1. 연금보험제도의 태동 및 정착시기
독일의 연금보험(Rentenversicherung)은 의료보험과 사고보험의 뒤 를 이은 세 번째의 사회보험으로서, 1889년 6월 22일에 ‘장애와 노령에 관한 법률(Gesetz betreffend die Invalitaet und Altersversiche-rung)’이 제정되고, 1891년부터 시행되었다. 이 법률에 따르면 16세 이 상의 모든 생산직근로자뿐만이 아니라 연봉 2,000제국마르크 이하인 사 무직근로자도 역시 연금보험의 의무적인 피보험자가 되었다. 재정은 보 험료와 국가의 보조금으로 충당되었는데, 연금보험의 보험료율은 임금의 1.7%로서 근로자와 사용자가 절반씩의 동일한 비율로 부담하였다. 연금 은 일정한 기간을 피보험자로 있었던 근로자에게 보험료액수와 납부기간 에 비례하여 70세에 이르면 주어졌는데 이는 노후생활을 보장하기에 불 충분하여 생계보조금이 추가로 주어졌다. 1899년의 개정으로 연봉 3000 마르크까지의 사무직근로자에게도 임의가입의 가능성을 열어주었다. 1908 년에는 6300만의 독일인구중 1500만 이상이 법정연금보험의 가입자가 되었다.
연금보험이 최초로 시행되어진 이후 20년째되는 해인 1911년에는 의 료, 사고, 연금보험법이 제국보험법(RVO)에 통합됨으로서 독일사회법역 사에서 처음으로 통일된 사회보험통일법전이 만들어져서, 1912년 11월 1일부터 시행되었다. 1911년의 제국보험법전화가 이루어지면서 연금보험 에는 배우자 및 고아들을 위한 유가족연금제도가 새로이 도입되었다. 생 산직근로자와는 달리 사무직근로자의 경우에는 일정한도의 저임금을 받는 때에만 연금보험을 통한 보호의 필요가 있다고 생각했기 때문에, 1913년 에 고전적인 사회보험형태인 제국보험법상의 연금보험과는 다른, 사무직 23) 연금보험법제의 연혁에 관해서는 Schulin, Bertram (Hrsg.), Handbuch des
Sozialversicherungsrechts, Bd. 3, Rentenversicherungsrecht, 1999를 참조.
제 2 장 사회보험법의 연혁
근로자보험법이 제정되어 사무직근로자만을 위한 독자적인 연금보험제도 가 운영되게 된다. 이는 연금급여의 조건, 유가족을 위한 급여, 임금계속 지급 등에 있어서도 차이를 지니고 있었다.
1차 대전과 그로 인해 발생하는 인플레이션을 통하여 징수되어진 보험 료를 통한 보험재정이 파탄에 이르게 됨으로 인하여 연금보험제도가 중 대한 위기에 처하게 된다. 이로 인하여 연금액의 감소는 피할 수 없는 일이었지만, 70세가 되어야 취득이 가능했던 연금수령연령은 65세로 낮 아지게 되었다는 것은 제도상의 발전을 의미하는 것이었다. 1938년에는 자영업자인 ‘수공업자를 위한 연금보험’이 도입되고, 1941년에는 ‘연금보 험자를 위한 의료보험제도’가 도입되었다.
2차 대전 이후에는 다시 한 번 전쟁으로 재정파탄에 이른 연금보험제 도를 일으켜 세우고, 분할점령으로 인하여 나누어진 제도를 단일화하고 (1950년), 히틀러 시대에 폐지된 연금보험을 포함한 사회보험의 자치권 이 회복되었으며(1951년), 변경되어진 경제적 여건에 적합하도록 연금급 여가 조정되었고(1951년), 1945년에 폐지되었던 ‘사무직근로자를 위한 제국보험청’이 ‘사무직근로자를 위한 연금보험청’으로 다시 조직되었다 (1953년). 전쟁 및 나치의 지배를 통한 결과도 연금제도에 반영되어서
‘나치시대의 망명자들을 위한 사회보험법’(1949) 및 ‘독일 외의 지역에서 온 피난민을 위한 연금법( 1953년)이 제정되었다.
