시사점 및 교훈

다년도 예산이 예산문제를 해결하는 데 있어서 최선의 해결책이 아닌 것은 사실이지만, 선진국 및 시장경제체제를 위한 유용한 도구였다는 사실은 명확하 다고 할 수 있다. 다년도 예산은 이들 나라에서 공공부문의 재정통제를 향상시 키는 성공적인 도구로 기능해왔다.

OECD 회원국들의 다년도 예산제도는 적어도 외견상으로 국가별로 상당히 다양한 형태를 취하고 있으며, 범용적인 요소를 찾아서 취합한 표준모델의 도 출이 그리 여의치 않은 것으로 판단된다. 굳이 공통된 성격을 찾아보자면 다년 도 예산제도는 단년도 예산제도를 대체하는 개념이라기보다 지출승인 등 궁극 적인 예산의 기능은 단년도 위주 운영을 견지하되, 이 과정에서 체계화된 다년 도 시각을 반영하여 단년도 예산제도에 대한 보완적인 성격으로서, 재정운영의 일관성을 확보하자는 취지의 제도로 이해할 수 있다.

호주 오스트리아 독일 뉴질랜드 영국 미국

다년도 예산요소가 예산주기에 통합되는가? Y N Y Y Y Y

차기 예산 이외에 몇 년이 포함되는가? 3 3 3 2 2 4

다년도 예산예측이 일 년에 몇 번 갱신되는

가? 4 1 1 2 1 1

각 부처가 부처 예산범위 내에서 예산을 재

배정할 수 있는가? Y N N Y Y N

다년도 예산예측이 중앙집권적으로 이루어

지는가 아니면 각 부처에서 이루어지는가? 부처 중앙 중앙 부처 부처 부처

<표 3-3> 각국의 다년도 예산제도의 특징

* 자료 : L. F. jameson Boex, “Multi-Year Budgeting : A Review of International Practices and Lessons for Developing and Transitional Economies”, Public Budgeting and Finance, Vol.20, No.2 (summer 2000) p95에서 재구성

또한, 다년도 예산은 공공지출의 효율성 향상을 위한 유용한 도구라는 점이 검 증되었다. 다년도 예산이 예산과정에서 경직성과 관성을 초래하는 약점을 지니고 있지만, 그러한 약점이 선진경제에서 실제로 나타났다는 증거는 아직까지 없다.

이상과 같이 실제적인 각국의 다년도 예산제도에 대한 평가에 기초하여 여러 국가들의 사례분석에서 도출된 다년도 예산제도의 주요 시사점과 교훈은 다음 과 같다.¹⁸⁾

1) 넓은 의미의 다년도 예산제도만을 시행

각 국가가 다년도 예산제도를 도입하게 된 배경에서도 나타났지만, 대부분의 국가가 다년도 예산제도를 급증하는 재정적자를 줄이기 위한 방안으로 도입한 이규가 많다고 할 수 있다. 따라서 의회와 행정부에 대한 여유시간의 확보에 따 른 예산과정의 내실화, 사업의 연속성 확보 등을 위한 제도보다는 예산팽창의 방지에 초점을 맞추었다고 할 수 있다. 또한, 좁은 의미의 다년도 예산제도가 가 지고 있는 예산운영의 경직성도 이러한 측면에 영향을 미쳤다고 볼 수 있다.

2) 다년도 예산 전망의 가치

많은 국가가 증가하는 부채, 정부프로그램에 대한 만성적 자금부족, 예측 불 가능한 예산의 흐름, 예산체불의 존재, 다른 예산과정의 실패증상과 같은 일련 의 예산문제에 자주 직면한다. 결과적으로 이러한 상황에서 예산개혁은 연차예 산과정의 개선에 초점을 맞추어야 하며, 다년도 예산의 도입은 다음 개혁 때로 미루어야 한다는 주장이 대세를 이룬다. 하지만, 단년도 예산제도의 맥락에서 모든 노력을 오로지 예산집행의 향상에 쏟는 것은 연차예산과 장기 예산문제의 밀접성을 간과하게 되는 결과를 초래할 것이다. 즉, 중기에 걸친 지출의 우선순 위를 결정하지 못하거나, 당해연도의 예산결정과 차기연도에서의 지출 요구 연 결을 내화시키지 못하는 예산과정은 단절성을 노출하고 궁극적으로 실패할 것 이다.

개발도상국이나 체제전환 국가와 같은 비선진국가의 예산과정에 다년도 시 스템을 도입하는 것은(혹은 다년도 개발 계획을 진정한 다년도 예산 전략으로 바꾸는 것) 이미 여러 선진국에서 다년도 예산제도를 도입한 배경에서 살펴보 았듯이 다양한 방법으로 예산과정을 향상시킬 수 있다.

우선 중기적 맥락에서 예산을 다루는 것은 가용자원과 정부의 지출 공약 사 이의 불균형 같은 국가 재정전략의 문제를 분석할 수 있는 틀을 제공하며, 국가

차원의 지출 우선순위에 대한 정치적 합의를 이룰 수 있는 메커니즘을 제공한 다. 또한, 다년도 시스템은 지출프로그램에 대한 구조적 재평가와 다년도 틀의 결여에서 기인한 자의적 예산변동을 방지함으로써 지출공약의 우선순위를 결 정하는 데 기여한다. 이러한 측면에서 다년도 예산예측은 공공자원배분과정에 서의 효율성을 증가시키는 도구로 기여한다.

