계속비제도ㆍ장기계속계약제도ㆍ국고채무부담행위

지방재정법상 우리나라에 다년도 예산제도는 없다. 하지만, 예산 신축성 확 보를 위한 제도로 흔히 설명하고 있는 계속비제도와 국고채무부담행위를 다년 도 사업에 적용되는 예산제도로 간주할 수 있다. 이는 예산회계법에 의해 단년 도 예산주의의 예외로 인정되고 있다.

1) 계속비제도

우리나라 지방재정법 제42조는 “지방자치단체의 장은 공사나 제조, 그 밖의 사업으로서 그 완성에 수년을 요하는 것은 소요경비의 총액과 연도별 금액에 대하여 지방의회의 의결을 얻어 계속비로서 수 년도에 걸쳐 지출할 수 있다”고 규정하고 있으며, 총사업비가 의회의 의결로 확정되기 때문에 수년간의 예산이 안정적으로 집행된다.

계속비의 연한은 5년으로 규정되어 있으나, 필요하다고 인정될 경우에는 의 회의 의결을 거쳐 연장할 수도 있고, 연도별 사업비 중 당해연도에 지출하지 못 한 금액은 당해 사업을 완성할 때까지 계속 이월하여 사용할 수 있다. 즉, 필요 에 따라 계속비의 연한 제한은 없다고 할 수 있으며, 이월이 가능하다는 것이 매우 중요한 특징 중의 하나이다. 계속비 사업에 대해서는 당해 사업의 총액과 연부액을 의회의 의결로 확정해 두었기 때문에 당해 사업의 예산도 연차적으로 배정해주어야 한다.

계속비의 설정은 그 경비의 총액과 연도별 금액을 예산으로 정하고 각 연도 의 지출은 각 연도의 세출예산에 계상하지 않으면 할 수 없으며, 계속비 설정 후 사정변경에 의하여 연도별 금액 등을 변경코자 할 때에는 예산으로 변경할 수 있다.

서울시의 경우 사업주관부서 담당자는 명시이월비 및 계속비 편성의 필요성 에 대해 자체 검토하여 당해 실ㆍ국장의 결재를 받은 후, 명시이월내역서, 계속 사업내역서, 사업관련 방침서 등 기타 증빙서류와 함께 경영기획실장에게 제출 하여야 하며, 예산담당부서는 제출된 세입세출예산요구서 등과 함께 예산안을 검토ㆍ조정하게 된다.

2) 장기계속계약제도

장기계속계약제도는 1975년에 처음으로 ｢예산회계법｣에 도입되었으나, 정부 시설공사 조달사업에서 이 제도를 활용하게 된 것은 1978년부터였다. 1983년에 는 분할발주로 인한 예산낭비를 방지하고 수의계약 대상이 증가하는 문제를 해 소하기 위하여 사업내용이 확정된 동일구조물공사는 장기계속계약의 체결을 의무화시켰고, 1987년에는 동일구조물 공사에 대한 전체사업내용의 확정의무 도 추가하였다.

｢예산회계법¹¹⁾｣에 근거한 장기계속계약제도는 1995년 7월에 정부조달시장 의 개방에 대비하여 새로 제정된 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣로 이관되었다. 그런데 국가계약법 제21조는 “각 중앙관서의 장 또는 계약담당공 무원은 임차·운송·보관·전기·가스·수도의 공급 기타 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 이행에 수년을 요하는 계약에 있어서는 대통령령이 정하 는 바에 의하여 장기계속계약을 체결할 수 있다. 이 경우에는 각 회계연도 예산 의 범위안에서 당해 계약을 이행하게 하여야 한다”고 규정하고 있다. 법률상 이

11) 국가의 예산과 회계에 관한 사항을 규정하기 위한 법률(전문개정 1989. 3. 31 법률 제4102호) 로 2007년 1월 1일 국가재정법 제정으로 폐지되었다.

제도는 임의규정이라고 할 수 있다. 그러나 동법 시행령 제69조 제2항에서는 이행에 수년이 걸리며 설계서 등에 의하여 전체 사업내용이 확정된 “장기계속 공사는 낙찰 등에 의하여 결정된 총공사금액을 부기하고 당해 연도의 예산의 범위 안에서 제1차 공사를 이행하도록 계약을 체결하여야 한다”고 규정함으로 써 사실상 2년 이상의 이행기간이 소요되는 정부 시설공사는 모두 장기계속계 약제도를 체결하도록 의무화하고 있다.

3) 국고채무부담행위

국고채무부담행위는 국가가 채무를 부담하는 행위를 할 때 미리 예산으로서 국회의결을 얻어서 하되, 개별사항마다 그 필요성을 명백하게 밝히고, 그 행위 를 할 연도 및 채무부담 금액을 명시하도록 한 제도이다.

