수도권 정책과 관련법제는 김(1993) 자료 가운데 정책수단과 관련 법률만을 인
용하여 수록하였다. 정책수단은 행정규제, 세제상의 규제, 간접적 규제로 구분하 였다.
가. 수도권과밀억제를 위한 정책수단
수도권의 과밀억제를 위한 정책수단은 주로 과밀유발요인을 억제하는 한편 지 방분산을 촉진하기 위한 정부규제를 내용으로 하며, 이는 다시 아래와 같이 행정 규제(명령지시적 규제)와 세제상의 규제(시장유인적 규제) 및 간접적 규제로 구분 된다.
◦ 행정규제
법규정․행정명령․지시 등에 기초한 강제력을 행사하여 수도권 과밀을 초래 하는 행위를 직접적으로 금지 또는 제한하고자 하는 명령지시적 규제로서는, 다음 과 같이 공업, 교육 및 건축․주택 등의 각 부문에서 다양한 시책들이 적용되었다.
- 공장의 신․증설규제
- 공장이전적지의 신속처분 및 활용 - 공장이전불이행에 따른 단계적 처벌 등 - 대학 및 대학원의 신설금지,
- 전문대학의 신설 및 증원억제, - 학원 및 체육시설의 신․증설 규제 - 지방학생의 서울진입규제
- 정부청사와 정부투자기관 등의 공공청사와 대형건축물의 의 신증설 금지 - 건축허가시 용지선별제 및 무허가 건물의 단속․정비
- 대도시의 건폐율 및 용적률의 조정
◦ 세제상의 규제
이는 개인이나 기업의 수도권내 특정지역에의 입지를 금지하지는 않지만, 일정 율의 세액부과를 조건으로 하여 입지여부를 자신의 경제적 판단에 따라 합리적으 로 선택할 수 있도록 하는 경제적 규제책이다. 그동안 수도권내의 공업 및 교육시
설에 대한 조세부담을 가중시키는 시책으로 적용되어 온 것은 아래와 같다.
- 공장 신․증설시 지방세 중과(취득세 5배, 재산세 3배) - 음성사업자에 대한 과표 현실화
- 사업소세의 과세 대상지역 확대
- 서울소재 고교이상 교육시설에 대한 시설비 중과세 - 주민세 균등할의 부과
◦ 간접적 규제
그 밖에 간접적으로 과밀억제의 효과를 가져오는 제도적 장치를 간접적 규제라 고 볼 때에, 아래와 같은 시책들이 있었다. 원칙적으로 넓은 의미에서의 간접적 규 제라고 하면 수도권에서 지방으로 이전하거나 지방공업개발의 활성화를 위한 각 종 유도책 즉 직접개발방식이나 금융. 세제상의 혜택 등의 지역균형개발전략과 시 책 모두를 포함시켜야 하나, 이 연구는 규제중심의 수도권정책에 관련된 것만을 다루도록 하되 다만 수도권과밀억제를 일차적인 목적으로 하지 않는, 주로 지방정 부의 규제시책으로 한정한다.
- 도시계획법에 의한 '개발제한구역'의 설정
- 농지보전 및 이용에 관한 특별조치법에 의한 '농지보전지구'의 지정 - 공장이전적지의 공지보전과 녹지공간 확대
- 공업지역의 축소와 택지조성 및 아파트 건축억제
나. 수도권정책 관련법률
이상과 같은 수도권과밀억제의 주요시책들은 주로 아래와 같은 법률에 근거하 고 있다.
- 수도권정비계획법 : 5개 권역별 상이한 토지이용규제
- 공업배치 및 공장설립에 관한 법률: 공장 신․증설 등 행위제한, 공업재배치 기본계획',
- 환경보전(관련)법: 대기환경보전법(제18조),수질환경보전법(제18조), 소음, 진
동규제법(제17조) 및 유해화학물질관리법(제17조) 상의 배출허용 기준과 관련 한 이전명령 및 공장폐쇄
- 지방세법: 대도시권내 신․증설공장에 대한 중과세(취득세, 등록세, 재산세, 주민세균등할)
- 도시계획법: 개발제한구역, 건폐․용적율의 조정
(2) 수도권 주택건설정책의 변화
수도권 주택건설정책의 변화를 정부의 수도권 정책과 장(1998)의 구분과 연계 하여 시기를 구분하면 다음과 같다. 첫째, 1960년-1970년은 수도권인구 억제정책 시기로써 주택정책은 철거이주정책과 무허가정착지 재생산이 이루어졌다. 둘째, 1972-1981년은 수도권인구분산정책시기로써 무허가정착지 철거와 재개발 시기이 다. 셋째, 1982-1991년은 수도권인구수용정책의 시기로써 주택2백만 호 가운데 90 만 호가 수도권에 배당되었으며 재개발의 민영화와 무허가정착지가 와해되었다.
넷째, 1992년-1999년은 확대재개발 시기로써 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 5개 신 도시가 건설되었다.
가. 수도권인구 억제정책 시기의 주택정책(1960∼1970): 철거이주정책과 무 허가정착지의 구조적재생산
1960년대 한국의 산업화 전략은 국가주도형 수출대체 산업화로 특징지을 수 있 다. 그러나 경제성장을 위한 차관도입과 외채상환을 위한 수출품 생산이 엇물린 산업화전략은 경제개발의 재생산을 위해 이러한 성장의 부담을 짐지워야 했고, 이 는 ‘선성장 후분배’논리에 입각한 저임금과 저농산물 가격유지정책을 통해 노동자, 농민에게 전가되었다. 그 과정에서 농촌 노동력의 이농, 탈농이 더욱 확산되었고, 이농민의 대규모 도시이입은 산업노동력의 상대적 과잉상태를 지속적으로 재생산 하는 구조를 형성함으로써 도시에서는 도시빈민과 하층노동자의 구조적 양산이 이루어졌다. 이처럼 농민-도시빈민 하층노동자로의 계급이동을 거치면서, 이들은 산업화의 문턱에서 발전의 병목(bottleneck of development)의 희생양으로, 또 무허
가정착지를 구조적으로 확대 재생산시키는 주역으로 등장했다(장, 1998).
