계속비제도의 활성화 1) 현황

다른 국가들의 예산제도를 살펴본 결과 영국을 제외한 거의 모든 국가가 예 산주기에서 단년도 예산제도를 채택하고 있으나, 동시에 거의 모든 나라가 다 년도 예산과정의 틀을 함께 갖추고 있다는 것을 알 수 있다. 따라서 우리는 단 년도 예산제도의 골격을 유지하되 지방정부의 대형투자사업에서 다년제적 제 도들을 통해 단년도 예산제도에 의해 발생하는 문제점을 해결해야 할 것으로 보인다.

그중 계속비제도의 확대는 많은 학자들과 실무자 사이에서 거론되어 왔지만, 실질적으로 개선되지 않고 있다. 현재 중앙정부의 경우 도로사업 등 일부 국책 사업에서 계속비제도를 확대하려는 노력을 기울이고 있으나 서울시는 2010년 기준으로 국가재정법상에서 정하고 있는 계속비제도를 활용한 사례가 없고 모

든 공공투자사업을 장기계속계약에 의해 운용하고 있다.

이에 따라 계속비제도가 어떻게 장기계속계약제도하에서의 문제점을 해결할 지를 살펴보고, 그러한 장점에도 불구하고 사용되지 못하는 현실적 난점을 알 아보고자 한다.

2) 계속비제도의 활용을 통한 기대효과 분석

정부대형사업과 관련한 정부의 일차적인 과제는 한정된 사업비 예산을 여러 가지 투자사업에 어떻게 효율적으로 배분하는가 하는 것이라 할 수 있다. 정부는 투자사업의 사회적 가치에 따라 사업의 우선순위를 정하고 그 순서를 감안하여 예산을 배정해야 한다. 투자사업의 사회적 가치를 평가할 때 고려해야 할 요인으 로는 소비자의 후생, 기업의 생산, 소득분배, 지역균형개발, 국제수지, 환율, 물가 등의 경제적 요인뿐만 아니라 비경제적인 요인도 들 수 있다(옥동석, 1995).

이러한 예산제약을 감안한 투자사업의 선정이 이루어지고 나면 그다음단계 에는 선정된 사업의 비용은 연도별로 배분하는 문제가 남게 된다. 대개 정부의 대형사업은 완공에 수개 년의 기간을 필요로 하기 때문에 사업비를 연도별로 어떻게 편성하느냐는 또 하나의 중요한 문제라고 할 수 있다.

이 절에서는 집중투자방식과 분산투자방식의 예산편성의 문제를 고찰해보고 자 하는데, 그에 앞서 전제된 네 가지 가정을 밝히고자 한다.

첫째, 투자사업을 시행하는데 드는 예산 총액인 2,010억원은 6개년도에 걸쳐 지출된다. 달리 표현하자면, 정부가 쓸 수 있는 6년간의 총 사업비 예산은 2,010 억원이 된다.

둘째, 매년도의 사업비는 총비용의 50% 이상을 지출할 수 없다. 이러한 가정 때문에 개별 사업은 최소한 2년간의 공사기간이 필요하다. 이는 공사의 기술적 요인에 따른 제약으로 생각할 수 있다.

셋째, 6개년 동안 물가수준은 변화하지 않는다. 총사업비가 100억원이라면 이 금액을 기간별로 어떻게 배분하건 관계없이 총액기준으로 100억원이 지출

되면 공사는 완공된다. 예를 들어, 매년 50억원을 2년간 지출하여 완공될 수 있 는 공사는 매년 25억원씩 4개년도에 걸쳐 지출되더라도 역시 완공될 수 있다.

넷째, 개별사업은 그것의 총사업비가 모두 지출되어야 완공되며, 사업은 전 체 공사가 완공된 이후에야 비로소 편익을 제공하기 시작한다. 시설물이 부분 적으로 완공되어 사용될 수 없다는 것을 가정하는 것이다.

