1) 공공행정 역량강화를 위한 준비기(1940년대∼1950년대)
일본에서는 1948년 국가공무원법이 제정되었고, 동법을 근거로 인사원이 설립되었다(중앙 공무원교육원, 2003). 인사원의 설립 당시 가장 강조되었던 부분은 인사기능이 행정부로부터 의 정치적 중립성을 갖추는 것이었으며, 이를 통해 행정의 민주화 및 능률화를 달성하고자 하였다(황성원, 2008). 이 시기 일본의 국가적 우선과제는 전후 복구와 경제 재건에 초점이
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맞추어져 있었기 때문에 공무원 교육훈련의 주된 목적은 공무원이 경제발전에 필요한 정책 능력을 배양하여 국가발전의 중심적 역할을 수행하는 데에 주안점이 두어졌다.이후 빠른 경제 부흥에 성공하여 사회･경제적으로 비교적 안정적인 시기를 맞이하였던 1950년대부터는 전국적으로 지방자치제가 확산되기 시작하였다. 그에 따라 민주적이고 능 률적인 지방자치의 실현을 위해서는 지방행정 업무를 직접 담당하게 될 지방공무원의 역할 과 능력이 중요하다는 인식 하에 그들에 대한 교육훈련 및 연수 기관의 필요성이 제기되었 다. 이러한 맥락에서 1958년 지방공무원을 대상으로 연수 프로그램을 제공하는 자치대학교 가 총무성 부속기구로서 설립되었다(윤은기 외, 2008).
이 시기의 특징을 요약해보면 전후 최빈국에서 경제 성장을 위한 첫걸음으로 공무원의 역량강화를 강조하였으며, 성공적인 경제 재건과 사회 안정화로 인한 새로운 행정 수요(지 방자치)에 대응하기 위하여 공무원 교육 훈련 대상을 확장(지방공무원)하였다고 볼 수 있다.
2) 공공행정 역량강화를 도약기･발전기(1960년대~1990년대)
고도의 경제 성장을 달성한 1960년대부터 1970년까지는 공공부문에 대한 개혁의지나 공 무원 능력 향상에 대한 관심이 상대적으로 부족하였지만, 1960년대 중반과 1970년대 후반 한 차례씩 행정개혁에 대한 요구가 존재하였다(김판석･서한순, 2010). 1960년대에 들어와 급 속도로 경제가 발전하면서 기존에는 존재하지 않았던 새로운 사회 문제들이 급증하기 시작 하였고, 오일쇼크 발생으로 전 세계적인 스태그플레이션 현상이 심화됨에 따라 외부 위기에 대응할 수 있는 정책 능력의 필요성이 제기되었던 것이다. 이러한 인식 하에 1966년 ‘행정 관 장기 재외연구원 제도’가 도입되었다. 이 제도의 목적은 “국제화･세계화 흐름에 필요한 관료들의 국제적 감각, 어학능력, 전문지식, 정책연구능력 등의 배양을 통한 능률적인 국정 운영의 수행”에 있었다(중앙공무원교육원, 1998: p. 16). 또한 1976년에는 관료들을 대상으로 대학원 과정을 밟도록 하여 나날이 복잡･고도화되는 행정 현상에 대한 대응 능력을 향상시 킬 수 있도록 “행정관 국내 연구원 제도”를 도입하였다(중앙공무원교육원, 1998: p. 17).
1980년대에 들어와 일본 경제는 한 차례 위기를 맞게 되는데, 1980년대 중반부터 1990년 대 초반까지 일본의 부동산과 주식 가격이 급격하게 증가하며 거품 경제를 일으킨 뒤 극심 한 장기침체 현상이 지속된 이른바 ‘잃어버린 10년’ 시기가 도래한 것이다. 장기적 경기 침 체는 곧 국가재정의 적자로 이어지며 정부운영의 효율성을 추구하기 위해서는 행정개혁이 필수적이라는 인식이 1980년대 후반부터 시작되었다. 이와 더불어 1996년 총선거를 앞두고 붉어진 정치계와 경제계 간의 유착 문제, 공무원들의 부패 문제 등이 수면위로 떠오르며 행 정 및 공무원제도 개혁이 선거의 핵심 이슈로 급부상하게 되었다(황성원, 2008).
이러한 상황 속에서 1996년 새롭게 출발한 자민당 정권은 일본 정부의 고질적인 문제였 던 부처할거주의를 타파하고 내각 고위층의 리더십을 강화하여 정부 전 분야에 효과적으로 영향력을 행사할 수 있도록 인사행정 제도의 개혁을 주장하였다. 1996년 추진된 주요 개혁 내용을 살펴보면 다음과 같다(김판석･서한순, 2010: p. 6) - “① 일원화된 인재관리 시스템 도입, ② 내각 관방 및 내각부의 인재확보 시스템 확립, ③ 공공부문에 다양한 인재 확보,
④ 공무원 교육훈련을 통한 능력주의 시스템 확립” 등의 과제가 제시되었으며, 이를 통해 일본의 장기 경제 불황 이전까지 상대적으로 경시되었던 공무원 교육훈련에 대한 중요성과 관심이 증폭되기 시작하였다.
이 시기 강조된 공무원 교육훈련 전략은 1997년 총무청 인사국이 공무원제도연구회에 의 뢰하여 보고한 내용에서 구체적으로 파악할 수 있다. 주요 내용으로는 “① JOB로테이션과 OJT를 중심으로 하는 전문적인 연수 확충 ② 정보화에 대응한 인재 양성, ③ 국제적 감각의 강화, ④ 자기계발 노력에 대한 지원 강화, ⑤ 공공-민간 교육훈련 교류 강화 등이 있다(중앙 공무원교육원, 1998: p. 18-19).”