이 당시 서울은 여타 도시의 추종을 불허하는 폭발적인 인구증가를 경험했다.
서울의 인구는 1960∼66년 사이에 연평균 증가율 6.5%, 그리고 1966∼1970년 사이 에 9.4%라는 경이적인 속도로 급성장했다. 또한 전반기 총 인구증가의 58%, 후반 기 총 인구증가의 81%가 순이입 인구로서 인구유입이 서울시 인구증가의 주요인 이 되었다. 따라서 도시빈민이나 하층노동자계급의 생존의 관건은 단순히 취업여 부가 아니라 저임금과 열악한 노동조건의 개선 및 안정된 주거공간의 확보에 있었 다고 할 수 있다. 1960년까지 서울 주택보급률이 40%미만이었으나 1966년 50%로 급증했다. 또한 주택당 인구수도 1958년 8.8명에서 1966년 10.5명으로 늘어났다.
또한 시 외곽 지역의 개발이나 교통수단의 발전이 미진한 상황에서 교외화의 사회 경제적 비용이 대단히 컸기 때문에, 도심의 인구과밀에도 불구하고 중간계급의 교 외화현상이 광범위하게 일어나지 않았다. 따라서 이들이 도심과 그 주변의 정상적 인 택지를 거의 장악하고 있어 저소득의 도시빈민들이 정상적인 주택․토지 시장 에 진입하기란 거의 불가능했다. 결국 이들은 도심의 공한지에 무허가판자촌을 형 성하는 자구적인 노력으로 나름의 주거공간을 확보할 수밖에 없었다. 그러나 무허 가정착지의 형성은 여타 용도로 도시공간을 이용하는데 걸림돌로 작용하였기 때 문에, 도시공간을 재편성하려는 서울시의 요구와 충돌하게 되었다(장, 1998).
서울시는 1958년 미아리 정착지 조성사업을 시작으로 1972년까지 48,718동, 64,140가구, 30만여 명을 시 외곽 98개 지구, 930만평에 정착시켰다. 이러한 철거민 이주정착은 대개 시 외곽 유휴 국공유지를 활용하는 방식으로 이루어졌다. 그런데 이들 지역은 도시계획법상 토지용도가 공원․임야(54%), 하천․제방(18%) 등으로 대부분 비주거용 토지였으며, 정작 주거용지는 20%에 불과했다. 즉, 서울시는 도 심 무허가 판자집의 철거에만 급급해서 철거민을 비주거용 시 외곽 유휴지에 무분 별하게 이주시켰던 것이다. 따라서, 주민의 입장에서 볼 때, 철거이주정책은 생존 과 생활의 장으로부터 이들을 공간적으로 고립시키고 사회적으로 격리시키는 결 과를 낳았다. 단순 일용 노동, 행상, 노점상 등의 각종 고용기회를 제공하던 도심 지역에서 강제로 쫒겨남으로써 일자리를 얻기 어렵게 되었고, 취업하더라도 교통
시간 및 비용부담이 가중되어, 이들은 반강제적인 실업상태에 놓이게 되었다. 또 한 고용 및 신용의 사회적 관계망을 다시 형성하는데 막대한 사회적 비용을 지불 할 뿐만 아니라 집단이주 정착지가 주거에 부적합한 미개발상태의 임야, 하천, 구 릉 지역이었기 때문에, 여기에 정착하기 위해서는 주민들이 개발비용까지 부담해 야만 했다(장, 1998).
이처럼 급증하는 도심지역 철거민을 시 외곽 지역만으로 더 이상 수용할 수 없게 되자, 서울시는 도심 과밀인구의 분산책으로 위성도시 건설을 강구하기 시작 했다. 이는 서울 근교 미개발 지역을 선정해서 주택도시를 건설한다는 내용의 ‘대 단지 주택지 개발계획’으로 구체화되어 광주군 중부면 3백만 평이 그 대상지역으 로 선정되었다. 대단지 이주정책은 공익성과 형평성의 차원에서 정부의 재정 투융 자를 기반으로 이루어지는 일반적인 지역개발 방식과 달리, 지역개발의 수익성과 효율성을 고려한 경영행정방식으로 추진되었다. 이는 정책적으로 사업수익을 보 장함으로써 민간자본을 유치해서 도시정비와 건설에 따르는 시 재정자원을 절감 하는 공영개발 사업의 민영화 방식으로, 영등포 지역 대단위 구획정리사업이나 세 운상가 건설 등의 도시재개발사업 등이 그 대표적인 사례들이다(장, 1998).
나. 수도권 인구분산정책과 주택정책(1972∼1981): 재개발․철거정책과 무허 가정착지의 해체
1960년대 말 더욱 가열되었던 서울시의 인구과밀현상은 70년대 초 정부의 인구 분산정책과 지역개발정책으로 말미암아 수도권 전역으로 인구 및 산업시설 등이 분산되면서 다소 둔화되었다. 이로 인해 전체 도시 인구에 대한 서울의 인구비가
1960년대 말 더욱 가열되었던 서울시의 인구과밀현상은 70년대 초 정부의 인구 분산정책과 지역개발정책으로 말미암아 수도권 전역으로 인구 및 산업시설 등이 분산되면서 다소 둔화되었다. 이로 인해 전체 도시 인구에 대한 서울의 인구비가