6.1. 추진 현황 및 성과
자조금(self-off funds 또는 check-off funds)은 이익집단이 공동의 이익 증진을 위하여 스스로 조달한 재원을 말하며, 법적규정 또는 집단의 결의 에 의해 의무적 또는 자발적으로 부과 수금하여 특정 목적에만 사용하는 제도적 기금으로 정의된다(박성재 외 2012: 11). 자조금의 활동분야는 자 구대책, 생산자조직화, 공동위험부담, 산업촉진, 정책형성의 참여, 산업의 장기발전 도모 등으로 요약할 수 있다. 자조금법 에서 정한 용도는 소비·
홍보 촉진, 교육 및 정보제공, 자율적 수급안정, 유통구조 개선 및 수출활 성화 사업, 소비촉진·품질 및 생산성향상·안전성 제고 등을 위한 사업 및 관련 조사 연구, 성과에 대한 평가, 가입률 제고를 위한 교육 및 홍보, 설치 목적에 필요한 사업 등이다(박영인 2004).
자조금은 정부의 역할과 기능이 축소되면서 생산자들이 스스로 시장대 응 능력을 키워가는 정책 배경과 FTA 추진 등 개방 확대에 대응하기 위한 전략의 산물로서 중요한 의의가 있다. 농산물의 과잉 생산에 따른 가격 급 락과 같은 수급불균형 문제를 해결하기 위한 방안으로 초기에는 유통명령 제(marketing order)를 마련하였다. 이후로는 각 품목 단체들의 소속 농업 인들이 판매액 일부를 적립한 후 시장상황이 악화될 것이 우려되는 경우 대책을 마련하기 위해 공동기금을 준비하였다.
자조금제도는 자조금 납부자, 수납자, 관리·운용기구, 감독기구로 구성되 어 있으며 법과 제도에 의해 운영된다. 자조금제도는 참여(의무/임의)자에 대한 자조금의 부과지점(징수행위)이 명확해야 하며, 거출 방법이 효과적 이고 부과금에 대해 모두 거출할 수 있어야 효율적으로 운영될 수 있다(박 성재 외 2012: 15).
그림 3-4. 자조금제도의 구조
자료: 박성재 외(2012)에서 재인용.
농업부문 최초의 자조금은 1992년 양돈과 양계(산란계와 육계 포함)부 문에서 임의자조금이 결성되었으며, 1999년 낙농자조금, 2000년 파프리카 와 참다래 자조금 등 현재 32개 품목(원예 23개, 축산 9개)의 자조금이 운 영되고 있다. 이 중 의무자조금은 인삼, 한우, 낙농, 한돈, 계란, 닭고기, 오 리, 육우 등 8개 품목이며, 기타 품목은 임의자조금으로 운영된다.
정부의 자조금단체 선정 기준31은 품목별 생산자조직 또는 생산액이 상 위 30위 안에 포함되는 품목인데, 그중 쌀, 버섯, 콩, 고구마, 호박, 볏짚 등 은 아직 자조금이 결성되지 않았다.
자조금 조성 방식은 원예부문의 경우 주로 정률 방식인 반면, 축산부문 은 대부분 정액제 방식을 사용하고 있다. 원예부문에서는 출하액당 0.11~3% 범위에서 자조금을 거출하고 있으며, 인삼·고추, 육묘, 파프리카 는 면적당 일정액을 납부하는 정액제 방식으로 거출하고 있다. 축산부문은 대부분 도축장 또는 집유장을 거치기 때문에 마리당 일정액을 납부하는 방 식을 사용하고 있으며, 양봉부문만 연간 3만 원을 납부하는 방식이다.
31 이러한 조건에 들지 않더라도 생산자의 의사가 확실하고 자조금을 운영할 기 구 등 조건을 갖춘 경우에도 절차에 따라 승인을 하고 있는데, 대표적인 품목 이 복숭아, 자두, 참다래, 육묘, 가지, 난, 분화, 절화, 친환경농산물, 양록 등 10 개 품목이다(박성재 외 2012: 28).
구 분 품 목 명
원 예
의무(1) (’15)인삼
임의(22)
(’00)파프리카, (’01)참다래, (’03)사과, 화훼, (’04)단감, (’05)가지, 참외, (’06)딸기, 친환경, (’07)복숭아, 오이, 육묘, (’08)감귤, (’10)무 배추, 고추, 마늘, 배, 양파, 토마토, 포도, (’12)풋고추
축 산
의무(7) (’05)한우, 한돈, (’06)낙농, (’09)계란, 닭고기, (’13)오리, (’14)육우
임의(2) (’07)사슴, (’09)양봉
표 3-16. 자조금 운영 현황(2014년 기준)
주: ( ) 안은 승인 연도를 나타내며, 임의자조금에서 의무자조금으로 전환된 품목은 의무 자조금 승인연도만을 표시함.
자료: 농림축산식품부 축산경영과 내부자료; aT 산지유통부 내부자료.
농업부문 자조금은 최근 5년간 매년 하락추세를 보이고 있으며, 2014년 자조금 총액은 2010년 대비 7.2% 하락한 609억 원 수준이다. 원예분야는 2010년 201억 원에서 2012년부터 크게 하락해 43억 원 수준을 유지하고 있으며, 축산분야는 2012년까지 꾸준히 증가했으나, 2014년도에 소폭 하락 하여 566억 원 수준을 유지하고 있다.
