중요도로 고려한 규제지수를 평가해보면 개혁전의 경우 규제지수는 69.6이었으나 개혁후 규제 지수는 32.0으로 개선되어 규제개혁률은 54.1%이다. 이것은 상당한 수준의 개혁을 이룬 것을 의미한다. 다만 건설교통부의 경우 규제개혁률은 단순 폐지율과 단순 개선율을 합한 비율인 75.9%에 비해 낮게 나타나는 점은 유의할 필요가 있다. 중요도로 가중한 개혁률이 실제 규제개 혁의 정도를 보다 정확하게 나타내는 지표라고 할 수 있을 것이며, 실제 국민들이 느끼는 개혁 체감지수에 가까울 것이다.
<표 4> 전․후 규제지수 및 규제개혁률
구 분 전규제지수 후규제지수 규제개혁률
비 율 69.6 32.0 54.1%
물론 특정 규제에 대한 중요도(가중치) 및 개혁전후의 규제수준은 평가자의 주관적인 판단에 의한 것이긴 하다. 그러나 아래의 <그림 1>에서 평가자 1과 평가자 2의 가중평가 결과가 비교 적 유사한 것을 볼 때 본 평가가 비교적 객관적으로 이루어졌다고 볼 수 있을 것이다.
<그림 1> 전․후 규제지수, 규제개혁률
규제개혁률의 의미를 이해하기 위해 중요도별 규제의 폐지비율을 살펴보자. 대체로 중요도가 높을수록 폐지비율이 낮은 것을 알 수 있다. <표 5>에서 보는 바와 같이 중요도가 1인 규제의 경우 폐지율은 69.8%나 되나 중요도가 높아질수록 점점 폐지비율이 낮아져 중요도가 7인 경우 는 폐지비율이 33.2%로 제일 낮다. 물론 중요도가 0인 경우는 폐지율이 오히려 제일 낮아 이러
한 비례원칙에서 벗어난다. 그러나 중요도가 0으로 분류된 규제는 대부분 과태료나 벌칙에 관 한 내용으로 일반적인 규제와는 성격이 달라 별도로 취급해도 큰 무리는 없을 것이다.
중요도에 따른 개선 규제의 비율에는 뚜렷한 원칙을 찾기 어렵다. 그러나 존치규제의 비율에 있어서는 비교적 뚜렷한 패턴이 나타나는 바 중요도가 높을수록 폐지 혹은 개선이 이루어지지 않은 채로 존치되는 비율이 높게 나타난다. 여기서도 역시 중요도가 0인 규제는 별도의 차원에 서 해석하는 것이 옳을 듯 하다.
<표 5> 중요도별 규제개혁실적
(단위: %) 중 요 도
0 1 3 5 7 전 체
폐지율 26.3 69.8 51.3 48.0 33.2 50.7
개선율 27.0 16.2 25.8 31.5 27.5 25.2
존치율 46.7 14.0 22.9 20.6 39.3 24.1
합 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
중요도에 따른 개혁전 단순규제지수를 검토해보면 규제의 중요도가 높을수록 규제지수도 높은 것이 뚜렷한 패턴으로 나타나고 있다. 또한 개혁후의 단순규제지수를 중요도에 따라 살펴보면 역시 중요도가 높을수록 단순규제지수가 높게 나타나고 있다. 한편 중요도에 따라 단순규제개 혁률을 보면 중요도가 가장 높은 7인 경우 단순규제개혁률이 상대적으로 낮게 나타나고 있다.
그리고 그보다 중요도가 낮을 경우 역시 단순규제개혁률이 좀더 높은 것을 알 수 있다. 이것은 중요도가 높은 규제일수록 규제수준이 높고 폐지 혹은 개선도 그만큼 어려웠다는 것을 시사한 다.
