4.1. 관련 제도의 체계화
직불제, 재해보험, 자조금, 수급안정사업 등의 주요 경영안정 관련 사업 들이 시대적 필요에 따라 도입되면서 개별사업 단위로 분산되어 운영되고 있다. 그 결과, 지원사업 목적의 불명확성, 지원대상의 중복성, 지원규모의 비합리성, 지원사업 간 연계 부족 등의 문제가 제기되어 왔다.
미국의 경우 농업분야 위험관리정책의 중요성을 인식하고, 주요 품목별 가격보전제도(Commodity Program), 농업보험제도(Insurance), 농업재해보 전제도(Disaster Payment)의 세 가지 정책 기둥으로 체계화하여 발전시켜 왔다. 또한 지원대상도 정책품목을 설정하고, 정책 대상 농가그룹도 명확 히 하여 운영하고 있다.
농업경영안정지원제도 중 소득보전 목적의 직접지불제는 농지직불(가 칭) 방식으로 일원화하고, 공익목적의 직불제는 이행조건 부여를 통해 특 정목적 달성에 따른 직불제 방식으로 전환할 필요가 있다. 또한 시장개방 에 대응하여 운영되는 피해보전직불제는 직접피해보전 대응, 농지직불은 공익적 기능과 간접피해보전 대응 방식으로 역할을 명확히 할 필요가 있다.
수입안정화를 위한 재해보험제도는 기존 보험제도의 내실화와 함께 대 규모재해에 대응할 수 있는 방안을 확충해야 한다. 현행 농업재해지원제도 는 구호성 사업으로 일시적 생계비 지원 수준이어서 농가의 경영회생에 대 한 직접적 지원에는 한계가 있다. 또한 2015년 시범사업을 실시한 수입보 장보험도 관련 정보 부족 등 제기되는 문제점을 해소할 수 있도록 면밀한 준비가 필요하다.
전업화·규모화된 농가 비중이 늘어나고, 각종 경영위험 노출 비중이 높 아지면서 농업경영회생지원제도의 중요성에 대한 재인식이 필요하다. 일반 경영회생절차는 농업의 특성을 반영하지 못하므로 농업의 특성을 반영한 제도와 지원기구의 설치방안이 마련되어야 한다.
시장조성기능 활성화 차원의 자조금제도는 농가 자발적 재원 조성, 수요 창출 및 수급안정 역할을 할 수 있도록 내실화해야 하며, 현행 자조금 대 납 관행 등에서 벗어나야 한다. 또한 자조금제도와 수급안정제도 간 연계, 경영안정지원제도 간 연계 등을 통하여 농가의 자율적 참여와 지원정책 간 유기적 관계를 형성하도록 체계화해야 한다.
그림 4-6. 농업경영안정지원제도 정책조합(안)
자료: 이병훈 외(2012: 132)의 그림을 보완하였음(박준기 작성).
<미국의 농업경영안정지원제도 체계>
미국은 1930년대부터 농업분야 위험관리정책의 중요성을 인식하고, 주요 품 목별 가격보전제도(Commodity Program), 농업보험제도(Insurance), 농업재해 보전제도(Disaster Payment)의 세 가지 정책 기둥(piller)을 발전시켜 왔다. 품 목별 가격보전제도는 1933년 농업법에서 처음 도입되었고, 농업보험제도는 1938년, 농업재해보전제도는 보험제도와는 별도로 1973년부터 본격적으로 시 행하였다.
최근 농산물시장개방이 확대되고 기상재해로 인한 작황 및 가격 불안정성이 심화되면서 미국 농업계와 정부는 농가소득 및 경영위험관리정책의 체계화가 다른 어떤 정책보다 긴요하고 시급하다는 점에 인식을 같이 하였다. 이에 따 라 3년 이상의 오랜 논의 끝에 지난 2월 발효된 2014년 농업법(Agriculture Act of 2014) 은 2008년 농업법 에 비해 농가의 소득안정망을 더욱 강화하는 방향으로 개정되었다. 특히 작물보험은 농업분야 4대 지원부문(국민영양, 작물 보험, 환경보전, 품목별농가지원) 중 절대금액 측면에서 큰 폭의 재정지출 증 가가 예상된다.
