다년도 예산제도는 현재 대부분의 OECD 회원국에서 채택하여 시행되고 있 다. 이는 과거와 미래의 지출을 감안한 연속성을 보장하지 못한다는 단년도 예 산제도의 한계를 보완하기 위하여 보다 긴 시평에 근거하여, 즉 다년도 시각에 서 재원배분을 결정하는 예산제도를 의미한다(김종면, 2006). 다년도 예산제도 는 특히 다년도 세입과 지출 예측 혹은 다년도 재정계획과 같은 다년도 특성을 가질 때 연차 예산과정이 향상된다는 넓은 의미의 다년도 예산제도로 사용되곤 한다.
일반적으로 단년도 예산제도는 ① 불용액 및 이월액을 줄이기 위한 회계연도 말의 밀어내기식 예산집행, ② 장기사업의 단절성 초래, ③ 장기적 시계를 결여 한 상태에서의 예산편성ㆍ집행으로 인한 자원배분의 합리성 상실과 같은 문제 점들을 보이고 있는 실정이다.
하지만 이러한 문제점들을 해결하기 위한 대안으로 제시되고 있는 다년도 예 산제도가 회계연도의 다년도화를 반드시 의미하는 것은 아니다. 따라서 다년도
예산제도에 대한 새로운 개념정의가 필요하다고 할 수 있다.
다년도 예산제도의 의미를 정의하는 데 있어서 두 가지 형태의 논란이 있을 수 있다.
첫째는 단년도 예산제도를 채택하고 있는 우리나라의 예산제도에 포함되어 있는 다년도 예산제도의 성격을 지닌 제도들에 관한 것이다. 즉, 계속비, 명시이 월비, 국고채무부담행위 등이 그것이다. 이러한 제도들은 현 예산제도의 단년 성을 보완하여 예산의 다년성을 제공하기 위한 제도이나 궁극적으로 특정프로 그램의 예산에만 한정되어 제한적으로만 적용되는 제도이기 때문에 장기적 시 계에서 자원배분의 합리성을 추구하며 예산과정의 틀을 전체적으로 바꾸는 다 년도 예산제도와는 근본적으로 다른 제도라고 할 수 있다.
두 번째는 중ㆍ장기계획과 다년도 예산제도를 어떻게 구분하는가 하는 문제 이다. 다년도 예산에서 중요한 이슈는 비록 예측이라 하더라도 사전에 결정된 다. 예를 들면, 지출과 세입에 관한 예측은 예산과정의 가장 중요한 단계중의 하나이나 중기계획에서 이것은 상대적으로 덜 중요하다. 중기계획은 그러한 사 전 의사결정을 시도하지 않는 대신에 미래에 가능한 의사결정의 범위 내에서 지침이나 틀을 제공한다. 이러한 결과 중기계획은 조직의 의사결정자들이 대안 을 개발하는 데 사용 가능한 보다 유연한 틀이나 지침을 제공한다. 즉, 중기계 획이 항법시스템이라면 다년도 예산은 지도로 비유된다. 이 연구에서는 중기재 정계획이 예산과정에 포함되어 있는 경우에는 이를 넓은 의미의 다년도 예산제 도에 포함시켜 논의하고자 한다.9)
이에 따라 이 연구에서 다루고자 하는 다년도 예산제도는 개념적으로 두 가 지 형태로 구분할 수 있다. 첫째는 다년도에 걸친 지출과 세입을 국회에서 입법 화하거나 승인하여 추가적인 예산과정을 거치지 않고 행정부에서 시행하는 경 우이다. 이 경우는 미국의 일부 지방정부에서 시행하고 있는 2년에 걸친 예산을
9) 김종규, 2002, “주요 OECD 국가들의 다년도 예산제도에 관한 연구”, 국방관리대학원 석사학위 논문
편성하고 입법화함으로써 합법적인 2년 예산을 집행하는 경우를 예로 들 수 있 다. 여기에서는 이러한 제도를 좁은 의미의 다년도 예산제도로 정의한다.
둘째는 다년도에 걸친 재정계획을 수립하여 세입과 세출을 예측하고, 매년의 예산과정에서 장기적 시각을 예산과정에 반영하는 것이다. 이러한 제도에서는 예산과정이 단년도 예산제도와 크게 다르지 않다. 다만 중기에 걸친 재정계획이 연차예산과정을 얼마나 구속하느냐에 따라 다양한 형태의 예산제도가 형성될 수 있으며, 예산과정상에 미치는 영향도 매우 다양하게 나타날 수 있다. 이러한 형태의 예산제도가 OECD 국가들에서 채택하고 있는 다년도 예산제도이다. 이 것을 여기에서는 넓은 의미의 다년도 예산제도로 정의한다.
2. 필요성
다년도 예산제도는 이미 OECD의 주요국들에서 다양한 형태로 실시되고 있 으며, 이는 세계적인 추세라고도 볼 수 있을 것이다. 우리나라도 중기지방재정 계획에 넓은 의미의 다년도 예산제도를 적용할 경우 이미 도입되어 운영되고 있다고 볼 수 있을 것이다. 다만 중기재정계획의 실효성과 관련한 문제와 연관 지어서 본격적 의미의 다년도 예산제도를 도입할 필요가 있을 것으로 본다.
다년도 예산제도를 우리나라 예산제도에 도입한다면 두 가지 형태가 가능할 것이다. 첫째는 넓은 의미의 다년도 예산제도를 도입하여 우리나라 예산 전체 에 적용함으로써 국가 자원의 효율적이고 합리적인 배분 및 장기적이고 전략적 인 맥락하에 예산을 편성ㆍ운영할 수 있도록 하는 것이다. 이를 위해서는 현재 의 중기지방재정계획을 좀 더 확대적용하고 법적 권위를 부여함으로써 각 부처 의 예산편성에 실질적인 지도력과 구속력을 행사하도록 하는 것이다.
두 번째는 좁은 의미의 다년도 예산제도를 적절한 부처나 프로그램에 융통성 있게 적용함으로써 이 제도의 장점을 최대한 활용하여 재정의 효율성 및 사업의
장 적절한 부문은 국가 수준에서는 국방부의 전력투자비라고 할 수 있고, 지방정 부에서는 안정성을 요하는 대규모 장기투자사업이라고 판단된다. 이는 소요제기 부터 완결까지 장기간이 소요되는 장기사업이고 안정적인 자금공급이 사업성공 에 필수적이기 때문이다.