의 의료·쇼핑시설 등의 이용이 증가하고, 인접 광역도시권으로부터 쾌적하고 여유로운 환경과 저렴한 집값 등을 이유로 신거주지, 베드타운화될 전망
❑ (다중심 초연계 시나리오) 분산적 국토이용 증가
∙ 디지털화, 초고속화 등으로 일상생활을 영위하는 생활공간이 확장되고, 1인 및 2인 가구 증가, 개인주의가 강화되면서 국토 특정 공간에 대한 선호가 사라져 대도시로의 집중과 지방으로의 분산이 병존하는 국토공간구조 형성
∙ 자연친화적이며 도시적 서비스를 누릴 수 있는 대도시 및 광역도시권 인접 농촌 마을들은 지속적으로 인구가 유입되면서 지속가능성이 높아지고, 마을공간, 생 활서비스기반 등도 정비될 전망
❑ 특히 도시와 농촌의 구분 없이 산업화에 따른 특성상, 쇠퇴도시와 쇠퇴하는 농촌이 등장하는 보편적 특성을 보이면서, 과소화 현상과 지역의 쇠락을 해결하기 위한 정책과 사업이 실시됨
그림 3-13 일본 시정촌 및 과소 시정촌의 변천
(단위 : 개소)
주: 전체 797개 과소지역 시·정·촌(2014년 기준) 중 151개 ‘일부과소’ 시정촌과 30개 ‘과소추정’ 시정촌은 2010년 4월 1일을 기준으로 한 시·정·촌 합병으로 인하여 일부 요건이 조정됨에 따라 법적 분류가 나뉘어졌으나, 통상적인 과소지역에 포함됨
자료: 일본 총무성 홈페이지(http://www.soumu.go.jp), 임상연·변필성(2014) p.2에서 재인용
② 한계마을 개념의 등장
❑ 1980년대 일본 농촌의 과소화 현상이 심화되고 초고령사회에 진입하면서 노인인구 가 집중된 농·산간 마을을 “한계취락(限界聚落)”으로 이라고 지칭함
❑ 1991년 나가노대학 오노 아키라(大野晃) 교수가 65세 이상의 고령자가 마을인구 의 50%를 넘어 마을의 관혼상제, 농업 등 사회적 공동생활이 곤란해진 취락으로 한계마을의 개념을 제창함
❑ 한계마을은 고령 인구 비율을 기준으로 존속마을, 준한계마을, 한계마을 등으로 구 분하며 한계마을의 단계를 넘어선 경우를 소멸마을로 분류함
❑ 한계마을의 부정적 느낌으로 인해 총무성, 국토교통성, 농림수산성 등 일본 정부에 서는 정식으로 사용하지 않지만 오노 교수의 개념을 수치화하여 정기적으로 마을 현황을 조사하고 실태를 파악하여 대책 마련을 시도하고 있음
명칭 정의 내용
준 한계 취락 55세 이상
인구 50% 이상 현재 공동체의 기능을 유지하고 있지만, 후계자 확보가 어려운 곳으 로 한계취락화 될 가능성이 큰 상태
한계취락 65 세 이상
인구 50% 이상 고령화로 인해 공동체의 기능 유지가 한계에 도달한 상황 초 한계 취락 특별한 정의 없음 한계 취락의 상태를 넘어 소멸 마을로의 전환이 시작되고 있는 상태
소멸취락 인구 0 주민들이 존재했지만, 인구의 이주 및 자연감소에 따라서 마을이 소멸된 상태
자료: 大野晃(1991); 이병기 등(2009), 성주인(2014) 재인용 표 3-17 일본의 한계취락 구분 및 특성
(2) 일본의 과소화 대응정책
① 일본의 과소지역 정책의 흐름
❑ 1970년대 이후 지역격차 완화를 위한 하드웨어 중심의 농촌정책을 시행하였으나 성과를 내지 못하면서, 1990년대 후반부터 소프트웨어를 포함한 종합적 과소지역 진흥책으로 변화됨
❑ 2010년 이후에는 주거여건 개선, 공공서비스 공급, 지역 활력 및 기본기능 유지의 관점에서 최소한의 기능유지를 위한 작은 거점과 향토 집락4) 생활권 구성 정책으 로 지속적인 변화를 보이고 있음
❑ 일본 총무성과 국토교통성은 2000년대 초반부터 과소지역 집락의 현황과 구체적인 문제 파악을 통해 효과적인 집락대책 실시를 위하여 조사를 실시함(임상연·변필 성, 2014)
4) 우리나라의 행정리와 유사한 위계임.
