3.1. 품목류별 접근 방향
식량작물의 핵심 품목인 쌀은 다른 작물에 비해 가격변동성이 낮고, 단 수 변화도 크지 않다는 특성이 있다. 물론, 태풍, 가뭄, 홍수 등 대규모 재 해가 발생한 경우 피해가 나타나지만, 통상적으로 재해위험과 가격위험은 낮은 편이다. 또한 경지면적 기준으로 지급되는 고정직불금과 수확기 가격 하락에 대응한 변동직불금 제도가 마련되어 있고, 농작물재해보험 대상품 목에도 포함되어 다른 품목에 비해 많은 지원제도들이 갖추어져 있다. 반 면, 쌀을 제외한 곡물자급률은 전반적으로 낮다. 최근에 새롭게 수요가 나 타나고 있는 사료작물 및 유지작물의 안정적 공급을 위한 기반 조성 차원 에서 곡물자급률 제고, 논농업의 다양화를 위한 방향으로 접근할 필요가 있다.
채소류(노지·시설)와 과일류는 경제작물로 기본적으로 시장기능에 따라 수급조절이 이루어지는 것이 바람직하다. 특히, 시설채소와 과일은 자조금 방식의 시장조성기능 활성화를 통해 자율적 수요창출 및 수급조절 등의 기 능을 수행할 수 있으며, 재해위험에 대해서는 농작물재해보험 가입률 제고 를 통해 관리를 할 수 있을 것이다. 다만, 최근 시장개방이 확대되면서 나 타나는 직접피해는 물론, 수요대체 현상에 따른 간접피해가 확대되고 있 다. 따라서 직접피해에 대한 피해보전직불제 확충은 물론, 간접피해에 따 른 소득 상실분을 보전할 수 있는 효과적 대응방안 모색이 필요하다.
그림 4-4. 주요 품목그룹 접근방식
축산물은 산업 특성상 생산-가공-유통 단계의 수직적 계열화가 이루어져 있다. 또한 한우를 제외한 대다수 축종이 규모화를 이루고 있는 기업농적 성격이 강하므로 시장기능에 따라 수급조절과 경영안정을 이루는 것이 바 람직하다. 축산업부문 자조금은 의무자조금화가 이루어져 있어 내실화를 이룬다면 자발적 수급안정 역할에 기여할 것이다. 다만, 축산업에서 나타 나는 경영불안정의 가장 큰 요인은 가축질병으로 나타났다. 따라서 적정 사육두수 유지, 동물복지 개념의 확대 적용 등을 통해 농가와 정부가 공동 으로 참여하는 체계적인 가축질병 방역시스템 구축하여 운영해야 한다. 또 한 축산업의 투입재 중 가장 높은 비중을 차지하는 사료곡물의 안정적인 공급 기반을 확충해야 한다. 논농업의 다양화, 곡물자급률 제고와 같은 정 책목표 수립을 통해 경종농업의 다양성 확보는 물론, 사료곡물의 안정적 공급이 가능하도록 정책전환이 필요한 시점이다. 아울러 부득이하게 경영 부실이 발생한 경우 경영회생이 가능하도록 지원제도를 확충할 필요가 있다.
3.2. 소득보전지원제도
소득보전지원제도는 농업의 공익적 기능에 대한 소득보전과 시장개방의 영향으로 나타나는 간접피해로 인한 소득 상실분 보전을 포함하는 지원제 도로 자리매김해야 한다. 이를 위해서는 먼저, 농업의 공익적 기능에 대한 명확한 역할 부여와 이에 대한 국민적 공감대 형성이 이루어져야 한다. 식 량의 안정적 공급, 환경 및 자원보전, 경관 유지, 생물다양성, 조건불리지 역 거주 등 농업부문이 공급하는 공공재를 명확히 할 필요가 있다. 공익적 기능을 필요로 하는 현행 직접지불제는 여전히 농업부문의 이행조건이 명 확하게 제시되어 있지 않고, 농가의 이행여부에 대한 모니터링도 부족하다.
다음으로 시장개방에 따른 간접피해를 보전할 수 있는 방안이 되어야 한 다. 예를 들면, 열대과일은 연중 수입되고 있는데 이 과일들은 국내에서 거 의 생산되지 않으므로 시장개방에 따른 직접피해는 나타나지 않는다. 그러 나 사과, 배를 포함한 대표적 과일류는 물론, 참외, 수박, 딸기와 같은 과일 과 소비 대체 관계를 갖는 과채류는 간접적 피해를 받게 되는 것이 현실이 다. 그럼에도 이와 같은 간접피해를 정확하게 계측하는 것은 어려우며, 계 산한다 해도 개별농가 단위로 품목별로 전달함에 따른 행정비용이 더 크게 발생하며, WTO의 국제규범 일치성 확보도 어렵다. 따라서 소득보전 방식 의 직접지불제 개편을 통해 시장개방 간접피해로 인한 소득 상실분을 보전 하는 방식이 국제규범 및 거래비용 측면에서 타당할 것이다.
직접지불제 간 역할 정립과 목적사업의 확충이 필요하다. 시장개방에 따 른 직접피해에 대해서는 현행 피해보전직불제를 보완하여 지원할 수 있다. 그러나 앞에서 언급한 것처럼 간접피해는 시장개방이 확대될수록 농업수 익성 저하의 요인으로 작용할 가능성이 크므로 직불금 방식으로 지원하도 록 밭농업직불제와 논농업직불제의 농지직불제로 전환 등 개편을 통해 시 장개방 영향을 완화도록 해야 한다.