다음의 내용에서는 이와 같은 네 가지 가정이 성립한다고 한 후, 가상의 A, B, C, D 사업에 대한 기간별 사업비 배분문제를 생각해보고, 실제 서울시에서 추진된 주요사업들에 대한 분석을 통한 기대효과를 분석해보고자 한다.

(1) 가상의 예산편성 방식을 통한 비교분석

이제 단년도 예산원칙이 충실히 지켜진다는 이유로 총 2,010억원의 투자사업 비가 매년 335억원으로 일정하게 배분된다고 하자. 그러면 투자사업의 우선순 위를 감안하여 개별 사업비를 편성할 때 그 결과는 <표 4-6>과 같이 주어진다 고 볼 수 있다.

제1차년도에서는 우선순위가 가장 높은 사업 A에 우선적으로 사업비 예산이 배정된다. 앞의 네 가지 가정 중 두 번째 가정 때문에 사업 A의 1차년도 사업비 는 255억원을 초과하여 지출될 수 없다. 1차년도의 사업비 총예산 335억원 중에 서 사업 A에 지출되지 않은 80억원은 그다음으로 우선순위가 높은 D에 지출된 다. 2차년도의 사업비 배정은 1차년도와 같은 방식으로 이루어질 것이다.

연도

사업 1 2 3 4 5 6 사업비

A 255 255 * * * * 510

B 0 0 195 240 45 * 480

C 0 0 0 95 290 335 720

D 80 80 140 * * * 300

합계 335 335 335 335 335 335 2,010

<표 4-6> 집중투자의 예산편성

(단위: 억원)

표에서 *표시는 사업의 시설물이 완공되어 일반이용자들에게 편익을 제공하 는 기간을 나타낸다. 가장 먼저 완공된 사업 A는 3차년도 이후부터 사용 가능 하고, 사업 D는 4차년도 이후부터 사용 가능하다는 것을 알 수 있다. <표 4-6>

의 예산편성은 우선순위에 따라 사업을 완공시키는 방법으로 예산을 집중편성 하기 때문에 집중투자 방식으로 부를 수 있을 것이다.

그런데 우리나라에서는 <표 4-6>과 같은 방법으로 개별 사업비가 배정되지 않고 있다. 사업의 우선순위와 관계없이 많은 사업을 동시다발적으로 시행하고 있는 것이다. 이러한 예산배정방법을 본 예에 적용해 본다면, 연도별 사업비 예 산 총액 335억원을 모든 사업에 골고루 지출하는 것이다. 이와 같이 사업예산을 동시다발적으로 분산시키는, 소위 분산투자 방식으로 배정하면 사업비 배분은 다음의 표와 같다.

연도

사업 1 2 3 4 5 6 사업비

A 85 85 85 85 85 85 510

B 80 80 80 80 80 80 480

C 120 120 120 120 120 120 720

D 50 50 50 50 50 50 300

합계 335 335 335 335 335 335 2,010

<표 4-7> 분산투자의 예산편성

(단위: 억원)

<표 4-7>의 예산배정하에서는 모든 사업이 6년의 기간이 경과하여야만 완공 된다. 개별 사업의 편익이 분석대상인 6년의 기간 동안에는 전혀 나타나지 않는 다. 그러므로 이와 같은 분산투자는 사업의 조기 완공에 따른 편익을 상실함으 로써 이 크기 만큼의 경제적 손실을 수반하게 되는 것이라 할 수 있다.

분산투자에 따른 경제적 손실에는 조기완공에 따른 편익상실 이외에도 여러 가지가 포함될 수 있다. <표 4-7>에서 보듯이 분산투자하에서는 개별 사업의

공사기간이 모두 6년으로 4개 사업 전체의 공사기간은 24년이 된다. 이에 반해

<표 4-6>에서는 4개 사업의 공사기간이 11년이다. 전체 공사기간이 단축되면 현장관리비용을 포함한 여타의 고정적인 공사비용이 대폭 줄어든다. 이 현장관 리비용에는 공사를 담당하는 기업의 비용뿐만 아니라 정부의 감독비용도 포함 된다. 이들 비용 모두는 가치 있는 자원의 소모로 간주될 수 있기 때문에 사회 적 비용인 것이다.