❑ 특히 2000년대에 들어 농촌 취락의 기능 약화로 ‘농촌커뮤니티의 재편성’ 논의가 활발하게 이루어지고 있으며, 2006년 이후 여러 정부 부처에서 농촌커뮤니티 재편 관련 정책들을 시행하고 있음
∙ 과소화, 노령화, 저출산이라는 인구학적 변동과 함께 농촌주민의 생활욕구 및 사회관계 구조가 변함으로써 촌락공동체는 인접해서 거주하는 주민집단, 즉 단 순한 근린 이상의 역할을 수행하지 못하게 됨
∙ 즉 집락은 상호면식과 일상적 접촉을 바탕으로 사회적 고립감을 해소해 주는 기 능 이외에 위에서 언급한 제 기능들을 충실히 수행하지 못하는 상황에 처하게 됨
∙ 이에 따라 농촌주민의 소외 문제가 사회적 이슈가 되고 있으며, 아울러 지속가 능한 국토관리를 위해서도 시급히 대처해야 할 문제로 인식되고 있어 그 일환으 로 ‘농촌커뮤니티 재편’을 본격적으로 추진하고 있음
❑ 일본의 ‘농촌커뮤니티 재편’은 농촌커뮤니티의 기본 기능들을 자치적으로 수행하 는 새로운 커뮤니티 단위를 찾아 조성하는데 그 목표를 두고 있음
∙ 과거에는 집락 및 주거 이전을 통한 집락재편 방식이 추진되어 왔으나, 그 방법 이 효과적이지도 않았고 무엇보다도 재정 악화로 더 이상 추진할 수 없게 됨
∙ 그 대안으로 주목받는 정책 중의 하나가 ‘집락연합정책’인데, 집락연합정책은 복수의 집락을 묶어 광역적 농촌커뮤니티를 구축하려는 정책임5). 구체적 집락 연합의 범위는 집락의 입지 조건에 따라 다양하지만, 주민의 인식공간과 행동 공간을 반영하여 정하도록 하고 있음6)
∙ 이 정책은 커뮤니티 스스로 생활환경의 유지, 산업의 진흥, 주민복지의 향상 등의 기능을 수행할 수 있을 정도의 자치적 역량을 갖춘 이른바 ‘강한 농촌커뮤 니티’를 만드는 것을 목표로 함(財團法人農村開發企劃委員會, 2007, 3)
∙ 새로운 집락연합체는 집락들의 대표들만이 참여하는 대의적 협의체가 아니라 집락연합 내 모든 주민들이 자동적으로 구성원이 되는 지연형 자치기구를 만들
5) 이 정책 추진에는 과거와 같이 농촌총합정비사업의 형태로 집락 단위로 상당한 재정을 투입하는 것이 더 이상 어렵고 또 그 정책들이 과소화 문제를 해결하지 못했다는 인식에서 비롯된 것으로 보인다.
6) 일정한 규모의 인적 자원들을 확보할 수 있는 범위가 되어야 하고, 공동활동을 전개할 수 있는 지리적 범위 내의 집락들의 연합이어야 하며, 마지막으로 주민들이 그 범위를 독자적 범위로 체감할 수 있어야 한다. 일본의 경우 구촌(舊村) 혹은 소학교 학구 범위가 가장 적합한 범위로 평가되고 있다.
고, 자치기구 아래에 커뮤니티가 수행하는 기능별로 전담하는 하위조직들을 두 어 공동체로서의 기능들을 자체적으로 수행할 수 있도록 조직함
∙ 즉 형식적으로는 마을들의 연합이지만 마을 구분을 없애고 새로운 커뮤니티 단 위를 만들고자 하는 의도를 가지고 있음7)
∙ 일본 정부와 지자체는 집락연합커뮤니티를 지원하기 위해 핵심인력의 확보와 활동을 위한 인건비 지원, 집락연합커뮤니티 단위의 공동사업의 발굴 및 추진 을 위한 자금 지원, 조직체의 NPO 법인화 추진, 활동거점시설 및 관련 장비의 지원 등을 추진하고 있음(<표 3-14> 참조)
그림 3-14 일본의 집락연합 커뮤니티의 조직체제(예)
회 장 고 문
감 사
부 회 장
총무기획부
환경부
안전부
문화부
복지부
농업부
프로젝트부
․ 커뮤니티운영 기본방침수립
․ 하위조직활동 조정
․ 행정기관과 협조
․ 총회운영, 회계
․ 도로, 수로, 담장 등 관리
․ 상하수도 관리
․ 청소, 미화
․ 소방 등 방재
․ 교통안전
․ 취미, 문화활동
․ 체육활동
․ 학부모회
․ 취미, 문화활동
․ 체육활동
․ 학부모회
․ 농산물유통, 가공
․ 농지, 산지 관리
․ 긴급하고 중요한 사안 처리
집락 집락
집락 집락 집락
••
•
행정기관, 각종 지역단체
연대 협력
자료: 財團法人農村開發企劃委員會, 2007. 6
7) 즉 집락이 하위조직 단위가 되거나, 노인회 혹은 부녀회 같이 성․연령과 같은 유사한 사회집단으로 구성된 하위조 직을 두는 형태를 지양한다.
