2.1. 농업의 특성과 정부 개입
41농업은 기본적으로 자연 의존성이 높고, 가족농 중심의 소규모농가들이 생산에 참여하고 있어서 농산물가격과 생산 측면에서 불안정성이 높은 특 성이 있다. 한편, 농산물시장 여건 변화를 살펴보면, 농산물 수요는 정체현 상을 보인 반면, 지속적인 시장개방의 영향으로 수입농산물의 관세율이 낮 아지면서 농산물 공급 확대 현상이 가속화되었다. 그 결과, 농산물시장에 서 가격의 추세적 하락과 그에 따른 농가교역조건 악화로 농업소득이 낮아 지는 현상이 지속되고 있다.
농업의 높은 자연 의존성과 시장개방에 따른 공급 확대, 가족농 중심의 농업구조는 농산물가격의 과도한 변동과 그에 따른 농업경영위험 확대 현 상을 초래하게 된다. 앞 절의 분석에서도 나타났듯이 가격변동성은 소득변 동성에 큰 영향을 초래하므로 체계적 관리가 뒷받침되어야 한다.42
농업의 특성과 농산물시장에서의 변동성 확대는 첫째, 투자에 대한 리스 크 프리미엄 증가와 그에 따른 투자 감소로 농업 성장을 저해하는 요인이 된다. 둘째, 높은 가격변동성은 농산물시장에서 확실한 가격신호의 발견을 방해하여 자원의 비효율적 배분을 초래한다. 셋째, 농산물 유통측면에서 가격변동성은 계약의 위험을 증가시키고, 중장기계획 수립을 어렵게 하며, 가공단계에서 생산혁신을 위한 투자와 소비자 관계 개선을 저해하는 요인
41 박준기 외(2014: 25-31)의 1차년도 연구결과를 참고하여 정리하였다.
42 농산물가격 변동과 그에 따른 농업경영위험 확대 가능성은 다음과 같은 요인 에 의해 확대될 수 있다. 첫째, 기후변화에 다른 재해위험의 빈도 증가와 규모 확대 가능성, 둘째, 시장개방으로 인한 가격변동성 확대와 추세적 가격 하락 가능성, 셋째, 가격 매개기능 불완전성(imperfect price transmission) 등을 들 수 있다.
으로 작용한다.43 이러한 결과는 농업경영위험의 확대로 이어지면서 농가 경제는 물론 농업의 지속적 성장을 저해하는 요인으로 작용할 수 있다.
농업경영위험에 대한 효과적인 관리를 통해 농업경영체의 건전한 성장 과 지속가능한 농업으로 거듭나기 위해서는 정부의 정책적 지원이 불가피 하다. 정책개입에 정당성을 부여하는 근거는 다음과 같다.44 첫째, 농산물 가격은 일반 공산품에 비해 효율적으로 움직이지 않는 특성이 있다. 농산 물가격은 수급의 외생적 요인에 의해 변동성이 발생하는 경우가 많아 농가 입장에서는 효율적인 투자결정에 한계가 있다. 따라서 농산물가격 안정화 를 위해서는 정책의 역할이 중요하다. 둘째, 농산물가격 변동성이 일반 공 산품가격 변동성보다 크다. 한편, 농업소득은 총수입과 경영비(중간재비, 감가상각비, 노임, 이자, 지대 등)의 차액으로 결정되는데 투입재의 작은 가격 변화에도 높은 소득 변동성을 보이는 특성이 있다. 셋째, 농업부문은 금융시장이 제 기능을 하지 못하므로 농가의 가격 충격에 대한 회복력이 비농업부문에 비해 낮아 농업경영 불안정성을 확대시킬 수 있다. 금융시장 이 제 기능을 하는 일반 산업부문에서는 시장 불안정성이 큰 문제가 되지 않는다. 그러나 영세 가족농 중심의 농업부문에서 금융시장의 불완전성은 가격변동의 충격을 완화하는 데 한계가 있다.45
43 박준기 외(2014: 26).
44 농업부문 위험관리에 대한 정부 개입에 대한 다음과 같은 반론도 존재한다. 첫 째, 산업부문에서 위험은 일반적 현상이며, 일부 위험(예, 투자부문)은 농업부 문 위험보다 더 큼에도 보조금을 받기보다는 과세 대상이 되고 있다. 둘째, 농 업부문 위험은 알려져 있으며, 농가 단위에서 소득위험을 처리할 수 있는 다양 한 수단들도 존재한다. 따라서 정부의 개입은 오히려 농가 단위에서 위험 대응 전략 채택의 인센티브를 없애는 결과를 초래한다. 셋째, 농가가 직면한 위험을 줄여주는 것은 기술진보와 혁신의 인센티브를 감소시키는 결과를 초래한다.
45 물론 축산, 과수, 화훼 등 일부 부문은 일반 농가보다는 변동성을 극복하는 데 유리하다.
농업경영 안정화, 농업인의 합리적 수준 삶 영위와 지속가능한 농업 실현
2.2. 농업경영안정지원정책의 목표
2.2.1. 정책 목표농업이 지속가능한 발전을 이루기 위해서는 농업경영의 안정화가 선행 되어야 한다. 따라서 농업경영안정지원제도 운영의 원칙은 농업정책 비전 에 근거하여 농업·농촌의 공익적 기능에 대한 국민적 공감대 형성과 시장 개방·기후변화·경영비 상승 등 농업경영위험 요소들로부터의 영향 최소화 를 통한 안정적 삶의 영위에 두어야 한다.