미국의 농가소득 및 경영위험관리의 세 기둥(pillar)
자료: 박준기 외(2014: 145-146).
<일본 경영소득안정대책 개요와 시사점>
일본 경영소득안정대책은 전업농가의 경영안정화, 식량 자급률 및 자급력 향 상, 논 활용도 제고를 목적으로 설정하여 지원하고 있다.
주요 내용을 정리하면, 첫째, 외국과 생산조건 차이에 따른 불리성 극복을 위 한 격차완화정책(ゲタ対策)과 농업경영안전망대책(ナラシ対策)으로 구분하여 실시하고 있다.
둘째, 식량자급률 및 자급력 향상을 위하여 사료용 쌀, 보리, 콩 등 전략작목 을 선정하여 재배를 촉진할 목적으로 지원한다.
셋째, 쌀 중심 농정의 탈피이다. 쌀 생산 및 판매의 민간 자율성 확대, 쌀직 접지불금 단가 감축 및 2018년 폐지 예정이며, 쌀가격변동직불제는 2014년 폐 지하였다.
넷째, 논의 활용도 제고를 위하여 ‘논활용직접지불제’ 도입하였다. 전략작물, 이모작, 산지 단위, 자원순환농업 등을 지원한다.
다섯째, 일본형직접지불제 도입으로 공익적 기능에 대한 소득보전을 강화하 였다.
여섯째, 농업경영기반강화준비금제도를 운영하여 정부지원 직불금 등을 농 업용 자산 구입에 재투입할 경우 손비 처리 등 혜택 지원으로 농업투자를 유도 하고 있다.
일본 경영소득안정대책은 농업경영안정지원제도 운영 목적 및 수단을 명확 히 하고, 격차 완화·안전망으로 이원화하여 운영하고 있으며, 식량자급률 향상 이라는 명확한 농정목표와 그에 맞는 전략품목을 선정하여 지원하고 있다. 또 한 쌀 중심 농정으로부터 탈피와 사료작물 등 신수요에 대응한 작물재배 촉진 을 위한 수단으로 경영안정지원제도를 활용하며, 공익적 기능에 대응하는 소득 보전을 위한 ‘일본형직접지불제’를 도입하여 운영하고 있다.
자료: 농림수산성(2015). “경영소득안정정책 등의 개요”를 참고하여 재작성.
4.2. 중점 개편 과제
직접지불제의 개편을 통해 농업경영안정과 지속가능한 농업이 가능하도 록 지원해야 할 것이다. 직접지불제의 개편방향은 개별품목 중심에서 농지 면적 중심으로 전환, 수매제 폐지 등 제도개편에 대응하는 방식에서 공익 적 기능에 대한 보상으로 전환, 쌀 편중 지원문제 해소를 위하여 논농업과 밭농업 간 형평성 제고, 시장개방에 따른 간접피해 소득보전 기능 등을 담 당하는 방식으로 전환할 필요가 있다.
최근에 품목 전반에서 나타나고 있는 경영비 상승과 그에 따른 소득률 하락 등 수입변동을 완화할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 특히 식량작물 의 경우 쌀 변동직불의 생산 연계 지원 문제, 쌀 편중지원에 따른 낮은 자 급률 등을 고려할 때 식량작물 중 핵심 품목을 정책품목을 선정하고, 별도 의 수입안정 방안을 모색할 필요가 있다.
재해보험제도의 확충을 통해 대규모재해에 대응하도록 해야 한다. 현행 재해보험은 주로 통상적 재해에 대한 것이어서 대규모 재해가 발생할 경우 적절한 대응에 한계가 있다. 구호성, 일회성 지원방식은 농업재해지원제도 의 한계에서 벗어나 농업경영안정을 위해서는 재해의 규모와 범위를 명확 히 구분하고, 재해 정도별 지원이 가능한 상시적 대규모 재해대응제도가 구축되어야 한다.