<표 6> 중요도별 규제지수․개혁률
전규제지수 후규제지수 규제개혁률
0 35.0 22.8 35.0%
1 41.7 13.3 68.2%
3 64.9 29.2 54.9%
5 85.9 36.7 57.3%
7 91.1 52.6 42.3%
분석의 방편으로 규제의 특성을 개혁의 필요성과 저항의 정도에 따라 4가지로 분류하였다. 이 에 따르면 저항이 강한 규제일수록 폐지율이 낮게 나타나는데, 이는 규제개혁이 저항으로부터 완전히 독립적이지 못했다는 것을 의미한다. 여기서도 저항이 강했던 것이 규제를 통해 이익을 영위하는 집단의 집단이기주의에서 비롯된 측면도 있겠지만, 존치의 필요성이 컸기 때문이었을 수도 있다는 점이 이해되어야 할 것이다.
저항의 정도에 따라 약간의 차이는 있으나 개혁의 필요성이 강한 경우 필요성이 약한 경우보다 폐지율과 개선율이 월등히 높게 나타나는 것을 본다면 대체로 규제개혁이 원칙에 충실하게 이 루어졌다고 할 수 있다.
<표 7> 특성별 규제개혁 실적
(단위 : %) 규제구분
조치
특 성 저항강
필요성강
Ⅰ
저항약 필요성강
Ⅱ
저항강 필요성약
Ⅲ
저항약 필요성약
Ⅳ
합 계
폐지율 64.5 73.4 38.3 53.3 50.7
개선율 23.3 21.5 29.3 24.1 25.2
존치율 12.2 5.1 32.4 22.6 24.1
합 계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Ⅳ. 규제개혁의 과제와 방향
규제개혁위원회가 1998년에 조직되고 가동을 시작하면서 대통령 및 국무총리의 절대적인 지원 과 독려로 비교적 성공적인 개혁을 이루었다. 건설교통부의 규제개혁은 폐지비율이 50.7%에 달하고, 개선된 규제도 전체 규제의 25.2%에 달해 그 자체로서 엄청난 규제개혁이 이루어졌다 고 할 수 있다. 국민들의 기대에 못 미치는 바가 없지 않았지만 과거 어느 때보다 획기적인 규 제개혁이 이루어졌다는 것을 부정할 수는 없으며 비교적 원리원칙에 충실하게 개혁이 이루어진 것으로 생각된다.
그러나 규제개혁위원회가 4월에 발족하여 연말을 시한으로 짧은 시간에 폐지건수 위주의 목표 를 추구하는 과정에서 질적인 측면이 소홀히 취급된 경향이 있다. 본고의 앞에서 검토된 바와 같이 1998년 건설교통부의 규제개혁에서 가장 확연히 나타나는 패턴은 중요도가 높은 규제일 수록 폐지비율이 낮고 존치비율이 높다는 이 점은 향후의 규제개혁과 관련하여 되새겨 보아야 할 부분이라고 판단된다.
여기서 중요도란 규제의 파급효과 크기를 의미하는데, 파급효과가 큰 규제의 폐지율이 낮다는 것은 그 이유를 차치하고서라도 국민들이 개혁의 효과를 충분히 느끼지 못하는 원인으로 지적 될 수 있다. 그렇다면 규제개혁위원회뿐 아니라 민간인으로만 이루어진 전문가소위원회에서도 집중적인 심의와 토론을 거쳤는데도 불구하고 중요도가 높은 규제의 개혁률이 상대적으로 낮은 이유는 무엇일까? 그것은 대체로 다음과 같은 이유였을 것이라고 생각된다.
우선 파급효과가 매우 큰 규제들은 단순히 규제개혁 차원에서 접근된 것이 아니라 국가적인 정 책으로 간주하여 규제개혁의 대상에서 제외된 것이 큰 이유이다. 건설교통부관련 규제 중 이에 해당하는 대표적인 예는 수도권관련 규제와 그린벨트 규제이다. 사실 수도권규제는 여러 가지 측면에서 검토되어야 하기 때문에 단순히 규제완화 차원만을 내세워 폐지 내지는 완화를 주장 하기 어렵다. 그리고 그 자체로도 나름대로 수년간 걸쳐 지속적으로 규제의 품질개선이 이루어 진 결과이기 때문에 전문적인 연구나 조사결과 없이 추가적인 개선 안을 제시하는 것이 용이치 않다.
