제 5 장 사회보험료 형성에의 원칙
제 2 절 사회보험에 있어서의 동질성의 원칙
제 2 절 사회보험에 있어서의 동질성의 원칙
동질성의 원칙이란, 보험급여는 해당 사회보험 본래의 목적에 따른 급여 에만 보험재정이 지출되어야 한다는 원칙이다. 해당 사회보험의 목적과 과제에 속하지 않는 급여를 위하여 보험재정이 지출될 경우에는 보험급 여에 있어서의 동질성이 파괴되는 것이고, 이러한 급여는 사회보험상의 이질급여가 되는 것이다.
2. 동질성원칙의 법적 근거
사회보험상의 동질성의 원칙의 법적 근거에 관하여는 Isensee의 견해 에 따르면 법률로 정해진 사회보험법상의 원칙이라는 것이다.101) 사회보 험에 관한 총칙을 규정하고 있는 사회보험법전 제4편(SGB IV)의 제30 조에는 “사회보험재정은 이질급여를 위하여 사용되어서는 아니된다.”고 하고 있다. 또한 Krause에 따르면 동질성의 원칙을 규정하고 있는 이 규정은 전국민을 납세자로 하고 있는 세금과는 달리 사회보험가입자만을 납부자로 하고 있는 사회보험료는 보험료납부자와 급여수혜자와의 동질 성을 원칙적으로 전제하고 있다고 하며, 이를 통하여 세금과 사회보험료 를 달리 보고 있는 헌법상의 원칙이 사회보험법규정에 표현된 것이라고 한다.102) Leisner에 따르면 동질성의 원칙은 사회보험의 조직법상의 중 요한 원칙이요 헌법원칙(Verfassungsprinzip)이라고 한다.103)
사회보험법상의 동질성의 원리를 헌법규정에서 직접 도출해 내는 것은 곤란하다. 그러나 법치주의원칙이나 비례원칙이 헌법에 명문으로 규정되 어 있지는 않지만 헌법의 근간이 되는 중요한 원칙으로 당연시되는 것처 럼, 사회보험법상의 동질성의 원리도 독일의 사회보험운영과정과 사회보 험법해석의 전통을 통하여 형성되어진 원리임에 틀림이 없는 것이다. 이 러한 동질성의 원리는 또한 사회보험뿐만이 아니라 보험법상에서 일반적 이며 광범위하게 적용되는 보험기술상의 원리인 것이다.
101) Isensee, Josef, Finanzverfassung und Sozialrecht, in: Sozialfinanz-verfassung, 1992, S.21.
102) Krause, Peter, Fremdlasten der Sozialversicherung, VSSR 1980, S.132f.
103) Leisner, Walter, Sozialversicherung und Privatversicherung, 1974, S.89, 127.
제 5 장 사회보험료 형성에의 원칙
3. 보험기술적인 동질성
사회보험료의 납부자와 사회보험급여의 수혜자가 동일할 경우에는 이 를 보험기술적인 동질성을 지니는 것으로 본다. 동일한 보험위험을 지니 는 집단은 동일위험집단이라고 부르며, 이러한 동일위험집단에 속한 구 성원들 간에는 보험기술적인 동질성이 있다고 한다. 사회보험의 가입자 들은 사회안전망의 필요라고 하는 공통의 이해를 지니고 있으며, 이러한 공통의 이해로부터 사회보험가입자는 동질의 이해를 지닌 동질성이 형성 된 보험집단이라고 할 수 있는 것이다.
예를 들어 동일한 직종에 종사하는 사람들간의 사회보험, 동일한 경제 활동영역에서 일하는 구성원들 간의 사회보험에서 바로 동질성을 찾아볼 수 있으며104), 이러한 동질성을 근거로 독일에서는 동일한 직종에 종사 하는 사람을 대상으로 수공업자 사회보험이나 농어민 사회보험이, 동일 한 직역에 종사하는 사람을 대상으로 각종의 직장사회보험 등 특역 사회 보험이 시행되기도 하였다.
사회보험에 의무적으로 가입하도록 하는 강제보험으로서의 법적 의무 를 부과하는 것은 이와 같은 동질성을 전제로 하여야 하는데, 이러한 동 질성은 한 국가의 국민들에게 주어지는 일반적 연대나 일반적 동질성과 는 차이가 나는 것이다. 즉, 국민의 범위와 사회보험가입자의 범위는 구 별되는 것이다. 사회보험에서 이러한 공동의 이해관계를 전제로 하는 동 질성이 결여된다면 사회보험료와 사회보험급여와의 연계가 없어지게 되는 것이고 이는 사회보험보험료를 징수하는 정당성의 근거를 상실하는 결과 가 되어, 사회보험료는 일반적 재원으로서의 성격을 갖게 되는 것으로, 이 경우 사회보험료와 세금과의 차이는 없어지게 된다.105) 사회보험에 있 어서의 동질성은 이러한 집단귀속의식(Gemeinschaftsbewusstsein)
104) Isensee, Josef, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, 1973, S.18.