이와 같은 전략을 바탕으로 이 시기에는 여러 제도들이 도입되었다(중앙공무원교육원, 1998: p. 16-20). 1990년에는 조건부 임용기간이 종료된 직후의 초임계원을 대상으로 업무수 행에 필요한 여러 기본 소양과 식견을 배양하고, 주요 행정과제에 대한 강의 및 실습을 진 행하는 ‘계원급 행정연수’가 시행되었으며, 1991년에는 공무원이 민간기업에 파견되어 공공 부문과는 다른 경영･민간 조직 원리를 경험하고 이를 통해 행정의 유연성과 신속성을 증진
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시키는 ‘민간파견 연수제도’가 시행되었다.더 나아가 1997년에는 이전까지 채용자들을 대상으로 4일간의 합숙훈련만을 실시하던
‘계원급 행정연수’를 폐지하고 모든 1종시험 채용직원(우리나라의 고등고시 합격자에 해당) 에 대해 합숙훈련 실시 후 사무직･기술직을 중심으로 초임행정연수를 추가 실시하는 ‘초임 행정연수제도’를 신설하였다. 중앙공무원교육원(1998)의 자료에 따르면 이 제도의 주요 목적 은 “① 전 세계적인 국제화 흐름에 대응하고, ② 국민에 대한 공직자들의 봉사정신 제고, ③ 행정에 대한 이해 강화 및 기초 소양 배양, ④ 부처할거주의의 극복” 등에 있었으나, 실제적 으로 이 연수제도는 신규 채용자들이 함께 합숙하며 훈련을 받음으로써 상호교류를 촉진하 고 친목을 도모하려는 목적이 컸다고 한다. 처음 공직에 들어설 때부터 서로 친분을 쌓아둘 경우 향후 고위직에 임명되었을 때 부처 간 할거주의를 최소화시킬 수 있는 측면도 있기 때 문이다.
3) 공공행정 역량강화를 위한 성숙기(2000년대 이후)
일찌감치 지방자치제도를 도입하여 안정적으로 운영해오던 일본은 1999년 ‘지방분권일괄 법’을 제정하며 지방자치제도에 새로운 개혁의 바람을 불어넣었다. 그에 따라 2000년대에 들어서면서 지방행정 업무를 수행하는 지방 공무원의 역량이 더욱 중요해졌으며 그들의 교 육훈련을 담당해오던 자치대학교의 역할 역시 더욱 증가하였다. 또한 2004년에는 지방 공무 원들에 대한 종합적이고 계획적인 교육훈련을 실시하기 위하여 각 지방자치단체들이 직접
‘연수에 관한 기본방침’을 규정하도록 하는 방향으로 ‘지방공무원법’이 개정되며 공무원 교 육훈련의 기획 단계에서부터 집행 단계까지의 연계를 강조하는 모습을 보였다.
2001년 고이즈미 정권에 들어서는 전 세계적으로 논의가 확산된 신공공관리론(New Public Management) 영향으로 인해 ‘작은 정부’와 ‘구조개혁’ 등이 일본에서도 화두로 등장하였다.
그러한 관점에서 일본 정부는 우정사업 민영화 등과 같은 여러 가지 개혁을 추진하였지만 지나치게 경쟁을 부추기는 경제 정책은 계층 간 불평등을 심화시켰고, 그간 누적된 정부 관
료들에 대한 불신은 최고조에 다다르며 국민들의 반발을 사기 시작하였다. 이러한 불만의 목소리는 자연스럽게 공무원제도 개혁에 대한 요구로 이어지게 되었으며 2006년 아베 정권 과 2007년 후쿠다 정권을 거치며 ‘국가공무원제도개혁기본법’이 제정되게 되었다(김판석, 서 한순, 2010: p. 7-8). 이 법은 공무원 교육훈련이 변화하는 사회 환경에 필요한 인재를 육성 하는 데에 초점을 맞추도록 하고 있으며, 구체적으로는 ‘간부후보육성과정’의 운영을 강조 하고 있다(최해림, 2009). 또한 공무원 능력발전을 위한 효과적이고 폭넓은 기회를 제공하기 위해 2005년부터 ‘중국과의 상호파견 합숙연수’와 ‘e-learning 프로그램’ 등을 추진해오고 있다.
최근 일본의 행정 및 인사행정 개혁의 흐름을 살펴보면, 공공부문의 정원 및 인건비를 감 축하여 효율성을 증진시키는 것에 초점을 맞추고 있으며, 국민들로부터는 “행정의 간소화 및 효율화, 전문･다양화되는 행정 수요에 대한 정책의 대응성 향상 및 서비스의 고급화” 등 을 요구받고 있다(황성원, 2008: p. 201-207). 이에 따라 현재 공무원 인사관리 시스템은 ① 공직윤리의 철저한 준수 및 유지, ② 유연하고 개방적인 인사구조로의 정비, ③ 높은 수준의 전문성, 국제성 함양, ④ 능력과 실적 중심의 인사관리와 공직자 개개인 존중 등을 강조하는 방향으로 나아가고 있다.
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4) 일본의 국가발전단계별 공공행정 역량강화의 변천과정
<그림 5-5> 공공행정 역량강화의 변천과정