결과보고 및 고시 : 이송받은 즉시 (보고 : 시ㆍ도→행정안전부, 시ㆍ군ㆍ구→시ㆍ도)

② 예산요구서의 작성

예산주관 부서(기획관리실장, 기획실장의 예산편성 방침을 통보받은 각 실ㆍ 국ㆍ과장(청ㆍ소의 장 포함))는 지정된 기일까지 세입ㆍ세출예산요구서와 사업 관리카드(정책사업ㆍ단위사업ㆍ세부사업)를 작성하여 예산부서에 제출하게 된 다. 세입예산은 세입주관과에서 각 부서의 자료를 취합하여 제출한다.

③ 예산의 조정

예산요구서가 제출되면 예산주관부서에서 요구자의 설명을 청취한 후 단체 장의 방침, 재정상황, 사업의 효율성 등을 충분히 검토 종합하여 조정하되, 조정 또는 심사를 할 때는 소관 부서장의 설명을 들어야 하며, 세입예산을 증액 조정 할 필요가 있을 때는 세입주관 부서장의 의견을 들어야 한다.

예산 주관부서의 예산조정작업은 경상예산과 투자사업비 예산요구서를 별도 로 제출받아 이루어지고 있다.

④ 예산안의 작성

지방자치단체의 최종 예산조정 결과에 따라 예산안을 작성하여 각 부서에 배 부함으로써 지방의회 심의에 대비한 예산제안 설명자료를 준비하게 된다.

각 부서는 예산설명자료를 작성해 예산부서에 제출하여야 하며, 예산 주관부

서는 의회 본회의 및 예산결산특별위원회에 제출할 제안설명자료를 준비한다.

<그림 2-2> 일반회계 예산편성 절차

3) 예산의 심의ㆍ의결 (1) 예산안의 심의

① 예산안의 지방의회 제출

지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회계연도

시작 50일전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일전까지 지방의회에 제출하여야 한다(지방자치법 제127조 제1항).

지방의회에 제출하는 예산안에는 예산편성기준, 세입ㆍ세출예산 사항별 설 명서, 채무부담행위설명서, 명시이월비설명서 등의 서류를 첨부하여야 한다(지 방재정법시행령 제45조).

② 상임위원회 및 예산결산특별위원회의 심의

지방의회에 예산안이 제출될 때에는 지방자치단체의 장으로부터 예산안에 대한 설명을 들은 후 의장은 이를 소관별 상임위원회에 회부하고, 소관별 상임 위원회는 예비심사를 하여 그 결과를 의장에게 보고한다. 의장은 예비심사보고 서를 첨부하여 예산안을 예산결산위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의 에 회부한다.

예산결산특별위원회의 심사를 거친 예산안의 수정동의는 재적의원 1/3 이상 의 찬성으로 의제가 된다. 예산안의 심사보고가 있을 때에는 예산의 부문별로 회의에 부의할 수 있다. 예산 각 부문의 심사가 끝나면 총액에 대하여 의결한다.

이때 만일 예산결산특별위원회가 다시 심사할 필요가 있는 사항이 발견될 때에 는 의회의 의결로 그 사항에 한하여 기한을 정해 예결위원회에 재심사를 요구 할 수도 있다.

③ 예산안의 의결

의회에서의 심의 확정기한을 보면 시ㆍ도의회는 회계연도 시작 15일전(전년 도 12월 16일)까지, 시ㆍ군 및 자치구의회는 회계연도 시작 10일전(전년도 12 월 21일)까지 이를 의결하여야 한다(지방자치법 제127조 제2항).

(2) 지방의회의 예산증액 및 새로운 비용항목의 설치

① 예산편성권과 의결권의 분리

지방자치단체의 예산안은 단체장이 의회에 제출하도록 되어 있어 편성권은

단체장의 권한에 속하며(지방자치법 제127조 제1항), 제출된 예산안은 지방의 회의 심의ㆍ의결을 얻어 확정되므로 예산의 확정권은 의회에 있다(지방자치법 제127조 제2항).

② 예산증액 및 새로운 비용항목 설치 시의 조치

지방의회의 예산안 심의 시 세출예산의 각 정책사업의 금액을 증가하거나 새 비용항목의 설치 시 단체장의 동의를 얻도록 규정되어 있다(지방자치법 제127 조 제3항). 이는 의회가 임의로 증액ㆍ새 비용항목을 설치 시 예산이 팽창될 우 려가 있고 재원의 조달 및 운용이 어렵게 되기 때문이다.

(3) 수정예산의 편성

① 수정예산의 개념 및 필요사유

지방자치단체 예산은 시ㆍ도의 경우 회계연도 시작 50일전(시ㆍ군ㆍ구는 40 일전)까지 의회에 제출토록 규정되어 있어 예산안을 제출한 이후 사정 변경내 용을 예산안에 반영하도록 제도화한 것이 수정예산제도이다.

지방자치법 제127조 제4항에 지방자치단체의 장은 예산안을 제출한 후 부득 이한 사유로 인하여 그 내용의 일부를 수정하고자 할 때에는 수정예산안을 작 성하여 지방의회에 제출하도록 되어 있다.

② 제출시한 및 절차 등 적용의 한계

수정예산의 제출시한은 명문화되어 있지 않으나, 적어도 예산결산위원회 및 소관 상임위원회에서 심의가 가능한 시간적 여유가 있는 범위 내에서 제출되어 야 할 것이다.

운영과정에서 당초 예산안 편성 시 충분히 예견될 수 있는 사항을 특별한 사 정 변경 없이 수정예산으로 조정하는 것은 바람직하지 않다.

자치단체장이 수정예산안을 제출하면, 의회는 이에 따라 심의ㆍ의결하여야

(4) 예산불성립 시의 예산 집행

① 예산의 확정

지방자치단체의 장이 편성하여 의회에 제출한 예산안은 의회가 심의하여 법 정시한인 회계연도 시작 15일전(시ㆍ군ㆍ구의 경우 10일전)까지 의결하고 이를 자치단체장에게 이송하여야 하며, 자치단체장은 이를 상급기관에 보고 및 고시 하여야 한다.

이렇게 확정된 예산은 회계연도 도래(매년 1월 1일)와 함께 집행할 수 있게 된다.

② 그동안 지방자치단체의 예산의결 사례

대부분의 지방자치단체는 의결시한을 준수하여 예산안을 의결하고 있으나 일부 지방자치단체는 심도있는 심의 등을 이유로 법정시한을 경과하여 의결하 는 사례가 발생하고 있다.

대부분의 지방자치단체는 의결시한을 준수하여 예산안을 의결하고 있으나 일부 지방자치단체는 심도있는 심의 등을 이유로 법정시한을 경과하여 의결하 는 사례가 발생하고 있다.