단년도 예산제도는 1년 단위로 해마다 사업 예산을 편성하도록 하는 제도로 서, 본래 유일한 통제가 주기적 점검과 엄격한 예산회계의 중앙집권화뿐이었던 정보통신기술이 발달하기 이전 시기에 부패, 혼란, 편의주의를 방지하기 위해 등장한 제도이다.
이러한 예산제도는 1년을 단위로 측정한 재무정보를 과거와 비교함으로써 주기적인 점검이 용이하고, 사업집행의 감독에 유리하며, 매년 예산을 새롭게 편성하기 때문에 경직성 경비가 적어 예산편성의 융통성이 크다는 장점이 있다.
그러나 오늘날 많은 예산항목이 장기적 계약이나 집행을 수반하기 때문에 1년 은 너무 짧다는 주장이 끊임없이 제기되어 왔으며, 다음과 같은 문제점이 지적 되고 있다. 첫째, 불용액 및 이월액을 줄이기 위해 회계연도 말에 밀어내기식 예산집행으로 불필요한 예산낭비를 초래할 수 있다. 둘째, 장기사업은 매년의 예산과정에서 단절성을 초래할 수 있다. 셋째, 장기적 시계를 결여한 상태에서 예산을 편성ㆍ집행함으로써 자원배분의 합리성을 상실할 수 있다.
우리나라 정부예산은 원칙적으로 단년도 예산제도를 채택하고 있다. 앞서 설 명한 대로 회계연도가 1년이기 때문에 1년을 단위로 예산의 편성 및 심의, 집행, 결산이 이루어지며, 회계연도 독립의 원칙에 따라 한 회계연도의 경비는 당해 연도의 세입 또는 수입으로 충당하여야 한다. 또한, 매 회계연도의 경비는 그 연도의 세입 또는 수입으로 충당하여야 하고, 세출예산은 다음 연도에 이월하 여 사용할 수 없기 때문에 원칙적으로는 단년도 예산체계의 틀에서 예산활동이 이루어진다고 할 수 있다.
단년도 예산체계의 한계는 대규모 사업의 예산 측면에서 연계되어 나타나고 있으며, 특히 일관성 있는 추진과 사업목표 구현의 불안정성이 문제점 중 하나로 지적되고 있다. 단년도 예산체계하에서는 일반적으로 매년 예산을 편성 및 심의 하는 과정에서 당시의 정치적ㆍ경제적 상황에 따라 사업의 우선순위와 예산규 모가 결정된다. 따라서 당해 연도의 정책적 우선순위와 재정여건에 따라 중ㆍ장 기적인 계획하에 시행 중인 사업들도 축소ㆍ연기될 수 있는 등 사업의 불안정성 이 발생하게 된다.
물론 중기지방재정계획 등을 통해 중ㆍ장기적 관점에서 재원을 전략적으로 배분하고 있기 때문에 계획의 예측가능성과 사업추진의 안정성을 보장할 수 있 다는 반론이 있을 수 있다. 하지만 이는 기본적으로 미래에 대한 전망과 예측을 반영하는 것이기 때문에 당해 연도의 환경변화에 따른 조정을 배제할 수 없고, 개별사업에 대한 재원배분계획을 포함하지 않기 때문에 사업추진의 안정성을 보장하는 측면에서 한계가 있다. 결국, 1년 단위의 예산과정이라는 단년도 예산 체계의 구조적 한계로 인해 중요 장기계획사업 추진의 불안정성이 가중된다고 할 수 있는 것이다.
현재 대부분의 OECD 국가는 다년도 사업예산제도를 활용하고 있다(OECD, 1995). 원래 다년도 사업예산제도는 중ㆍ장기적인 예산 소요 증대를 예측하여 사업계획을 미리 확정해 두는 수단으로 사용되어 왔지만, 공공부문의 지출증가 를 억제하기 위한 수단으로 그 성격을 변화시킨 것이라 할 수 있다. 미국 주정부
의 경우 과거보다는 감소했지만 20개 주 정도가 격년도 예산제도(biennial budgeting)를 적용하고 있으며, 대부분의 주가 예산정책의 결정 과정에서 다년도 적 시각(multi-year perspective)을 병행하기 위해 노력하고 있다.
이처럼 다년도 사업예산제도의 활용도가 높아지고 있는 이유는 기본적으로 단년도 사업예산제도가 갖고 있는 문제점을 보완하고, 사업평가와 분석의 강화, 실효성 있는 중ㆍ장기 재정계획을 수립할 수 있으며, 입법부도 일상적인 예산 및 행정업무에 관여하는 것보다 중요한 정책적 문제에 예산심의의 초점을 두게 되는 장점이 있기 때문일 것이다.
2. 연구목적
현재 서울시는 매년 당해 연도를 포함한 5년간의 중기지방재정계획을 편성 하면서, 매년 새로이 5개년 예산을 편성하고 있는 실정이기 때문에 편성 2년차 이후 예산에 대해서는 사실상 강제력이 없어 그 실효성에 문제가 있다는 지적 이다. 2~3년 정도의 다년도 예산제도를 도입할 경우 경기변동에 따른 대응력이 향상될 수 있고, 재정준칙을 적용하여 재정건전성을 확보하는 데도 유리할 것 으로 예상된다.
이 연구는 지방정부 예산시스템의 현황과 문제점을 진단하고, 이러한 다년도 예산제도의 도입과 관련하여 그 가능성 여부와 환경 분석, 그리고 도입에 따른 효과성 분석을 통해 예산편성 및 집행의 효율성을 높일 수 있는 제도적 방안들 에 대하여 검토해보고자 한다.