예산과정에 다년도 틀 도입은 또 다른 잠재적 편익들을 이끌어낼 수 있다.

먼저, 다년도 예산예측은 재정집행의 결과에 영향을 미침으로써 정부의 중기재 정목표와 맞지 않는 정책들에 대한 조기경보의 기능을 수행한다. 또한, 다년도 예산은 차기연도를 위한 연차예산과정의 출발점으로서 당해의 지출 전망을 사 용함으로써 예산과정에 안정성과 연속성을 제공하는 데 사용될 수 있다. 마지 막으로, 다년도 예산전략은 각 부처가 자신들의 지출예측을 세우고 중앙예산기 관과 협의함으로써 예산과정에 각 부처를 참여시킬 수 있다. 이처럼 다양한 다 년도 예산제도의 목표들은 단독적이거나 양립할 수 없는 것들이 아니다. 여러 국가의 경험에 대한 평가에서 나타났듯이, 대부분의 국가들은 이러한 목표들을 동시에 추구한다.

3) 다년도 예산제도의 한정성

다년도 예산제도의 도입을 고려할 때 관련된 관찰 결과는 앞의 여섯 국가의 다년도 예산에 대한 접근은 모두 실제적으로 다른 점이 존재한다는 것이다. 다 년도 예산접근의 차이점은 국가들 간의 정책목표의 차이, 예산기구와 전통, 행 정능력, 행정자원의 가용성의 차이에서 기인한다. 그러므로 앞에서 검토한 각 국의 다년도 예산제도는 각 국가의 특정한 정책요구와 재정상황에 적합하도록 특별히 설계된 것이다.

예를 들면, 다년도 예산에 대한 가장 완전한 접근 중 하나는 독일의 연방재정 계획(Federal Financial Plan)과 같은 상세한 다년도 세입과 지출계획을 개발하 는 것이다. 독일의 다년도 재정계획은 다양한 방법으로 예산과정을 향상시켰다.

그 중 가장 중요한 것은 정부의 재정정책이 국가의 경제정책목표 및 중기재정 전략과 일치하도록 확고히 하는 것이다. 또한, 만약 적절히 관리되고 자주 업데 이트된다면, 다년도 재정계획은 미래재정정책에 대한 높은 수준의 확실성과 예 산과정에서의 연속성을 제공할 수 있다. 이러한 요소들의 결합은 재정정책의 매우 체계적인 발전을 가져온다.

하지만 독일에서 사용된 통합된 다년도 재정계획은 몇 가지 약점을 가지고 있고, 그 때문에 독일 이외의 국가에서는 광범위하게 적용되지 않았다. 첫째, 통 합된 다년도 재정계획의 공식화는 매우 복잡하고 행정적 요구사항이 너무 많다.

둘째, 완전한 범위의 다년도 재정계획은 많은 국가들에서 결핍되어 있을 가능 성이 많은 정치적ㆍ사회적 합의가 필요하다. 마지막으로, 경제 및 정부조직의 변동이 많은 국가들에서 다년도 재정계획은 너무 경직적이다. 따라서 일반적으 로 독일과 여건이 다른 국가들이 독일과 같은 다년도 재정계획을 도입하는 것 은 실행 불가능할 뿐만 아니라 바람직하지도 않다.

앞에서 검토한 국가들의 예산과정은 그 나라 고유 예산과정의 맥락에서 성공 적인 것으로 판정되었기 때문에 이를 그대로 모방하는 것은 바람직하지 않을 수 있다. 대신에 보다 유용한 접근은 먼저 자신들의 예산기관들과 다년도 예산 제도를 도입하는 데 있어서 그들의 정책목표를 조심스럽게 고려하는 것이다.

선진 각국의 경험에 대한 평가에 따르면, 각 국가는 그 국가의 특정정책목표 들, 예산기관들, 관련된 제도상 및 행정상 제약들의 맥락에서 다년도 예산의 편 익을 얻을 수 있는 자기만의 다년도 예산접근법을 개발해야만 하는 것이다.

4) 다년도 예산 제도의 개발의 점진성

각 국가의 사례분석은 다년도 예산제도의 도입역사가 점진적이었음을 보여 준다. 즉, 처음에는 다년도 요소의 일부분들을 도입하여 시험한 다음, 시간이 경 과함에 따라 전체예산과정으로 확대 적용하였다. 따라서 새롭게 다년도 예산제 도를 개발하고 적용하기 위해서는 기본적인 부분에서부터 시작하여야 한다. 우

선적으로 행정능력과 함께 재정성과가 향상되며, 다년도 예산제도의 요소들이 부분적으로 정착되면 보다 통합되고 큰 규모의 다년도 예산으로 확대될 수 있 을 것이다.

새로운 제도가 정착되고 안정화되기 위해서는 이러한 제도가 잘 시행될 수 있는 환경이 마련되어야 한다. 다년도 예산제도가 성공적으로 시행되기 위해서는 그것 이 필요로 하는 조건들, 즉 행정능력, 예산과정의 합리성, 안정적 경제상황 등이 필요하며, 이러한 조건들을 향상시키기 위해서는 각 사례에서 보았듯이 역시 부분 적인 범위 내에서 다년도 예산의 틀을 도입하는 것이 유용한 방법이다.