분산투자에 의한 예산편성은 예기치 않은 사업지연을 초래하기도 한다. <표 4-7>과 같은 예산편성이 일반적으로 시행되고 있다면, 수시로 신규사업이 추가 되고 매년의 사업비 예산은 기존사업과 신규사업에 골고루 배분된다. 그러면 개별 사업의 완공연도를 합리적으로 예측하기가 어렵게 된다. 왜냐하면 매년도 의 사업비는 매년도 추가되는 신규사업의 수에 좌우되어 안정적인 예산편성을 기대할 수 없기 때문이다.

정부대형사업의 완공을 합리적으로 예측할 수 없다면 여기에는 또 다른 경제 적 비용이 발생하게 된다. 정부대형사업은 대개 사회간접자본으로 분류되는데, 이를 이용하게 될 기업 및 소비자들은 합리적인 투자계획과 소비계획을 수립할 수 없게 된다. 즉, 분산투자는 사업의 완공연도를 예측할 수 없게 만들어 또 다 른 사회적 비용을 부담시키는 것이다. 이 비용에는 정부에 대한 불신도 포함되 어야 할 것이다.

결국 분산투자로 인한 경제적 손실은 크게 두 가지로 구분해 볼 수 있다. 1차 적인 손실로는 조기완공의 편익상실, 공사현장 관리비와 같은 기회비용을 들 수 있다. 2차적인 손실로는 사업별로 분산투자가 만연됨에 따라 공사진행이 불 안정하게 되고 그 결과로 합리적인 예측이 불가능하여 나타나게 되는 경제적 손실을 꼽을 수 있다.

앞에서 언급한 두 가지 배분방식은 단년도 예산원칙에 따라 6년의 단위기간 내에서 매년 일정한 사업비로 335억원이 책정된다고 가정하였다. 그런데 정부 가 단년도 예산원칙에 구애되지 않고 6년의 단위기간 내에서 연도별 사업비를

탄력적으로 운용할 수 있다고 한다면 더 나은 결과를 기대할 수 있을 것이라 판단된다.

예를 들어 정부가 2,010억원의 사업비를 처음 2개년도에 모두 지출할 수 있 다면 <표 4-8>과 같이 4개 사업의 공사는 모두 2차년도에 완공될 수 있다. 그러 면 4개 사업의 총 공사기간은 8년으로 <표 4-6>의 11년보다 3개년도가 단축될 수 있을 것이다. 따라서 완공 후 나타나는 시설물의 이용편익은 더 커지고 공사 현장 관리비용은 크게 줄어들 것이다.

연도

사업 1 2 3 4 5 6 사업비

A 255 255 * * * * 510

B 240 240 * * * * 480

C 360 360 * * * * 720

D 150 150 * * * * 300

합계 1,005 1,005 0 0 0 0 2,010

<표 4-8> 집중투자의 극단적 사례

(단위: 억원)

<표 4-8>와 같이 연도별 예산을 1차년도와 2차년도에 집중시키고 그 나머지 기간에는 사업비 예산이 전혀 배정되지 않는다는 것은 극단적인 예로 볼 수 있 다. 정부가 대형사업에 투입할 수 있는 연도별 예산금액이 언제나 자유자재로 변화될 수 있는 것은 아니다. 정부의 연도별 세입액과 정부의 차입가능금액은 한계가 있기 마련이다.

다른 한편으로는 정부가 1차년도와 2차년도에 많은 예산을 대형사업에 투입 하고 나면 그만큼 다른 분야의 세출이 줄어들 수 있다는 점을 지적할 수 있다.

다른 한편으로는 정부가 1차년도와 2차년도에 많은 예산을 대형사업에 투입 하고 나면 그만큼 다른 분야의 세출이 줄어들 수 있다는 점을 지적할 수 있다.