그림 3-5. 자조금 변화 추이
자료: 농림축산식품부 축산경영과 내부자료; aT 산지유통부 내부자료.
그림 3-6. 부문별 의무 자조금 변화 추이
자료: 농림축산식품부 축산경영과 내부자료; aT 산지유통부 내부자료.
의무자조금은 대부분 축산부문에서 2014년 기준 559억 원이 결성되었으 며, 거출률도 점차 상승하여 안정적인 자조금 운영을 보이고 있으며, 의무 자조금(축산) 총액은 2008년 411억 원에서 2014년 559억 원으로 36.1% 증 가했다. 또한, 의무자조금(축산) 거출률은 2008년 53.5%에서 2014년 69.1%
로 15.6%p 상승했다.
임의자조금은 대부분 원예부문에서 2014년 기준 180억 원이 결성되었으 며, 거출률은 소폭 상승하는 추세를 보이고 있으며, 임의자조금(원예) 총액 은 2010년 171억 원에서 2014년 180억 원으로 5.7% 증가했다. 또한, 임의 자조금(원예) 거출률은 2010년 53.4%에서 2014년 58.3%로 4.9%p 상승했다.
품목별로 자조금 결성 현황을 보면, 축산부문의 자조금 결성액이 원예 부문에 비해 상대적으로 큰 것으로 나타난다. 한우의 자조금이 247억 원으 로 가장 많고, 한돈(174억 원), 낙농(76억 원) 순이다. 원예부문의 경우 절 화가 25억 원으로 가장 많고, 파프리카(23억 원), 감귤(22억 원), 친환경농 산물(14억 원), 백합(13억 원) 등의 순이다.
그림 3-7. 부문별 임의 자조금 변화 추이
자료: 농림축산식품부 축산경영과 내부자료; aT 산지유통부 내부자료.
그림 3-8. 품목별 자조금 총액 현황(2014년 기준)
자료: 농림축산식품부 축산경영과 내부자료; aT 산지유통부 내부자료.
품목별로 자조금 거출률을 보면 평균 60%로 비교적 낮은 수준이며, 자 조금 운영이 활발한 일부 품목(한우, 한돈 등)에서 70% 이상의 거출률을 보이고 있다. 낙농은 자조금 결성액에 비해 거출률이 56.5%로 비교적 낮 고, 절화, 파프리카와 감귤도 각각 57.9%, 54.0%와 53.4%로 결성액에 비 해 상대적으로 낮다.
6.2. 주요 쟁점
6.2.1. 자조금제도 운영 목적과 현실 간 괴리
자조금은 이익집단이 공동의 이익을 증진시킬 목적으로 스스로 재원을 조달하여 운영하는 방식이다. 농업부문 자조금 운영을 통한 공동의 이익 추구는 해당 품목별 소비 촉진, 수급조절 및 연구활동 등을 통해 경영안정 을 도모하는 활동을 의미한다.
경종 및 원예작물에 비해 수직계열화가 잘 이루어져 있는 축산부문의 자 조금은 의무자조금 방식으로 운영되고 있어서 소비촉진을 위한 광고 시행 등 공동의 이익 증진을 위한 활동이 나타나고 있다. 그러나 원예작물의 경 우 대부분 임의자조금 방식으로 운영되고 있어서 무임승차 문제에 노출되 어 있다. 또한 자조금 재원 조성 측면에서도 정부 의존도가 높고 농가의 자발적 참여가 낮아 농가 자조적 경영안정 수단으로서 역할을 못하고 있다. 6.2.2. 자조금제도 운영상의 문제32
자조금 운영의 문제점으로 다음 사항들이 지적되고 있다. 첫째, 자조금 제도의 왜곡 가능성이 제기되고 있다. 자조금 주체의 문제(개별 생산자 없 는 생산자 단체의 회원 자격 부여), 핵심사안의 대의원 위주 의사결정, 자 조금 참여 동기와 사업 성과 간 관계가 불명확하다.
둘째, 자조금 단체와 정부 간 역할 분담 문제이다. 자조금은 생산자의 이 익증진을 위한 노력으로 정부는 이를 지원·감독하는 역할만 수행하여 자조 금 단체와 협력관계를 유지하는 것이 바람직하다. 하지만, 현재는 자조금 단체의 사업에 대한 간섭으로 이어질 우려가 있다(5:5 지원방식에서 파생).
이는 자조금 사업 활성화(특히, 수급조절)를 위해 제공하는 거출금에 비례 한 정부 보조금에서 기인한다고 볼 수 있다.33
32 박성재 외(2012)의 내용을 참고하여 작성하였다.
33 해외에서는 수급조절을 자조금의 목적에 포함시키지 않고 있으며, 일본은 수급
셋째, 농가의 자조금에 대한 인식 문제이다. 자조금제도은 생산자 스스 로 자금을 조성하고 공동의 이익을 위한 활동을 수행한다는 데 있다. 하지 만 대부분의 임의자조금 품목 생산자는 자조금에 대한 인식이 미흡하다. 특히, 원예 품목의 자조금은 생산자단체(농협 등)가 자조금을 대납하고 있 어 자조금의 취지가 퇴색되고 있다. 자조금에 대한 인식 결여는 저조한 거 출율로 이어질 수밖에 없으며, 생산자 간에도 무임승차 등으로 갈등이 지 속될 것으로 보인다.