105) Maydell, Baron Bernd von, Empfield es sich, die Zuweisung von Risiken und Lasten im Sozialrecht neu zu ordnen?, NJW 1992, S.
2199.
제 2 절 사회보험에 있어서의 동질성의 원칙
을 필요로 하게 되는데, 이러한 집단귀속의식은 사회보험료가 과도하게 부과되고 있다고 느끼는 심리(Ueberbuerdungsgefuehl)와 조세저항과 유사하다고 할 수 있는 사회보험료저항(Zahlungswiderstand)을 극복 하게 해 주는 역할을 한다.
독일 연방헌법재판소는 특별부담금과 관련한 판결들에서 사회보험료에 서의 동질성과 유사하게 특별부담금을 부과에 있어서의 동질성의 원칙을 확인하고 있다. 전체 국민이 아닌 일정한 범위의 집단에게 특별부담금을 부과하기 위해서는 국민 일반이나 다른 집단들과는 구분되는 이해관계나 특별한 필요가 있어야 하는데, 이러한 이해관계나 특별한 필요는 법에 근거를 두거나 사회적인 공감을 얻어야 한다는 것이다.106) 누구에게는 부과되고 누구에게는 부과되지 않는 것은 평등원칙의 내용을 구성하고 있는 부담평등(Belastungsgleichheit)을 위반 여부와 관련되는 것이 기 때문에, 이러한 평등원칙위반이 되지 않도록 하기 위해서 조세를 제 외한 특별부담금이나 사회보험료를 산정하고 부과․징수함에 있어서는 동질성의 원칙이 준수될 필요가 있다.107) 즉, 사회보험료와 사회보험 급 여 간에 특별한 사안근접성과 사안책임성이 입증되어야 사회보험료를 부 과하는 입법이 정당성을 지니게 된다.
4. 사회정책적인 동질성
사회보험에 있어서의 동질성은 전술한 바와 같이 자연발생적이거나․
보험기술적인 관계에서 발생하는 것만은 아니고, 사회정책적인 이유로 인 한 입법자의 판단에 따라서 사회정책적인 필요에서 발생하는 경우도 있 다. Reichhold에 따르면 연대집단의 사회적 기초는 단순한 경험적인 사실에서 도출되는 것이 아니라, 사회정책적인 필요에 따라 법으로 정할 수 있다는 것이다.108) 사회국가원리는 사회정책적인 동질성을 창출할 수 106) BVerfGE 55, 274(306); 67, 256(276); vgl. 23, 12(23f.); 37, 1(16).
107) Henseler, Paul, Die Kuenstlersozialabgabe im System der oeffent-lichen Abgaben, NJW 1987, S.3104.
108) Reichhold, Norbert, Wertschöfungsbezogege Bemessungsgrundlage für den Arbeitgeberbeitrag zur gesetzlichen Rentenversicherung, Diss.
Frankfurt a. M. 1990, S.46f.
제 5 장 사회보험료 형성에의 원칙
있고, 이를 법으로 강제할 수 있다.109) 이처럼 사회정책적인 동질성이 란, 연대집단의 사회적 기초는 단순한 경험적인 사실에서 도출되는 것이 아니라 사회정책적인 필요에 따라 법으로 정할 수 있다는 것이다.110) 헌 법상의 원칙으로서의 사회국가원리는 사회정책적인 동질성을 창출할 수 있고, 이를 법률을 통하여 의무화할 수 있다.111) 사회보험관련 입법을 함에 있어서 사회보험가입에의 필요가 있는 집단인지 아닌지를 판단해야 할 경우에, 입법자에게는 형성의 자유가 어느 정도 인정되는 것이다.112) 즉, 입법자는 동질성을 ‘확인’하는 것뿐만이 아니라 사회정책적인 필요에 따른 연대집단을 확인하고 이들 연대집단을 묶는 동질성을 ‘형성’하는 역 할을 할 수도 있다는 것이다. 이 경우에 입법자의 형성의 자유는 무제한 한 것이 아니고 일정한 한계를 지님은 물론이다. 입법자는 사회정책적인 동질성을 확인하거나 형성함에 있어서 전통적으로 형성되어온 사회관계 및 이미 존재하는 사회적 실태를 감안하여야 한다. 사회보험의 피보험자 집단에게 피보험자집단의 이해와 전혀 무관한 부담을 주어서는 아니되기 때문이다. 사회보험의 피보험자집단의 이해와는 무관한 부담을 주는 것 은 이미 사회보험영역에서의 입법자의 형성의 자유의 한계를 벗어나는 것이다.113)
5. 사회보험을 통한 소득재분배의 전제조건으로서의 동질성
사회보장법은 국가의 책임아래 모든 국민이 인간다운 생활을 하도록 보 장하는 것이지만, 경제적 측면에서 보면 국가가 직접 개입하여 실질적 의 미의 평등을 실현하기 위한 소득재분배기능을 수행하는 법체계라고 할 수 있다.114) 소득재분배기능은 일차적으로 누진세 등의 조세체계에 의하여
109) Klopfer, Michael, Sozialversicherungsbeiträge und Gruppensolidarität, VSSR 1974, S.159.