2. 제1차 연금개혁 시기
1957년의 연금개혁을 통하여 연금급여의 액수를 전체 피보험자의 평 균임금의 변화에 대응하여 조정하도록 함으로 현재 근로자의 임금수입과 연금수급자의 연금수입이 같은 비율로 상승할 수 있는 제도적 장치가 갖 추어짐으로서 연금은 공적임금으로서의 기능을 하게 된 것이다. 이러한 개혁은 연금의 재정방식에 있어서 ‘적립방식’에서 ‘부과방식’으로의 변화를 수반하였다. 이는 연금보험의 재정방식에 관한 획기적인 전환을 의미하는 것이다. 1957년까지는 적립방식의 일종인 소위 ‘연금기대권적립방식’이 연금보험제도를 지탱하는 재정제도였다. 그 이후에는 보험료 등의 수입으
제 2 절 독일의 사회보험법제의 연혁
로 형성된 적립금을 가지고 당시 시점에 발생하는 연금급여를 위하여 지 출하는 방식으로 바뀌었다. 이렇게 적립방식에서 부과방식으로 연금보험 의 재정제도가 바뀌는 1969년까지의 전환기간에 있어서는 소위 ‘일정기 간부과방식’이 적용되었는데, 이는 10년 동안의 연금보험료 등을 통한 수 입의 총액과 연금급여 등 지출의 총액이 일치하도록 보험료가 부과되고 연금이 지급되어야 한다는 것이다. 1969년에 소위 ‘순수한 형태의 부과방 식’이 도입되었는데, 이를 통하여 필요한 자산이 현저하게 감소하게 되었 고 연금보험관리운영주체에게는 항시 일정액의 지급준비금과 자산만을 보 유하도록 의무화하게 된 것이다. 부과방식 하에서는 보험료가 적립되어 나 중에 피보험자에게 원금과 이자가 합산되어 지불되어지는 것이 아니고, 연금급여는 동시대의 연금보험피보험자가 납부하는 수입을 주된 재원으 로 하는 수입을 통하여 주어지는 것이다. 연금보험료를 통하여 현재의 연 금생활자를 부양하게 되는 직업활동인구는, 후에 그들이 연금생활자가 된 경우에 국가가 법으로 보장하는 연금청구권을 지니게 되어 장래의 직업활 동인구에 의하여 부양을 받게 되는 것이다. 이로써 독일의 연금보험은 소 위 세대간 계약(Generationsvertrag)의 성격을 지니게 되었다.
연금보험이 독일의 전통적인 노동자보험에서 국민개보험으로 확대된 계 기는 1972년 제국보험법 제1233조 제1항이 추가된 것이었다. 이 조항을 통해서 16세 이상의 모든 국민은 국내에 주소를 갖거나 상시 체류의 요 건만을 갖추면 연금보험에 임의가입하는 가능성을 가지게 되었고, 연금보 험의 의무가입대상자가 확대되어 고소득의 사무직노동자와 자영자가 연금 보험의 가입대상자로 추가되면서 연금보험은 그 피보험자가 결정적으로 확대되었으며 이로써 연금보험은 국민개보험의 성격을 띠게 되었다. 1975 년에는 장애인이, 1981년에는 예술가가 법정연금보험의 피보험자로 가입 대상자가 되었다. 1976년에는 ‘부양조정제도’와 ‘육아연금제도’가 새로 도 입되었다. 1986년에는 유족연금의 개혁이 이루어졌다. 이 개혁입법을 통 하여 유가족이 남편이든 아내이든 동일한 조건의 유가족연금을 보장받게 된 것과 더불어 연금보험에 최초로 육아기간을 보험료납부기간으로 인정 하는 ‘육아기간인정제도’가 도입되었다.
제 2 장 사회보험법의 연혁
3. 제2차 연금개혁 시기
1989년 12월 18일에 통과된 법률에 의해 연금보험은 사회법전 제6편 에 편제되었고 1992년 1월 1일부터 시행되었는데, 이 때의 연금제도의 개혁을 ‘연금개혁 1992’라고 부른다. ‘연금개혁 1992’에 의한 주목할 만 한 변화로서 들 수 있는 것은, 이전에 각 개별 법률에서 규정하고 있던 연금보험들24)이 단일법으로 통일된 것이다. 당시의 연금개혁은 연금급여 지급연령의 연장과 연금급여의 축소, 급여와 비용 등의 연금재정지출의 억제로 요약될 수 있다. 특히, 독일이 통일되던 시기인 이 당시 연금정책 의 최우선적인 과제는 통일당시 구서독지역의 33.58%에 달하던 구동독 지역의 연금수준을 구서독지역과 비슷한 수준으로 끌어올리는 것이었다.
이를 위하여 1992년에 연금기금 중 172억 마르크가 구동독지역으로 지 원되었으며, 이러한 지원을 통하여 구동독지역의 평균연금수준은 구서독 지역의 62.26%로 상향조정되었다. 이러한 통일과정에서의 엄청난 규모 의 재정부담은 연금보험의 구조적 문제 및 경제적 불황 등과 겹쳐서 사 회보장 특히 연금보험의 재정적 어려움을 가중시키게 되었다. 이러한 동 서독통일과 재정적자의 누적은 국가의 재정중립원칙을 포기하기에 이르 고 재정적자의 누적을 연금보험료 인상이 아닌 국가부담으로 보전하게 된다. 즉, 독일은 피보험자의 보험료를 위주로 하여 운영되던 국가재정중 립원칙에서 피보험자와 국가가 동시에 연금재정을 부담하는 방식으로 전 환하게 되었다.