∙ 현재 국내 정책 분야에서도 많은 관심을 두고 있는 「작은 거점 만들기」사업도 단순히 서비스공급 효율화만을 지향하는 것이 아니라 집락연합커뮤니티 육성과 관련이 있음(<그림 3-15> 참조)
그림 3-15 일본의 작은 거점
자료: 國土交通省, 2014.7, 国土のグラソドデザイソ2050
❑ 국토청(1999, 現 국토교통성)은 과소지역의 취락구조를 4개의 유형으로 구분함
∙ 첫째, 네트워크를 포함한 트리(tree)형으로 이러한 유형에 대한 전략으로는 트 리상 기간집락에서 부족한 요소를 투입하는 전략 수립
∙ 둘째, 네트워크형으로, 네트워크에 부족한 요소를 투입하는 전략 수립
∙ 셋째, 트리(tree)형으로 결절점 기간집락에 부족한 요소를 투입하는 전략 수립
∙ 넷째, 트리(tree)를 포함한 네트워크형으로, 트리를 포함한 결절점에 부족한 요소를 투입하는 등 유형별 집락강화 대응전략 마련
❑ 취락의 중심성 상실과 주변지역화가 과소지역의 가장 심각한 문제로 지적되면서, 이를 해결하기 위한 정부의 보다 적극적인 대응이 필요해졌고, 일본 정부의 과소현 상을 해결하기 위한 노력은 범정부적 차원에서는 문제를 파악하고, 이를 해결하기 위한 대응전략을 마련하여 실행함(임상연 외 p.3)
그림 3-16 일본 과소지역 집락구조의 분석
자료: 국토관리청,1999, 과소지역 등의 중심집락 진흥과 집락정비에 관한 조사보고서.
② 일본의 ‘마을만들기’ 사업 실행
❑ 일본도 급속한 경제성장 속에서 도시와 농촌에서의 과소화 현상이 나타났으며, 이 러한 과소화 현상이 지역 차원에서 문제로 대두되면서 이러한 해결을 위해 지역의 소단위인 집락에 대한 현황과 구체적인 문제파악을 통해 효과적인 집락대책을 마련 함과 동시에 마을만들기 사업 등의 실행으로 문제를 적극적으로 해결하기 위한 노 력을 실시함
∙ 일본의 과소화 현상에 대한 다른 하나의 핵심적 실행 차원의 전략 및 방안은
‘마을만들기’ 사업을 통해 문제를 해결하기 위한 시도임
❑ 경제수준 향상에 따라 국민의 인식과 가치관이 변하여 경제나 생산을 중시하던 것 에서 생활환경을 중시하고, 삶의 질을 중시하는 경향으로 변하면서, 이에 따라 저 성장기에 들어선 이후, 지방자치단체는 스스로 주민들의 삶의 질을 높이고, 지역의 위상을 높이기 위하여 노력하고 있었으며, 자신이 사는 지역을 살기 좋고, 매력있 는 지역으로 만들기 위해 다양하게 시도됨(양진영, 2007)
❑ 일본에서의 마을만들기는 60년대 후반의 특이한 사회현상 속에서 “마을만들기”라 는 개념이 정착되었고, 그렇게 정착된 마을만들기로부터 각각의 과제가 재정비되 어 새로운 흐름을 만들어 전개됨(김선직, 2009)
❑ 일단 정착된 마을만들기는 각각 서로 간에 영향을 받아 기술과 방법을 교환하면서 80년대 이후부터 현재까지 본격적으로 전개되고 있음
❑ 60년대의 고도경제성장 노선에 대한 비판, 구체적으로 주변의 거주환경이 위협받