재무위험 대응 경영회생지원제도 확충방안을 마련해야 한다. 농지은행 사업 중 경영회생지원농지매입사업은 채무로 인한 경영상 어려움을 극복 하도록 지원하여 성과를 거두고 있는 농업부문의 유일한 지원제도이다. 그 러나 주로 농지 보유 농가만 참여하게 되며, 농업시설물, 가축, 농작물 등 농업용 자산의 특성을 반영한 지원이 이루어지지 못하는 한계가 있다. 그 리고 경영위험을 겪고 있는 농가에 대한 재정지원과 함께 중재제도를 통한 채무상황을 고려한 채무자의 상환계획 제시 등 다각적인 측면에서 경영안 정화 프로그램을 마련할 필요가 있다.
농업경영안정에 농가가 자율적 참여를 시장조성 기능을 활성화해야 한 다. 경제작물의 경우 시장기능에 따른 수급조절과 경영안정화가 불가피하
다. 현행 수급안정지원제도 중 계약재배 방식의 활성화 방안을 모색할 필 요가 있으며, 계약재배 참여농가와 경영안정지원제도의 연계를 통해 궁극 적으로 수급안정사업이 경영안정을 지원하도록 지원체계를 개편할 필요가 있다. 또한 농가의 자율적 시장조성기능 활성화방안의 핵심인 자조금제도 의 효과적 활용 및 추진을 위한 개편방안도 검토되어야 한다.
농업경영체 지원체계와 관련하여 농업경영체등록제의 체계적 정보관리 와 농정 지원을 위한 개편방안을 마련해야 한다. 또한 농가의 원활한 영농 활동을 위한 농업경영컨설팅 지원제도에 대한 검토와 수요자 중심의 경영 컨설팅 활성화를 위한 방안을 모색해야 하다.
1. 직접지불제 체계 개편 및 확충 방안
1.1. 기본 방향
제3장에서의 논의와 외국의 정책동향을 감안할 때 직접지불제의 기본방 향을 다음과 같이 설정할 수 있다.
먼저 직접지불제의 우선적인 정책 목적을 경영안정으로 명확히 할 필요가 있다. 현재의 농업여건에서는 수입개방으로 인한 농업소득 감소와 농산물 가격변동과 재해에 따른 소득 불안정이 가장 큰 경영불안 요인이다. 직접지 불제는 이 문제에 대응할 수 있는 중요한 수단으로 소득감소에 대응한 소득 보전직불제와 소득 불안정을 완화하는 소득안정직불제로 구분할 수 있다.47 다음으로 직불제의 지급 대상을 품목에서 농지로 전환하는 것이다. 우리 나라에서 직접지불제가 수입개방 피해에 대한 대책으로 출발하다 보니 개 별적인 개방피해 품목을 대상으로 하는 비중이 크다. 쌀소득보전직불제와 FTA피해보전직불제가 대표적이다. 물론 개방피해에 대한 보상은 필요하
먼저 직접지불제의 우선적인 정책 목적을 경영안정으로 명확히 할 필요가 있다. 현재의 농업여건에서는 수입개방으로 인한 농업소득 감소와 농산물 가격변동과 재해에 따른 소득 불안정이 가장 큰 경영불안 요인이다. 직접지 불제는 이 문제에 대응할 수 있는 중요한 수단으로 소득감소에 대응한 소득 보전직불제와 소득 불안정을 완화하는 소득안정직불제로 구분할 수 있다.47 다음으로 직불제의 지급 대상을 품목에서 농지로 전환하는 것이다. 우리 나라에서 직접지불제가 수입개방 피해에 대한 대책으로 출발하다 보니 개 별적인 개방피해 품목을 대상으로 하는 비중이 크다. 쌀소득보전직불제와 FTA피해보전직불제가 대표적이다. 물론 개방피해에 대한 보상은 필요하