110) Reichhold, Norbert, a.a.O, S.46f.
111) Klopfer, Michael, a.a.O., S.159.
112) Leisner, Walter, Fremdlasten der Sozialversicherung - ein schwer-wiegender Verfassungsverstoß, NZS 1996, S.100.
113) Kirchhof, Ferdinand, Das Solidarprinzip im Sozialversicherungs-beitrag, in: Sozialfinanzverfassung, 1992, S.72.
114) 박승두, 사회보장법, 1996, 103면.
제 2 절 사회보험에 있어서의 동질성의 원칙
수행되어야 한다. 소득재분배를 위한 가장 전통적이고 효과적인 체계는 역시 조세법 체계이어야 하며, 사회보험은 국민의 대다수를 포함하고 있 기는 하지만 2차적인 소득재분배체계이어야 한다. 물론 사회보장제도가 소득재분배기능을 담당하는 것 자체에 대하여 회의적인 시각도 있다. 공 적 부조나 조세제도를 통하여 충분하게 소득재분배는 이루어지고 있고, 사회보험 중 특히 건강보험제도가 추가적으로 소득재분배기능을 해야 할 이유가 없다는 것이다. 국민의 정서를 이유로 소득재분배기능의 필요성 을 부인하는 경우도 있다.115)
소득재분배는 우선적으로 세입과 세출을 통하여 이루어지고 있다. 세입 과 세출을 통한 소득재분배의 경우에는 소득재분배집단이 원칙적으로 전 체국민이기 때문에 ‘국민’이라고 하는 동질성에 문제가 되지 않는다. 특 히, 조세를 매개로 공공부조 등의 영역에서 소득재분배효과가 나타나는 데, 이 경우의 소득재분배집단은 전체국민이기 때문에 당연히 동질성의 요건이 충족되는 것이며, 동질성의 문제 자체가 거론될 여지가 없다.
현대국가에서 소득재분배는 사회보험의 보험료납부와 보험급여를 통하 여 이루어지고 있는데, 이러한 소득재분배는 세금을 통한 소득재분배에 대하여 이차적인 특성을 지니고 있다. 즉, 소득재분배를 제1차적인 목적 으로 하는 영역은 아니지만, 사회보험의 영역에서도 보험료를 매개로 하 는 소득재분배가 이루어지고 있다. 그러나 보험료를 매개로 하는 사회보 험의 영역에서 소득재분배가 이루어질 때 여기에는 헌법적인 한계가 있 을 수밖에 없다.116) 여기서 사회보험영역에서의 소득재분배의 헌법적 한 계의 기준으로 작용하는 것이 동질성의 원칙이라고 할 수 있다.
국가적 차원에서 세금을 통하여 이루어지는 소득재분배가 아닌, 국가 내의 부분사회라고 할 수 있는 사회보험집단에서 이루어지는 소득재분배 는, 소득재분배가 이루어지는 구성원들 간의 집단적 동질성이 요구되어 지는 것이다. 사회보험에서의 소득재분배는 이와 같이 사회보험자 집단과 동일한 소득재분배집단(Eine Umverteilungsgemeinschaft)을 구분 하는 명확한 기준이 있을 경우에만 헌법적으로 정당화되는 것이다. 소득 115) 신영석, 국민건강보험의 재정안정화 방안연구, 한국보건사회연구원, 2000, 130면.
116) 김영삼/전광석/김광수, 전게논문, 27면.