국채를 모집하거나 예산 외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다(헌법 제58조). 예산 외에 국가의 부담 이 될 계약이란 국가가 1회계연도를 넘는 기간에 걸쳐서 계속되는 채무를 부담 하는 계약을 말하는데, 수년에 걸친 외국인 고용계약ㆍ토지임차계약 등이 이에 속한다. 채무의 효력이 그 회계연도에 한정되고 그 연도 내에 채무의 변제를 완 료하는 것이라면 정부는 예산의 범위 내에서 당연히 이러한 계약을 체결할 수 있는 것이며 별도로 국회의 의결을 얻을 필요가 없다. 그러나 채무의 효력이 다 음 회계연도 이후에도 계속될 경우에는 예산의 효력은 1년에 그치는 것이므로, 이러한 채무를 부담하기 위해서는 예산 외에 별도로 국회의 의결을 얻어야 한 다. 국회의 의결을 얻어서 이러한 계약을 체결했다 해도 다음 회계연도 이후의 지출에 관하여서까지 국회의 동의를 얻은 결과가 되는 것은 아니지만, 이러한 동의가 있은 후에는 국회는 다음 회계연도 이후에 정부의 동의 없이 그 지출을 삭감할 수 없게 된다. 국고채무부담행위는 국가가 주채무를 부담하는 계약뿐만 아니라 보증채무를 부담하는 계약까지도 포함된다.

국고채무부담행위는 다음 연도의 세출이 되는 채무부담계약을 국회에서 동

의하는 것이므로 계속적인 사업 집행의 계속비와 동일한 효과가 있는 것이나, 일정한 연할액(年割額)이 없는 점에서 계속비와는 다르고, 보다 탄력적 ·유동적 인 운용을 할 수 있기 때문에 공공사업 등에 활용된다.

4) 3가지 제도의 비교

다년도 사업에 적용되는 계속비제도, 장기계속계약제도, 국고채무부담행위 는 다음의 표와 같이 비교할 수 있다.

구분 계속비 제도 장기계속계약제도 국고채무부담행위

제도의 기본성격 예산제도 계약제도 예산제도

예산 확보 여부 확보 미확보 확보

계약방식 일괄계약 차수별 계약

(매년 새로 계약) 일괄계약

사업기간 2년~5년 이내 제한없음 2년 이상

장점 안정적 사업수행 예산의 경직성 없이

다년도 사업수행 긴급한 사업추진

단점 예산의 경직성 분산투자로 인한

경제적 손실 外 외상구매, 외상공사로 사업자의 부담가중

<표 3-1> 3가지 제도의 비교

첫째, 이들 세 가지 제도의 기본성격을 보면, 계속비와 국고채무부담행위는 모두 단년도 예산제도의 예외로서 예산신축성의 확보를 위한 예산제도인 반면, 장기계속계약제도는 계약제도이다.

둘째, 계속비제도는 전체 사업예산을 확정하고 연부액을 설정하는 것이기 때 문에 수년간의 사업예산을 사전에 확보해주는 제도이며, 국고채무부담행위도 채무부담액이 명확하게 표시되어 국회의 심의ㆍ의결을 받기 때문에 수년간에 걸친 사업비가 사전에 확보되었다고 볼 수 있다. 그러나 장기계속계약제도하에 서는 1차년도 이후의 예산확보가 이루어지지 않는다. 해마다 재정상황에 따라

그때그때 지출가능한 액수만큼 편성하고 계약을 체결할 뿐이다.

셋째, 계속비제도나 국고채무부담행위는 사업자와 1회만 계약하는 일괄계약 방식을 취하지만, 장기계속계약제도는 해마다 당해 연도 사업에 한하여 계약을 취하는 차수별 계약의 형식을 취하고 있다.

넷째, 계속비사업은 5년 이내이어야 하며, 국고채무부담행위는 주로 1~2년의 단기 사업에 적용되지만, 장기계속계약제도는 사실상 매년 예산을 편성하는 것 이기 때문에 사업기간의 제한이 없다.

다섯째, 계속비제도하에서는 매년 연부액이 결정되어 있기 때문에 안정적인 사업 수행이 가능하고, 국고채무부담행위하에서는 사전에 예산편성이 이루어지 지 않은 사업의 추진이 가능하며, 장기계속계약제도는 예산경직성 없이 매년 재 정상황에 따라 신축적인 다년도 사업 추진이 가능하다는 장점을 갖고 있다.

여섯째, 계속비제도는 예산경직성을 초래하게 되고, 국고채무부담행위는 주 로 외상공사나 외상구매 형식이기 때문에 사업의 부담이 크고, 장기계속계약제 도는 무분별한 분산투자를 초래하여 공기 지연과 사업비 증가를 초래하게 된다.

3. 격년도 예산제도