첫째, 농업의 공익적 역할을 명확히 담당하고, 이에 대한 국민적 지지에 기초한 소득보전이 이루어져야 한다. 경제발전에 따른 소득수준 향상과 함 께 삶의 가치에 대한 인식이 확산되면서 농업·농촌이 제공하는 식량 공급, 환경보전, 자원관리, 지역사회 유지 등 다원적 기능에 대한 소비자의 재인 식과 공감대가 형성되고 있다. 따라서 농업부문의 자원보전·관리 및 환경 친화적 농업을 위한 이행조건을 명확히 설정하여 강화하고, 그에 따른 반 대급부로 국민의 지지를 받는 소득보전이 이루어지도록 해야 할 것이다.
둘째, 가격급락, 경영비 상승, 시장개방의 직접피해 등 농업수익성 저하 가능성 대응에 효과적으로 대응할 수 있어야 한다. 최근 시장개방·자연재 해 등 경영위험 요인이 늘어나고, 광역화되면서 가격등락 현상이 반복되 고, 경영비는 지속적으로 상승하고 있다. 또한 시장개방의 직접피해로 인 한 농업수익성 저하 가능성이 높아지고 있다. 시장개방에 따른 농산물 공 급량 증가와 투입재 가격 상승 등으로 인한 농가교역조건 악화로 농업수익 성의 낮아지고, 이는 농업소득 하락으로 이어지게 된다. 이러한 경영위험 요인들에 대하여 효과적으로 대응하도록 경영안정지원체계를 정비할 필요 가 있다.
셋째, 안정적 농업경영을 통한 농업인의 합리적 수준의 삶을 영위할 수 있도록 지원해야 한다. 농산물 공급증가와 기후변화의 영향 등으로 가격변 동성 확대, 전업화·규모화된 농가 비중 확대에 따른 경영위험 관리의 중요 성이 재인식되고 있다. 농업소득 급락 가능성, 일시적 재무위험 노출 등으 로부터 농가를 보호할 수 있는 경영안정장치 보완으로 안정적 농업경영과 삶의 영위가 가능한 지원제도를 구축하여 지원해야 한다.
2.2.2. 정책의 기본 틀46
농업경영안정화를 위한 정형화된 정책 틀이 존재하는 것은 아니다. 다 만, 미국, EU, 캐나다 등 주요 국가의 사례를 살펴보면 농업경영안정화 정 책을 다음과 같은 네 가지 목적과 형태로 구분할 수 있다.
첫째, 시장가격안정화 방안이다. 정부가 시장가격안정화를 위하여 시장 에 직접 개입하여 농산물의 구매 및 격리 실시, 민간 저장 지원, 수입관세 제도, 수출지원금, 소비촉진 보조지원 등을 실시한다.
둘째, 사후적 소득안정방안이다. 직접지불, 경기변동 대응 지원, 수입 및 소득보험, 위기대응을 위한 기금 조성 및 지원 등의 방식으로 사후적 소득 안정화를 도모한다.
셋째, 가격위험 헤지 방안이다. 선물거래, 농작물의 파생상품화 등 시장 수단을 활용하여 농업위험을 외부화하는 방안이다.
넷째, 생산위험에 대응하기 위해 대부분 국가에서 농작물보험제도를 도 입하여 운영하고 있다. 농작물보험은 수확량 변동 혹은 농가의 수입변동에 따른 농업소득 변화를 완화하기 위한 수단으로 다수 국가에서 오래전부터 정부지원 방식으로 도입·운영하고 있다.
특히, 보험방식의 지원제도가 다수 국가에서 시행되고 있다. 농작물보험 에 대한 정부개입의 당위성은 농업부문의 민간 보험시장 및 금융시장의 불 완전성에서 찾을 수 있다. 농업부문 위험은 대규모, 예측의 한계, 광역성
46 박준기 외(2014: 25-31)의 1차년도 연구결과를 참고하여 정리하였다.
헤
등의 특성이 있어서 위험분담(pooling)에 어려움이 있다. 그 결과, 민간 보 험시장의 보험료는 농가 지불의향보다 높을 수밖에 없다. 농업위험의 특성 으로 인한 정보비대칭으로 도덕적 해이, 역선택 문제, 지대추구 행위 및 높 은 거래비용 등의 문제도 발생한다.
최근 각국이 운영하고 있는 농작물보험제도는 수량위험으로부터 가격위 험을 포함하는 방향으로 적용범위가 확대되고 있다. 정부지원에 의한 농작 물보험의 비용 효율성 및 시장왜곡 최소화 수단 여부, 농업내부에서 제기 되는 형평성 문제, 생산 연계문제 등에 대한 검토가 지속적으로 필요하다.
우리 농정에서도 소득보전, 재해보험, 수급안정지원제도 등 주요국의 정 책 수단과 유사한 제도들을 도입하여 운영하고 있다. 그러나 농정여건 변 화에 단기적으로 대응하면서 도입되어 제도의 개편 및 확충 그리고, 제도 간 연계강화 등의 필요성이 제기되고 있다. 또한 정부의 지원정책뿐만 아 니라 농업경영체의 역할에 대한 재검토도 필요한 시점이다.
그림 4-3. 농업경영위험 대응 정책의 기본 틀
자료: 박준기 외(2014: 30).
구 분 정책수단 주 요 내 용 특성 및 문제