4. 제3차 연금개혁 시기
연금개혁의 필요성은 지속되어 1997년 12월 19일에는 ‘연금개혁 1999’
라고 불리는 연금개혁법률이 공포되었다. 기초연금제도의 도입과 함께 적 립방식으로의 전환도 논의되었지만, 부과방식을 원칙으로 하였다. 다만
24) 생산직근로자는 제국보험법(Reichsversicherungsordnung), 사무직근로자는 사 무직근로자보험법(Angestelltenversicherungsgesetz), 광원은 광원보험법(Reich- sknappschaftsgesetz), 수공업자는 수공업자보험법(Handwerkernersicherungs-gesetz)에서 규정되어지고 있었다.
제 2 절 독일의 사회보험법제의 연혁
1999년부터 ｢인구고령화요소｣(Demographiefaktor)를 도입하여 연금 급여수준을 인하하는 것으로 하였다.25) 당시 15.4%이던 65세 이상인구 의 비율이 2030년에는 26.7%가 될 것으로 예상되는 소위 ‘저출산 고령 사회’의 인구구성을 연금제도에 반영하여 연금보험료율26)의 인상을 대신 하는 국고보조금의 확대, 재활급여수급요건의 강화, 연급급여의 축소를 통해 연금재정수지를 개선하고, 육아기간으로 인하여 연금보험에서 불이 익을 받지 않도록 개선하였다.27) 즉, 조기노령연금의 지급개시연령을 단 계적으로 65세로 연장하고, 아동양육기간을 보험료 납부기간으로 인정하 였다. 2001년에는 보험료율을 단계적 인상하여 2030년에는 22%에 이르 게 하였고, 연금수준을 점진적으로 인하하여 연금보험 45년 가입자의 경 우 67%를 급여수준으로 조정하고 여성의 노후보장을 강화시키는 연금개 혁을 단행하였다.
이후 사민당(SPD)과 슈뢰더정부는 노동 및 사회분야의 포괄적인 개혁 정책을 마련한 적이 있다. 사민당이 마련한 노동 및 사회분야의 개혁법 안은 소득세율의 인하, 해고규제의 완화, 사회보장의 축소 등을 내용으로 하는 ｢Agenda 2010｣28)이라는 정책구상을 실현하기 위한 것이다. 이 개혁안은 연금보험을 포함하여 조세 및 노동․사회보장과 관련한 것인데 2003년 10월 19일에 연방하원을, 2003년 12월 15일에는 연방상원을 통과하여 2004년 4월 1일부터 시행되어지고 있다. 이는 10인 이하의 근
25) 연금보험의 재정방식 중 특히 부과방식은 인구구조의 변화가 연금제도에 미치는 영 향이 크다. 독일에서는 노령인구비율의 급증으로 인하여 연금보험료 상승이 우려되기 때문에 연금보험료와 연금급여간 연계와 조정의 필요성이 지속적으로 논의되고 있다.
Barth J. Hans, Bevölkerungsentwicklung und Rentenversicherung, 6.
Speyer Sozialrechtsgespräch, 1996, S.59f.
26) 1997년부터 1999년까지의 연금보험료율은 20.3%로 독일의 연금보험제도 역사상 최고의 보험료율 수준을 기록하고 있었다.
27) Übersicht über das Sozialrecht, Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, 2005, 209면 이하; Kreikebohm, Ralf / Mette, Rüdiger, Rentenreform 1999, in : Handbuch des Sozialversicherungsrecht, Bd.
3 Rentenversicherungsrecht, 1999, 1447면 이하.
28) ｢Agenda 2010｣이란 2003년 3월 14일에 슈뢰더(Schroeder) 총리가 연방하원 에서 ‘평화와 번영을 위한 용기’라는 제목의 연설문을 통하여 밝힌 사회보장, 노동, 세제 분야에서의 정책구상을 지칭하는 것이다.
제 2 장 사회보험법의 연혁
로자를 고용하고 있는 소규모 기업에 대하여, 직원을 장기간 고용하여야 만 하는 부담을 완화시켜줌으로써 ‘노동시장의 유연성’을 제도화하고, 건 강보험부문에서 본인부담금의 확대, 고용보험부문에서 실업수당지출억제 와 함께 세제분야에서는 소득세율의 인하를 주된 내용으로 한다. 연금보 험 부문에서는 연금보험료율의 동결29), 연금수급자의 간호보험(Pflege-versicherung) 보험료 전액부담30), 연금지불준비금의 적립기간단축과 액수인하 등을 그 내용으로 한다.