수도권규제나 그린벨트관련 규제를 폐지 혹은 개선하기 위해서는 보다 집중적인 검토분석과 광 범위한 의견수렴과정이 필요한 바, 단시간에 수많은 규제를 다루는 규제개혁위원회와 보조인력 및 예산지원을 거의 못 받는 소수 전문인력으로 복합적으로 얽혀있는 문제를 다루는 것이 구조 적으로 불가능했다고 할 수 있다.4)
규제의 중요도가 매우 커서 규제를 폐지 혹은 개선하면 파급효과가 매우 크고 복합적일 경우 건설교통부와 같은 소관부처가 반대하는 개혁안을 규제개혁위원회가 추진하기 용이치 않다. 그 것은 개혁의 결과에 대한 책임을 규제개혁위원회가 지는 것이 아니라 결국은 각 소관부처가 진 다고 보기 때문이다. 정책적 혹은 정치적으로 민감한 사안인 경우 규제개혁위원회가 소관부처 의 의사에 반하여 원리원칙대로 규제개혁을 추진하는 것은 쉽지 않다.
따라서 이러한 유형의 규제는 소관부처의 적극적인 협조 없이는 사실상 근본적인 개혁이 어렵 다고 할 수 있는데, 문제는 소관부처 혹은 소관부처와 담당 공무원의 개혁마인드가 어느 정도 인가가 성공여부의 관건이라고 할 수 있다.
중요도가 높은 건교부 소관 규제의 경우 규제의 폐지 등으로 인하여 기존의 조직이 더 이상 필 요 없게 되는 경우가 적지 않게 있다. 이러한 경우는 규제의 폐지 등을 결정하는데 어려움이 더 크다. 이러한 경우 대부분 해당부처가 매우 강한 반발을 보였다. 이러한 경우 개혁까지 유예기 간을 허용한 것이 일반적인 관례다. 그리고 중요도가 높은 규제의 경우 여러 집단간의 이해가 첨예하게 대립되어 더욱 강한 저항에 부딪치게 되고 개혁이 상대적으로 어렵게되는 경향이 있 다.
이러한 문제들의 완전한 해결은 쉽지 않다. 그러나 앞으로 규제개혁을 추진하는데 있어 잔존 규제를 효과적으로 개혁하기 위해서는 강한 개혁의지도 중요하지만 예산, 조직 차원에서의 개
4) 그린벨트규제를 다루기 위해서는 방대한 조사가 필요한 바, 규제개혁위원회는 그러한 조사를 관장할 효율적인 체계를 갖추지 못하고 있다. 그린벨트 개혁안은 건설교통부가 국토연구원 전 문인력의 지원을 받아 마련하고 있는 바 토지공사본사 및 지사의 많은 조사인력도 지원되었으 며 의견수렴을 위한 공청회는 물론, 외국전문가단체(영국계획가협회)에 연구용역을 의뢰하는 등 많은 재원과 인력으로 장기간에 거쳐 개혁을 추진 중이다.
선이 필요하다.
규제개혁위원회는 좀더 충분한 예산을 확보하여, 전문연구기관 등에 연구용역을 필요한 만큼 충분히 발주하는 등 외부전문인력과 조직을 효율적으로 활용할 수 있도록 해야 한다. 그리고 규제개혁위원회의 위상과 역할을 좀더 확실하게 자리매김 해야만 중요도가 높고 저항이 강한 규제도 과감하게 개혁할 수 있다.
더욱 근본적으로는 규제개혁위원회의 강압에 의한 규제개혁보다는 각 법령의 소관부처가 자발 적으로 규제개혁을 추진할 수 있도록 하는 것이 바람직하고, 나아가 개개의 공무원들이 규제개 혁의 선봉이 될 수 있도록 규제개혁마인드를 심어주는 것이 가장 중요한 과제라고 생각된다.
다만 규제개혁위원회는 규제개혁이 원칙을 수립하고 개혁 과정을 독려, 감독하며 여러 부처에 걸쳐 있는 규제의 개혁추진, 신설․강화규제의 억제, 규제의 총량관리 등 중요한 역할을 계속 담당해야 할 것이다.