쌀 고정직불제와 밭농업직불제는 재배면적 기준으로 농가단위 지원금을 산정하는 방식이다. 논농업과 밭농업에 종사하는 농가들의 영농규모가 영 세하다보니 일부 대규모 농가에 직불금 지원이 집중되고, 영세농에게 지원
되는 금액은 소액이어서 농가 소득안정에 크게 기여하지 못한다는 비판이 제기되어 왔다. 따라서 농가별 지원금액의 형평성 확보를 위한 방안 모색 이 필요하다. 고정직불금 성격의 직불제는 자원보전 및 관리와 같은 공익 적 기능을 조건으로 지원되므로 이러한 점을 고려한 새로운 농가별 단가 산정 방식을 검토할 필요가 있다.
쌀 위주의 편중 지원으로부터 전환이 필요하다. 현행 직불예산의 60%
이상이 단일 품목인 쌀에 투입되고 있다. 실제 재해위험과 시장개방 피해 가 발생하는 밭작물에 대한 지원제도가 상대적으로 미비한 점, 쌀 편중 지 원에 따른 논농업 다양화와 곡물자급률 제고 저해 등의 문제에 대한 적극 적 해소 방안이 필요한 시점이다. 품목 간 형평성 제고, 논농업 다양화, 적 정 수준의 구조조정 추진을 위해서는 쌀 위주의 직불제 지원방식으로부터 전환을 모색할 필요가 있다.
3.3. 경영안전망 지원제도
농산물 특성상 기후, 재배면적 변화 등에 의한 급격한 농업수입 하락 가 능성이 상존하므로 농업수입을 안정화시킬 방안 마련이 필요하다. 먼저, 경영비 상승에 따른 수익성 저하에 대응방안 모색이 필요하다. 최근 거의 모든 품목의 경영비가 상승하고 있는 것으로 나타났다. 농산물은 가격변동 성이 크고, 추세적 하락 가능성이 높은 상황에서 경영비 상승은 소득률을 낮추고, 결국 농업수익성 저하로 이어지게 된다. 경영비 비중이 큰 품목을 중심으로 투입재 가격 상승에 따른 경영비 상승의 영향을 최소화할 방안이 필요하다. 예를 들면, 고정직불금 성격의 지원단가 조정 시 농가의 애로사 항 중 하나인 경영비 상승요인을 완화할 수 있는 방향으로 지원하는 방안 이 필요하다.
다음으로 대규모 재해로 인한 생산위험 대응 보험제도 확충을 검토해야 한다. 현행 농업재해보험은 자연재해 발생 시 생산량 하락분을 지원하는 방식으로 대규모 자연재해가 발생한 경우 효과적인 대응에 한계가 있다.
농업재해지원사업이 있지만 보험방식이 아닌 정부 차원의 구호 방식으로 재해피해 산정, 지원규모 및 지원방식에서 한계가 있다. 따라서 보험 방식 의 대규모 재해 지원방안이 확충되어야 할 것이다.
농업경영회생지원제도를 확충해야 한다. 농가의 전업화·규모화 추세가 빠르게 진행되면서 농업경영위험에 대한 노출 정도가 확대되고 있다. 동일 한 자연재해가 발생하더라도 영농규모가 크고, 단일 품목으로 전업화되어 있는 경우 그 피해 정도는 소규모의 복합영농방식보다 클 수밖에 없다. 이 러한 재해는 재무위험으로 이어져 농가의 재무건전성 훼손과 지속적 영농 의 제약요인으로 작용할 수 있다. 그러나 현행 농지은행의 경영회생지원제 도만으로는 농가의 재무위험을 효과적으로 관리하는 데 한계가 있다. 따라 서 농업적 특성을 반영한 경영회생지원제도 확충으로 농가의 경영회생을 위한 제도적 기반 마련이 필요하다.
마지막으로 피해보전지원제도의 개편이 필요하다. 시장개방에 따른 직 접피해 보전을 위한 제도로 피해보전직불제를 운영하고 있는데 보상 시기, 보상 대상, 보상방식 등에 대한 검토를 통해 실질적 피해보전이 이루어지 도록 보완할 필요가 있다. 또한 간접피해에 대한 보전의 효과성 제고를 위 해서는 밭농업직불제의 소득보전 성격 보완을 통한 정책 연계 강화로 보강 하여 품목별 지원방식에서 면적 지원방식으로 전환할 필요가 있다.
3.4. 시장조성기능 활성화
채소류 수급안정지원제도와 경영안정제도 간 연계를 강화하여 경영안정 효과를 제고시켜야 한다. 수급안정지원제도는 노지채소 공급불안에 따른 가 격급등락에 대응하기 위한 제도로 운영되고 있으며, 주로 단기적 수급 안정 에 중점을 두고 있다. 그 결과, 소비지 시장에서의 농산물가격 및 수급안정에 는 기여하고 있으나 경영안정 효과는 제한적이라는 비판이 제기되고 있다. 따라서 계약재배에 참여하는 농가에 대하여 경영안정지원제도와 연계 등 경
채소류 수급안정지원제도와 경영안정제도 간 연계를 강화하여 경영안정 효과를 제고시켜야 한다. 수급안정지원제도는 노지채소 공급불안에 따른 가 격급등락에 대응하기 위한 제도로 운영되고 있으며, 주로 단기적 수급 안정 에 중점을 두고 있다. 그 결과, 소비지 시장에서의 농산물가격 및 수급안정에 는 기여하고 있으나 경영안정 효과는 제한적이라는 비판이 제기되고 있다. 따라서 계약재배에 참여하는 농가에 대하여 경영안정지원제도와 연계 등 경